На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 21 22 23 24 25 26

ВИСНОВОК

Здійснена на рівні Союзу ССР і кожної союзної республіки кодифікація законодавства про адміністративну відповідальність аж ніяк не зняла з порядку денного питання про вдосконалення нормативно-правової регламентації цього інституту. Правильніше говорити про те, що величезна і плідна робота, результатом якої виявилася кодифікація законодавства про адміністративну відповідальність, зробила більш помітною небагато сторони подальшого поліпшення нормативного матеріалу, що раніше «втрачалися» в масі інших проблем.

Чи Допустима взагалі постановка питання про вдосконалення недавно введеного в дію законодавства про адміністративну відповідальність? Це відповідає загальній концепції Комуністичної партії відносно радянського законодавства: необхідно послідовно вдосконалити законодавство, зміцнювати правову основу державного і суспільного життя, говориться в Програмі КПРС.

Не можна ставити питання об корену ломке законодавства про адміністративну відповідальність, бо це законодавство - плід багаторічної роботи законодавця, загалом відповідає сучасним потребам. Однак вирішувати приватні питання по вдосконаленню цього законодавства необхідно.

Серед проблем, що відносяться до подальшого розвитку законодавства про адміністративну відповідальність, представляються особливо значущими наступні.

1. Доцільно розширити кількість складів адміністративних правопорушень, ввівши адміністративну відповідальність за такі правопорушення, за які в цей час ця відповідальність не передбачається.

Починаючи з 1961 року був взятий курс на обмеження адміністративних штрафів і адміністративної відповідальності вообще2. Відповідно до нього вважалося, що адміністративна відповідальність повинна застосовуватися як винятку і що домінуючим методом боротьби з порушеннями в сфері дії норм адміністративного права покликано стати суспільний вплив.

1 См.: Матеріали XXVII з'їзду КПРС. С. 159, 160.

2 См.: Указ Президії Верховної Поради СРСР від 21 червня 1961 р. «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку»//Відомості Верховної Поради СРСР. 1961. № 35. Ст. 368.

Вимоги реальної дійсності привели до того, що вже через 2-3 роки адміністративна відповідальність стала встановлюватися за всі нові і нові види правопорушень. Республіканські кодекси про адміністративні правопорушення містять біля 150 статей (КоАП РСФСР-152 статті), що описують склади адміністративних правопорушень. Після прийняття цих кодексів вони щорічно доповнюються 10-20 статтями, що передбачають відповідальність за нові склади адміністративних правопорушень.

Така тенденція, на наш погляд, збережеться і далі. З одного боку, вимоги зміцнення соціалістичної законності і державної дисципліни обгрунтовують необхідність визнавати караними в адміністративному порядку ті діяння, за які зараз особа не несе відповідальності. З іншого боку, передбачуване скорочення сфери карного примушення приведе до визнання адміністративними правопорушеннями ряду правопорушень, за які зараз встановлена карна відповідальність.

2. Велика нестача багатьох нормативних актів про адміністративну відповідальність, в тому числі кодексів більшості союзних республік, а також ряду законодавчих актів про окремі види адміністративних правопорушень,-відсутність вказівки на те, який саме орган або посадова особа здійснює нагляд за дотриманням спеціальних заборон, що встановлюються цими актами і складає протоколи про адміністративні правопорушення. У цьому відношенні спосіб визначення кола органів і посадових осіб, що здійснює нагляд за дотриманням спеціальних заборон, і складання протоколів, реалізований в Кодексі УССР про адміністративні правопорушення, доцільно прийняти у всіх союзних республіках.

3. Кодекси про адміністративні правопорушення застосовують в основному не фахівці-юристи, а працівники державних інспекцій, члени адміністративних комісій і т. д. Тому тут так важлива максимальна доступність, дохідливість, наглядність викладу нормативного матеріалу, що особливо відноситься до окремих складів адміністративних правопорушень.

На наш погляд, кожна стаття Особливої частини кодексів повинна містити не тільки опис провини і перелік адміністративних стягнень, вживаних за нього (що вже реалізовано), але і перелік органів (посадових осіб),

що здійснюють нагляд за дотриманням спеціальних заборон, що описуються в цій статті, і органів (посадових осіб), повноважних розглядати справи про адміністративні правопорушення даного складу.

Спосіб, що Пропонується може показатися неприйнятним, оскільки веде до істотного збільшення нормативного матеріалу і, отже, об'єму кодексів. Проте він бажаний, оскільки дасть можливість працівникам відповідних органів з максимальною швидкістю і точністю відшукувати норми процедурного характеру, що відносяться до конкретних складів адміністративних правопорушень. Результатом буде більш оперативний розгляд відповідних справ, велика законність і обгрунтованість протоколів і постанов по цих справах.

