На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 21 22 23 24 25 26

4. Дисциплінарно-адміністративне правопорушення

Відповідно повному до законодавства і практики в науці давно зазначалося, що основою адміністративної відповідальності може служити адміністративне правопорушення,

що є одночасно і дисциплинарним21. З урахуванням характеру такої провини, підвищеної міри його суспільної шкідливості і особливостей наслідків В. М. Манохин пропонував наступаючу тут відповідальність називати спеціальною адміністративною відповідальністю службовців 22. Однак законодавство не пішло по шляху її виділення в особливий вигляд відповідальності. Чинне законодавство допускає можливість і навіть передбачає необхідність роздільного і одночасного залучення винного в здійсненні дисциплінарно-адміністративного правопорушення суб'єкта і до дисциплінарної, і до адміністративної відповідальності.

Об'єктом дисциплінарно-адміністративного правопорушення служать, з одного боку, що охороняються санкціями дисциплінарної відповідальності відношення державної дисципліни, пов'язані з порушеннями обов'язків служби, а з іншою - відносини, що захищаються адміністративними стягненнями, пов'язані з охороною суспільного устрій СРСР, соціалістичної власності, соціально-економічних, політичних і особистих прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку. Коло суспільних відносин, що становлять загальний об'єкт дисциплінарно-адміністративного правопорушення, закріплене в ст. 1 постанови ЦИК і СНК СРСР від 13 жовтня 1929 р. «Про основи дисциплінарного законодавства Союзу ССР і союзних республік» 23 і ст. 1,8 Основ законодавства Союзу ССР і союзних республік про адміністративні правопорушення. Загальний об'єкт дисциплінарно-адміністративного правопорушення - це суспільні відносини, пов'язані з дотриманням і забезпеченням в порядку виконання службових (трудових) обов'язків, норм, що охороняється дисциплінарними і адміністративними стягненнями.

До родових об'єктів дисциплінарно-адміністративних правопорушень відносяться суспільні відносини, що охороняються дисциплінарними і адміністративними санкціями, пов'язані з порушеннями різних видів державної дис21

См.: Ямпольская Ц. А., Шоріна Е. В. Адміністративно-правові питання зміцнення державної дисципліни. М., 1955. С. 169.

22 См.- Манохин В. М. Советська державна служба. М., 1966. С. 179-180.

» СЗ СРСР. 1929. № 71. Ст. 670.

цнплини 24 на підприємствах, в об'єднаннях, установах і організаціях і посяганням, що виходить за їх межі на державний і громадський порядок, соціалістичну власність, права і свободи громадян; на встановлений порядок управління в області охорони труда і здоров'я населення, охорони навколишнього природного і культурного середовища, в промисловості, сільському господарстві, житлово-комунальному дорожньому господарстві, в торгівлі, на транспорті, і зв'язку. Коло суспільних відносин, виступаючих як родові об'єкти дисциплінарно-адміністративних правопорушень, закріпляється в законодавстві (ще не кодифікованому і недостатньо систематизованому), що регламентує правові основи і умови залучення службовців до дисциплінарної відповідальності за порушення різних видів державної дисципліни, і, в загальній формі, в ст. 7 Основ і ст. 10 КоАП РСФСР, а більш детально і розгорнено - в розділах Особливої частини КоАП.

У рамках єдиного родового об'єкта виділяються видові об'єкти дисциплінарно-адміністративних правопорушень, до яких відносяться відособлені в межах родового об'єкта групи загальних для ряду проступків суспільних відносин. Так. видовими об'єктами правопорушень, що посягають на встановлений порядок управління (родовий об'єкт), будуть суспільні відносини, пов'язані з порушеннями посадовими особами на підприємствах, в установах, організаціях правил пожежної безпеки, правил по стандартизації і якості продукції, правил паспортної і дозвільної системи і т. д.

Безпосереднім об'єктом кожної дисциплінарно-адміністративної провини виступає певне суспільне відношення, що охороняється санкціями конкретного акту законодавства про дисциплінарну відповідальність і відповідної статті Особливої частини КоАП. Суспільні відносини, службовці безпосереднім об'єктом дисциплінарно-адміністративної провини, характеризуються індивідуальною визначеністю суб'єкта цього відношення, його

24 По організаційній ознаці застосовно до структури народного господарства розрізнюється дисципліна державна, дисципліна галузева (промислова, будівельна, транспортна і т. д.), дисципліна в масштабі об'єднання, підприємства, установи, організації. По функціональному критерію виділяються такі види державної дисципліни, як планова, фінансова, обліково-статистична, штатна і т. д. См.: Манохин В. М. Государственная дисципліна в народному господарстві. М., 1970. С. 17-20 і їв.

