На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 21 22 23 24 25 26

2. Поняття і структура адміністративної відповідальності

У розвитку інституту адміністративної відповідальності можна чітко визначити два періоди: 1) до прийняття Основ законодавства Союзу ССР і союзних реолублчк про адміністративні правопорушення 1980 р. і 2) поелг прийняття названих Основ, а потім і відповідних кодексів союзних республік в 1984-1985 рр.

З точки зору правового регулювання відносин по адміністративній відповідальності перший період характеризується передусім множинністю нормативних правових актів, регулюючих ці відносини, і як наслідок цього - суперечністю, значними розходженнями в кваліфікації однорідних правопорушень в союзних республіках, різнобоєм в санкціях. Єдиного загальнодержавного керівного правового початку в боротьбі з адміністративними правопорушеннями не було, і не випадково практика намагалася додати таку якість Указу Президії Верховної Поради СРСР від 21 червня 1961 р. «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку»25. Процесуальна стцрона застосування

25 См.: Відомості Верховної Поради СРСР. 1961..Ys 35. Ст. 368.

адміністративних заходів в зв'язку з адміністративними правопорушеннями залишалася багато в чому мало розробленої. Такий стан правових норм про адміністративну відповідальність на загальному фоні швидкого оновлення і розвитку законодавства про боротьбу з іншими видами правопорушень і в інших областях правового регулювання викликав неспокій і породив величезне число пропозицій по поправленню положення.

У цих умовах адміністративно-правова наука основні зусилля нацькувала на розробку самої концепції адміністративної відповідальності, з'ясування співвідношення її з проблемою адміністративного примушення загалом як вигляду державного примушення. Вчені висували численні пропозиції з розробки законодавства в дайной області.

Наука зробила якісний стрибок в ра^зработке проблеми адміністративної відповідальності і підвела теоретичну базу під Основи і республіканські кодекси oi6 адміністративних правопорушеннях. Це видно хоч би з того, що в підручнику по адміністративному праву 1954 р. адміністративне примушення визначалося як «безпосереднє застосування уповноваженими органами державного управління відповідних примусових заходів без звертання до суду...» 26. Тепер таке визначення здається вельми далеким від істинного змісту поняття і адміністративного примушення, і адміністративної відповідальності. У той же час ці поняття взагалі не розрізнювалися.

Початок «великій» літературі з проблеми, що розглядається було встановлено в 60-х годах27. Потім були опубліковані великі монографічні роботи, засновані на захищених докторських диссертациях28. Помітний слід залишили окремі статті 29. Монографії Н. Г. Саліщевой по

26 Власов В. А, Студеникин С. С. Радянське адміністративне право. М., 1954. С. 152.

27 См.: Лунев А. Е. Адміністративна відповідальність в СРСР. М, 1963.

28 См.: Би ах pax Д. Н. Советськоє законодавство про адміністративну відповідальність. Пермь, 1969; Галаган И. А. Адміністративна відповідальність в СРСР. Воронеж, 1970; Еропкин М. И., Попів Л. Л. Адміністративно-правова правоохорона суспільного. Л, 1973; Веремеенко И. И. Адміністративно-правові санкції. М., 1975; і інш.

29 См., наприклад: Студеникина М. С. Соотношеніє адміністративного примушення і адміністративної відповідальності//Сови. гос-у і право. 1968. № 10.

проблемам адміністративного виробництва, а потім і В. Д. Сорокина заповнили пропуск, що давно існував про порядок розгляду я дозволи общеуправлеичесних подів і об правонарушениях30. Багато цінних положень і пропозицій було висловлено в підручниках, статтях, сбор-нинах і т. д.

Таким чином, до часу прийняття Основ 1980 року теорія адміністративного права фундаментально (а по багато чим питанням-детально) розробила всі основні сторони проблеми адміністративного примушення і відповідальності в умовах соціалістичного суспільства. Це значно полегшило розробку як Основ, так і кодексів про адміністративні правопорушення. Більш того загальний характер названих законів, їх структура, комплекс заходів адміністративного примушення і адміністративної відповідальності, повнота і чіткість процедурної частини дають повну основу затверджувати, що саме науці адміністративного права належить головна, вирішальна роль в розробці Основ і кодексів про адміністративні правопорушення, в тому високому науковому рівні, який відрізняє ці закони *1.