4. Як вже відмічалося, міністерства, державні комітети і відомства видають інструктивно-методичні акти з приватних питань застосування адміністративної відповідальності, хоч в загальній системі правових нормативних актів вони не передбачені. Необхідність таких актів очевидна.

Для того, щоб «узаконити» діяльність міністерств, державних комітетів і відомств по приватній регламентації відносин в сфері адміністративного примушення, було б корисно офіційно визнати відповідне право цих центральних органів, а також виконавчих комітетів місцевих Рад народних депутатів на роз'яснення і тлумачення законодавчих і урядових норм з питань адміністративної відповідальності.

5. Стягнуті з порушників штрафи, накладені в адміністративному порядку, поступають в дохід союзного бюджету. Виключення зроблені відносно незначної кількості видів штрафу (наприклад, за порушення правил полювання або рибальства): частина отриманих сум поступає в розпорядження органів, що здійснюють контрольно-наглядові функції.

Вказаний порядок розподілу штрафних сум, на наш погляд, не сприяє підвищенню зацікавленості органів, що здійснюють контрольно-наглядову діяльність, і місцевих Рад народних депутатів на території яких довершені адміністративні правопорушення і накладені адміністративні стягнення. Невисок відсоток штрафів, що стягуються (по проведених нами узагальненнях на рівні деяких районів стягається звичайно 60-74% накладених штрафів). У результаті не забезпечується повна

реалізація принципу невідворотності покарання, часом виявляється непотрібний лібералізм (накладення попереджень замість штрафів, накладення штрафу в мінімальному розмірі, хоч по обставинах справи було б логічно накласти штраф в більш високому розмірі, і т. п.).

6. У чинному законодавстві про адміністративну відповідальність не проведена з достатньою чіткістю і визначеністю думка про презумпцію невинності суб'єктів, що притягуються до адміністративної відповідальності.

З ст. 5, 7, 31 і інших статей Основ, а також відповідних статей кодексів союзних республік висновок про існування презумпції невинності слідує з достатньою ясністю. Однак такий висновок можуть зробити тільки фахівці-юристи шляхом тлумачення правових норм. Оскільки законодавством про адміністративну відповідальність керуються в переважній більшості не юристи, а працівники органів державних інспекцій, члени адміністративних комісій і інші, в Основах і кодексах надто необхідні спеціальні статті, з максимальною визначеністю і чіткістю встановлюючі наявність презумпції невинності у справах про адміністративні правопорушення, що розкривають її зміст, показуючі методи забезпечення цього принципу.

Зміст цих правових норм про презумпцію невинності може бути загальноприйнятим (вона закріплена в законодавстві про карну відповідальність, частково - в законодавстві про цивільно-правові делікти).

Наявність спеціальних норм про презумпцію невинності створить додаткові гарантії законного і обгрунтованого застосування адміністративної відповідальності, отже, охорони прав і свобод суб'єктів адміністративного права.

7. У законодавчих актах про адміністративну відповідальність немає норм про особливі гарантії недоторканості в адміністративному виробництві ряду осіб, яким ця недоторканість необхідна внаслідок специфічності функцій державного або суспільного характеру, що виконуються ними . У ст. 8 Основ і у відповідних статтях кодексів закріплена гарантія недоторканості тільки однієї категорії осіб - іноземних громадян, що користуються дипломатичним імунітетом.

Однак відповідно до законодавства Союзу ССР, союзних і автономних республік спеціальні гарантії недоторканості

встановлені відносно депутатів Рад народних депутатів і кандидатів в народні депутати Рад народних депутатів (ст. 33-34 Закону СРСР «Про статус народних депутатів в СРСР», ст. 50 Закону СРСР «Про вибори в Верховну Пораду СРСР» і інші законодавчі акти про Ради і про вибори в Ради). Норми про недоторканість депутатів і кандидатів в депутати доцільно включити в Основи і кодекси.

Назріла необхідність офіційно, в законодавчому порядку закріпити спеціальні гарантії недоторканості в адміністративному виробництві прокурорів, помічників прокурорів, слідчих працівників, народні судді, народних засідателів, голови, заступників голів і членів крайових, обласних, міських, Верховних судів, судді військових трибуналів, народних дружинників (при виконанні ними суспільних обов'язків з охорони громадського порядку). Необхідність надання їм спеціальних гарантій пояснюється специфічністю функцій, що виконуються ними і обмеженням в зв'язку з цим можливості безпосереднього впливу органів і посадових осіб, що здійснює адміністративно-юрисдикционние функції. Природно, питання не може зводитися до звільнення їх від адміністративної відповідальності. Потрібен особливий попередній контроль за застосуванням до цих категорій облич адміністративної відповідальності або заміна адміністративної відповідальності відповідальністю дисциплінарною, яка реально може виглядати як незрівнянно більш суворе, ніж адміністративне стягнення, покарання (наприклад, відгук депутата, звільнення від посади працівника прокуратури).