Проблемі правової відповідальності в літературі приділена першорядна увага, протягом багатьох років вона залучала і буде привертати увагу вчених-правознавців. Не приводячи точки, що все є з цієї проблеми зору, відмітимо два важливих моменти в розвитку теорії відповідальності, що з'явилися в останні роки.

Це, по-перше, конституційна формула «відповідальність за доручену справу» (ст. 3 Конституції СРСР), яка говорить не тільки і не стільки про юридичну відповідальність, скільки про відповідальність, що отримала в літературі назву «позитивної». І хоч теорія позитивної відповідальності (яку розділяє і автор справжнього розділу) зустріла немало спростувань, все ж вона завоювала значну популярність і знаходить все більше підтвердження в житті (апример, введення відповідно до рішень XXVII з'їзду КПРС обов'язкової атестації

" См: Салищсва Н. Г. Адміністратівний процес в СРСР. М., 1964, Сорокин В. Д. Адміністративно-процесуальне право. М., 1972.

11 Звідси слідує і інший висновок, морального порядку: тепер не можна ставити в провину тому або інакшому досліднику ту обставину, що його колишня точка зору розходиться з справжньою, закріпленою в Основах і кодексах. Не треба забувати, що тоді йшов пошук, безліч точок зору для того періоду була позитивним моментом, оскільки дозволяло обговорювати проблему всебічно.

для всіх керівних раронников цілком допустимо оцінювати як найбільш тверду і повсюдну форму позитивної відповідальності).

По-друге, що панувала довгі роки теорія про чотирьох «идах юридичну відповідальність (дисциплінарної, адміністративної, карної, матеріальної) тепер також поколеблена. Висловлюються міркування про наявність крім юридичної ще і соціальної, і організаційну відповідальність 32, є спроби в рамиах правовій відповідальності виділити види відповідальності по об'єктах (земельна, водна і т. д.).

Разом з тим загальні основи теорії юридичної відповідальності залишилися неколебимими, і саме на них побудована адміністративна відповідальність в Основах і кодексах Про адміністративні правопорушення.

Переходячи до поняття адміністративної відповідальності, потрібно відмітити, що, з одного боку, в Основах і кодексах не закріпляється саме це поняття, хоч воно і застосовується. З іншого боку, значення поняття адміністративної відповідальності убачається в нормах і Основ, і кодексів так чітко, що не було ніякої необхідності давати таке поняття.

Поняття адміністративної відповідальності, містячи в собі елементи більш широкого поняття - юридичної відповідальності, зберігає всі ознаки останньою, головні з яких складають протиправність, наявність суб'єкта, санкція і інш. Всі ці ознаки відповідальності повторюються в кожному її вигляді, у при цьому мають свої особливості і в основах, і в суб'єктах. і т. д., що зрештою я відрізняє один вигляд відповідальності від іншого. Разом з тим деякі елементи відповідальності співпадають у всіх її видах. Наприклад, як суб'єкт громадянин проходить у всіх видах відповідальність, загальним елементом виступає також умова відповідальності, тобто вина (намір і необережність). Значить, один вигляд відповідальності відрізняється від іншого не по всіх елементах, а лише по деяких. Виходячи з такої спільності і відмінності видів відповідальності, Основи і кодекси про адміністративні правопорушення і беруть за основу поняття адміністративної відповідальності ті дві ознаки, які відрізняють її від інших видів відповідальності. Ця фактична основа админист32

См.: Сов. гос-ат я право. 1981. № 12. С. 25.

ративной відповідальності - адміністративна провина і міра відповідальності - адміністративне стягнення.

Ці два елементи і виявляються ключовими, що визначають в конструкції поняття адміністративної відповідальності по Основах і кодексах про адміністративні правопорушення. Логіка тут наступна: а) відправним моментом служить загальне поняття юридичної відповідальності; б) в Ос-новаж і кодексах названі і охарактеризовані всі структурні елементи адміністративної відповідальності (основи, суб'єкти, умови і т. д.); в) з всіх цих елементів лише два мають абсолютно особливий характер (основи і заходи відповідальності), що і дозволяє вважати їх критеріями суті і особливостей адміністративної відповідальності.

Структура юридичної відповідальності включає її складові частини, елементи, причому при відсутності хоч би одного з них відповідальність не наступає. Структура адміністративної відповідальності також чітко відображена і закріплена в Основах і кодексах про адміністративні правопорушення. З урахуванням наукових категорій в області, що розглядається в структурі адміністративної відповідальності можна виділити: 1) основи адміністративної відповідальності; 2) її суб'єкти; 3) її умови; 4) міру адміністративної відповідальності (стягнення); 5) процедуру адміністративної відповідальності (виробництво).

Всі названі елементи у вказаній послідовності визначені і юридично охарактеризовані в головному в, Основах і в деталях-в кодексах об адміністративну пра вонарушениях) Однак перший і третій елементи в цьому випадку названі не так, як в законі, а вживаної в науці і носячим більш узагальнений характер термінологією (оскільки, наприклад, в першому елементі мова йде про дві основи, а не про одне).

Протягом багатьох років під основою юридичної відповідальності розуміли правопорушення - дисциплінарна, адміністративна провина і т. д. Затвердження суворої законності у всіх сферах державного і суспільного життя, постійна турбота партії і держави про подальше зміцнення організованості, порядку і дисципліни спонукали до перегляду традиційного положення. Як основа залучення до відповідальності було висунено два елементи - закон і правопорушення. Перша основа потрібно називати юридичним, другим-фактичним, 28

хоч воно також має юридичне значення як юридичний факт.

Перша основа виступає у вигляді Основ і кодексів про адміністративні правопорушення. У кодексах даний вичерпний перелік норм, що передбачають залучення до адміністративної відповідальності за відповідні правопорушення. Цей перелік расширительному тлумаченню не підлягає, він може бути доповнений лише вищими органами державної влади Союзу ССР або союзних республік. Право прийняття рішень про адміністративну відповідальність надане згідно ст. 3 Основ місцевим Радам або їх виконкомам з питань, точно визначених республіканськими кодексами. Наприклад, в ст. 6 Кодексу РСФСР визначено, що місцеві Ради всіх ланок, крім низового ланки-селищних і сільських Рад (але включаючи районні Ради в містах з районним діленням, чого не було в колишньому законодавстві), мають право приймати рішення, що передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, з питань, які мають чисто місцеве або ще і тимчасове значення (відносини правоохорони суспільного, не врегульовані кодексом, або боротьба зі стихійними лихами і епідеміями). Крім того, вони мають право встановлювати деякі правила, за порушення яких наступає відповідальність по статтях КоАП.

Стратегічний курс на прискорення соціально-економічного розвитку країни і перебудову вимагає підвищення організованості, дисципліни і відповідальності у всіх сферах життя суспільства, що вимушує вносити істотні зміни і доповнення до недавно прийнятих кодексів про адміністративні правопорушення. Причому йдуть вони від союзних актів. Задача складається в тому, щоб ці зміни і доповнення своєчасно вносити і доводити в цілому вигляді (тобто в формі нового видання) до громадян і правоприменительних органів.

Друга основа адміністративної відповідальності - правопорушення, точніше - адміністративне правопорушення або адміністративна провина. Визначення адміністративної провини дане в ст. 7 Основ і без змін повторювано в кодексах союзних республік. Поняття адміністративної провини увібрало в себе досягнення науки, правотворчий і практичний досвід, дано з урахуванням сучасного рівня соціалістичного будівництва в

Нашій країні, внаслідок чого містить ряд принципово нових ознак.