8. Законодавство про адміністративну відповідальність за конкретні правопорушення зараз передбачає можливість накладення адміністративних стягнень не тільки на посадових облич, але і на робітниках і «рядових» службовцях, не наділених владними повноваженнями. Наприклад, за порушення антиалкогольного законодавства можуть притягуватися працівники підприємств і інших організацій, якщо вони з'явилися на роботі в нетверезому стані або распивали на роботі спиртні напої. За порушення правил торгівлі спиртними напоями можуть притягуватися до адміністративної відповідальності не тільки посадові особи (завідуючі магазинами, секціями, керівники підприємств громадського харчування і інакші), але і продавці і інші категорії осіб, що відносяться до робітників.

Стаття 8 Основ і відповідні статті кодексів не враховують істотної зміни поточного законодавства про суб'єктів адміністративної відповідальності і тому потребують доповнень відносно названої категорії працівників.

9. Законодавчі і інакші нормативні акти Союзу ССР, що передбачають адміністративну відповідальність за окремі правопорушення, а услід за ними і кодекси союзних республік встановлюють, на наш погляд, необгрунтовані обмеження по застосуванню адміністративних стягнень посадовими особами низових органів державних інспекцій і прирівняних до них органів.

Відповідно до Указу Президії Верховної Поради СРСР від 28 лютого 1983 р. «Про адміністративну відповідальність за порушення правил, норм і інструкцій по зберіганню, використанню і обліку вибухових матеріалів в галузях промисловості і на об'єктах, підконтрольних органам держгіртехнагляду» штрафи на посадових облич за названі порушення можуть накладатися з урахуванням наступних умов. Начальник районних (обласних) інспекцій держгіртехнагляду має право накладати штрафи в розмірі до 30 рублів; начальники управлінь округів держгіртехнагляду і їх заступники - до 50 рублів; голови госгортехнадзоров союзних республік і їх заступники, Голова Державного комітету СРСР по нагляду за безпечним ведінням робіт в промисловості і гірському нагляду і його заступники - в розмірі 100 рублів 3. Таким чином, максимальна санкція - 100 рублів - може застосовуватися тільки в централізованому порядку.

Централізований порядок на практиці означає дотримання складної і малореальной процедури: складений рядовим інспектором протокол повинен бути доведений по інстанціях до зведення держгіртехнагляду союзної республіки або навіть СРСР, на це потрібно час, і встановлений законодавством на залучення до адміністративної відповідальності двомісячний термін може закінчитися. Вищі керівники органів міжгалузевого управління, до яких відносяться органи держгіртехнагляду, замість розв'язання великих, стратегічних питань діяльності системи міжгалузевого управління вимушені, внаслідок розпоряджень законодавства, займатися дрібними питаннями, до числа яких відноситься накладення штрафу на конкретних правонарушите3

См.: Відомості Верховної Поради СРСР. 1983. № 9. Ст. 138.

Лей. Психологічні наслідки внутрішньовідомчої субординації (необхідність звертатися до вищого керівництва) нерідко приводять до того, що справи про адміністративні правопорушення не передаються на розгляд не тільки госгортехнадзоров союзних республік і СРСР, але навіть і управлінь округів.

У результаті посадові особи, що порушили правила, норми і інструкції, за дотриманням яких спостерігають органи держгіртехнагляду, обмежуються мінімальними штрафними санкціями, вживаними посадовими особами низових органів системи Держгіртехнагляду СРСР, що далеко не завжди відповідає тягарю довершеного правопорушення.

10. Кодифікація законодавства про адміністративну відповідальність зробила більш гострою проблему рівнів, з одного боку, правил, за порушення яких застосовується адміністративна відповідальність, з іншою - актів, що передбачають адміністративну відповідальність за ці порушення. Мова йде про те, що багато які правила затверджуються міністерствами, державними комітетами і відомствами, а відповідальність встановлюється законодавчими актами.

Найбільш наочний і поширений випадок: Правила дорожнього руху затверджує Міністерство внутрішніх справ СРСР, а адміністративна відповідальність за порушення цих Правил встановлена Президією Верховної Поради СРСР (Указ про це був затверджений на сесії Верховної Поради СРСР і придбав силу Закону СРСР) 4.

Так істотна відмінність в рівнях правового регулювання утворилася внаслідок того, що Радянська держава підвищила увагу до введення і застосування адміністративної відповідальності (звичайно на рівні законодавчого акту), а первинне регулювання відповідних відносин залишилося на колишньому - відомчому (міжгалузевому) рівні.

Первинна регламентація відносин потребує підвищення рівня - до законодавчого (логічно затвердити, наприклад, Правила дорожнього руху Законом СРСР) або хоч би урядового.

4 См.: Указ Президії Верховної Поради СРСР від 15 березня 1983 р. «Про адміністративну відповідальність за порушення правил дорожнього руху > //Відомості Верховної Поради СРСР. 1983. № 12 Ст. 174.