Передусім закон називає п'ять соціальних об'єктів, посягання на які, в поєднанні з іншими ознаками, складає адміністративну провину. Це - державний порядок, порядок управління, громадський порядок, соціалістична власність, пр > ава і свободи громадян. Категорії порядку трьох видів були відомі науці і практиці і раніше, але в такому комплексному вигляді вони приведені в законодавстві уперше. Причому, якщо категорії «громадський порядок» і «порядок управління» застосовувалися в багатьох законах і давно, то категорія «державний порядок» в законодавстві про адміністративні правопорушення застосована уперше. Більш того в юридичній науці ще немає визначення державного порядку, хоч ще Конституція 1936 року говорила про нього. Два інших об'єкти додаткових коментарів не вимагають.

Наступна ознака адміністративного правопорушення відноситься до області рівня, міри його суспільної небезпеки або наявності (відсутності) такої. До прийняття Основ це питання вельми живо обговорювалося в літературі. Висловлювалися думки троякого роду: адміністративна провина суспільно небезпечна; адміністративна провина не відноситься до суспільно небезпечних, хоч він і противоправен; одні адміністративні простушки суспільно небезпечні, інші - немає. Як же поступив закон?

Основи і кодекси визнали адміністративну провину протиправними, але не суспільно небезпечним, залишаючи ознаку суспільної небезпеки лише за злочинами. Очевидно, в умовах нашого часу таке розв'язання проблеми найбільш доцільно. Не можна не відмітити, що і після вступу в дію нового законодавства в літературі час від часу з'являється думка про суспільну небезпеку адміністративних проступків. Навряд чи це потрібно вітати, оскільки Основи і кодекси тільки вступили в дію.

Другий структурний елемент адміністративної відповідальності- її суб'єкти. Ця проблема до прийняття Основ і кодексів про адміністративні правопорушення поміщалася значну в трудах вчених, особливо такі її аспекти, як відповідальність посадових осіб, спеціальних суб'єктів (військовослужбовців, наприклад), а також організацій (що іменуються звичайно юридичними особами). У розв'язанні

даної проблеми також було немало різних точок зору і пропозицій.

Основи і кодекси про адміністративні правопорушення цю проблему вирішили з учетам запропонованих наукою позицій, внеся в неї ряд істотних новацій, відповідних курсу на зміцнення порядку, дисципліни і відповідальності. Вони називають дві групи суб'єктів адміністративної відповідальність-особи і посадові особи. При цьому якщо останні не включають яких-небудь більш дрібних груп, то перша група-особа-поняття не видове, а родове, що включає облич ряду груп. Це - громадяни СРСР, іноземні громадяни, особи без громадянства.

Відмінності між ними в адміністративно-правовому статусі в області адміністративної відповідальності складаються в тому, що на дві останні групи цей статус в повному об'ємі не розповсюджується: іноземні громадяни з числа тих, хто володіє правам екстериторіальності, і обличчя без громадянства не несуть відповідальності, наприклад, за порушення законодавства про загальний вояцький обов'язок, оскільки на них воно не розповсюджується.

Серед осіб-радянських громадян необхідно виділити особливих суб'єктів - військовослужбовців і службовців ряду інших галузей,} що відповідають по Статутах про дисципліну. Основи і кодекси внесли в норми о1б відповідальності цих громадян принципові зміни. Якщо раніше за адміністративні проступки вони відповідали в дисциплінарному порядку- несли дисциплінарну, службову відповідальність, то тепер встановлена загальна відповідальність для всіх громадян - адміністративна по чотирьох видах правопорушень (правил дорожнього руху, полювання, рибальства і охорон рибних запасів, митних правил і за контрабанду), тобто практично по більшості видів правопорушень. За всі інакші адміністративні правопорушення військовослужбовці несуть відповідальність в колишньому порядку-дисциплінарну. Подібним образом вирішене питання і про інших осіб, несучих дисциплінарну відповідальність по статутах.

Інша група особливих суб'єктів - це неповнолітні у віці від 16 до 18 років. Закон встановив принципове правило про відповідальність за адміністративні правопорушення з 16-літнього віку. Це також нове положення в тому значенні, що норма визначається як загальне правило. Але в законі закріплений і ряд виключень, суть яких складається в тому, що до осіб у віці від 16 до 18 років не можуть бути застосовані деякі санкції, наприклад, ад-ммнистративдий

арешт. Республіканські кодекси детально регламентують цю сторону відповідальності неповнолітніх (ст. 14 КоАП РСФСР, ст. 13 КоАП УССР).

Друга група суб'єкти-посадові особи. Основи і кодекси уперше дали чітку формулу самого інституту адміністративної відповідальності посадових осіб, визначили його зміст і межі. Тут чітко вказано, хто признається посадовою особою: ті особи, в службовий обов'язок яких входить забезпечення виконання правил правоохорони управління, державного і громадського порядку, прввлл охорони природи, здоров'я населення і інших. Отже, закюн до посадових осіб відносить тих службовців, які зайняті ррганизацней, управлінням, тобто забезпеченням тієї або інакшої діяльності. Інакше говорячи, збережене загальноприйняте в адміністративному праві поняття посадової особи. Враховуючи особливості характеру і масштабу діяльності посадових осіб (більш широкі наслідки адміністративної провини), закон визначив більш високу їх відповідальність. Однак ті ж особливості діяльності посадових осіб продиктували застосування до них обмеженого числа санкцій - попередження і штрафу.

Основи і кодекси не включили в коло суб'єктів адміністративної відповідальності організації.

У структурі адміністративної відповідальності обов'язковим елементом (як і в інших видах відповідальності) служить умова залучення до відповідальності, тобто винна (умисне або необережне) дія або бездіяльність. Така формула закону розкриває в суті весь зміст цього елемента. Провина, вказує закон, може бути умисною або необережною. Кодекси передбачають понад 150 складів адміністративних правопорушень, серед яких є тільки умисні (дрібне хуліганство, дрібне розкрадання, дрібна спекуляція і інш.), і умисні і необережні (порушення правил дорожнього руху, багатьох правил безпеки, спричинення шкоди і інш.). Практика багата численними прикладами і того і іншого варіанту винності правопорушника. Статті закону чітко визначають і розмежовують два вигляду зовнішнього вияву правопорушення-дії або бездіяльності. Дрібне хуліганство, дрібна спекуляція і т. п.- дії; неприйняття заходів з охорони об'єктів природи, по забезпеченню заходів безпеки і т. д.- види бездіяльності.

Наступний структурний елемент адміністративної відповідальності - міра адміністративної відповідальності, або, як часто говорять, санкція (хоч в законі такого терміну немає).

Загальноприйнято, що поняття адміністративного примушення ширше за поняття адміністративної відповідальності. З цього знаходять Основи і кодекси про адміністративні правопорушення. Заходи адміністративного примушення (санкції) включають не тільки заходи адміністративної відповідальності, але і інші заходи примушення - адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів (ст. 33 Основ, ст. 234 КоАП РСФСР), а також покладання обов'язку відшкодувати заподіяний збиток. Всі вони являють собою по суті міри забезпечення залучення винних до адміністративної відповідальності, направлені, як свідчить закон, на припинення адміністративних правопорушень, забезпечення правильного і своєчасного розгляду справ. Така міра, як огляд, грає велику попереджувальну, профілактичну роль.

Таким чином, заходи або санкції, вхідні в структуру адміністративної відповідальності, становлять лише частину заходів адміністративного примушення. Ці заходи визначені в Основах (ст. 12) і точно відтворені в кодексах (ст. 24 КоАП РСФСР, ст. 24 КоАП УССР, ст. 21 КоАП ЛитССР). Встановлені 7 заходів: попередження, штраф, відшкодувальне вилучення предмета, що був знаряддям здійснення або безпосереднім об'єктам адміністративного правопорушення, конфіскація предмета, що був знаряддям здійснення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, позбавлення спеціального права, виправні роботи, адміністративний арешт.

Система заходів адміністративної відповідальності діяла, по поточному законодавству, і до Основ, але останні внесли істотні уточнення в основи застосування і зміст заходів.

Нове законодавство про адміністративну відповідальність відродило, далі, принцип заміни одних стягнень іншими. Законодавство 30-х гадів передбачало таку заміну: 100 pyi6. штрафу при необхідності замінювалися місяцям виправних робіт. Законодавство 1961- 1962 рр. від заміни санкцій відмовилося. Тепер республіканські кодекси (ст. 302 КоАП РСФСР, ст. 325 КоАП УССР, ст. 335 КоАП ЛитССР) відновили принцип заміни адміністративних стягнень. Визначено, що у разі ухиляння особи від відбування виправних робіт, застосованих

за здійснення дрібного хуліганства, постановою народного суду (судді) невідбутий термін виправних робіт може бути замінений штрафам від 10 до 50 рублів або адміністративним арештом з розрахунку один день арешту за три дні виправних робіт, але не більш ніж на 15 діб. Можливість такої заміни викликана численними випадками ухиляння від. виправних робіт (осіб не працюючих, що часто міняють місце роботи і т. л.).

Останній структурний елемент адміністративної відповідальності- процедура її застосування, практичної реалізації. У 70-е роки наука адміністративного права особлива увага приділяла проблемам адміністративного процесу і адміністративно-процесуального права. Після. названій вище монографії Н. Г. Саліщевой з'явилися інші роботи 33, так що законодавець мав широку можливість - вибрати найбільш обгрунтовану позицію. Позиція ця складається в там, що в рамках адміністративного процесу існує ряд виробництв, по категоріях справ (об'єктів) і серед них - виробництво у справах про адміністративні правопорушення. Під такою назвою в Основи і кодекси включені спеціальні великі розділи про порядок розгляду справ і виконання прийнятих постанов про адміністративну відповідальність.

Можна виділити наступні основні нові положення і якісні чинники в адміністративному виробництві, закріплені в Основах і кодексах.

Це передусім повнота і чіткість процедурних положень, що забезпечують розгляд справ про правопорушення в короткі терміни, оперативно і при максимальній економії сил і коштів. Є у вигляду терміни збудження справи, розгляду, оскарження, виконання, міри адміністративного примушення попереджувального і пресекатель-ного характеру (огляди, адміністративне затримання і інш.), встановлені форми і зміст документів, права « обов'язку учасників виробництва, можливість участі оборонця і експерта і т. д. Велика тривалість в порівнянні з раніше встановленими термінів залучення до відповідальності (2 місяці замість одного від дня здійснення провини, розгляду справи протягом 15 днів замість 10)

33 См.: Сорокин В. Д. Адміністративно-процесуальне право. М., 1972; Додин Е. В. Доказательства в адміністративному процесі. М., 1973; і інш.

також сприяє більш повному і ретельному розгляду справи.

Закон чітко визначив як галузеву, так і територіальну підвідомчість в розгляді справ. Відомо, що в період перед прийняттям Основ і кодексів висувалися пропозиції про зосередження справ про адміністративні проступки в одному органі - адміністративної комісії. Їх пропонувалося навіть перейменувати в адміністративні суди. Такі пропозиції, однак, не отримали схвалення внаслідок їх нереальності. Здійсненню такого варіанту перешкоджало величезне число адміністративних проступків і їх різноманітність, що вимагає наявності спеціальних знань у облич контролино-мадзорних органів. Доручити розгляд справ одному органу, некомпетентному в загальному з'а-чанії цього поняття, було неможливо. Тому закон пішов по шляху розділення справ по різних галузевих органах, назвавши (в КоАП РСФСР) 29 таких органів. Слідує, правда, відмітити, що адміністративним комісіям доручено розглядати більше за половину, а міліції - біля третини справ (по видах правопорушень).

По територіальній підвідомчості закон встановив три варіанти розгляду справ: 1) по місцю здійснення правопорушення (загальне правило), 2) по місцю проживання (адміністративні комісії), 3) по місцю знаходження органу, того, що розглядає ділю (транспортні органи). Такий порядок також сприяє оперативності розгляду справ про адміністративні правопорушення.