діяльність (поведінки), а також конкретністю дій і предметів, з приводу яких виникає дане суспільне відношення або на яке суб'єкт посягає. Безпосереднім об'єктом посягання можуть бути земля, ліси, води, надра, тваринні, виробничі об'єкти, транспортні, енергетичні, дорожні споруди і т. д.

Об'єктивна сторона дисциплінарно-адміністративної провини виражає внутрішню характеристику його змісту: протиправність, суспільну шкідливість і караність діяння (дії або бездіяльність), спосіб, місце і час його здійснення, а в деяких передбачених законом випадках і причинний зв'язок між дією (бездіяльністю) і результатом.

Дисциплінарно-адміністративне правопорушення являє собою ідеальну сукупність дисциплінарної і адміністративної провини, одне загальне правопорушення, за яке можуть і повинні застосовуватися одночасно і дисциплінарні, і адміністративні стягнення без якого-небудь поглинання менш суворого покарання більш суворим.

Представляючу собою дисциплінарно-адміністративну провину діяння за своїм внутрішнім змістом може бути активною дією (псування сільськогосподарських і інших земель, пошкодження водохозяйственних споруд і пристроїв, участь керівників в розпиванні з підлеглими спиртних напоїв на виробництві, самоуправство і інш.) або бездіяльністю (неприйняття керівниками заходів до відсторонення від роботи осіб, що знаходяться в нетверезому стані, невикористання обладнання для очищення викидів в атмосферу, невиконання правил пожежної безпеки, неповідомлення відомостей про військовозобов'язаних і призовниках і т. д.). Всяке дисциплінарно-адміністративне правопорушення як недотримання або порушення посадовими особами будь-яких передбачених КоАП правил, забезпечення виконання яких входить в їх службові обов'язки, признається шкідливим, антигромадським, протиправним діянням: воно вносить дезорганізацію в систему відносин соціалістичного господарювання і управління, заподіює моральну і нерідко матеріальну шкоду суспільним і державним інтересам; здійснюючи ці діяння, посадові особи і деякі інші категорії працівників порушують встановлений положеннями, посадовими інструкціями і іншими правовими актами порядок здійснення посадових повноважень і служебно-трудозих обов'язків, який охороняється можливістю застосування дисциплінарних і адміністративних

санкцій, передбачених законодавством про дисциплінарну і адміністративну відповідальність.

Передбачена законодавством караність дисциплінарно-адміністративних проступків одночасно в дисциплінарному і адміністративному порядку, тобто їх двійчаста протиправність, зумовлена більш глибокою антигромадською спрямованістю і підвищеною вредоносностью цих діянь.

У основі дисциплінарно-адміністративного правопорушення лежить дисциплінарна провина, але з істотними особливостями. На відміну від звичайної дисциплінарної провини як порушення правил внутрішнього трудового розпорядку, коли об'єктом посягання стають суспільні відносини в масштабі відповідного підприємства пли установи і шкідливі наслідки локалізуються в даному трудовому колективі, дисциплінарно-адміністративне правопорушення своїми шкідливими наслідками вийде за рамки організації, де воно довершене, і за її межами посягає на державний або громадський порядок, соціалістичну власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління.

Введення в експлуатацію підприємств без дотримання вимог з охорони атмосферного повітря, порушення правил норм і інструкцій по безпечному ведінню робіт в галузях промисловості, випуск на лінію несправних транспортних засобів, порушення або невиконання правил пожежної безпеки і будь-які інші дисциплінарно-адміністративні правопорушення, в основі яких лежить невиконання або несумлінне виконання відповідними суб'єктами своїх службово-посадових обов'язків, тобто дисциплінарна провина, заподіюють шкоду не тільки і не стільки інтересам відповідного трудового колективу і його членів, скільки державним і суспільним інтересам за його межами.

Моральний, матеріальний і інакший збиток заподіюється головним чином населенню, громадянам, природі, державній власності. Діяння, що становлять по своєму характеру дисциплінарну провину, виходячи своїми шкідливими наслідками за межі організацій, де вони були довершені, виявляються в сфері адміністративної відповідальності і переходять в розряд адміністративних проступків, оскільки посягають на ті, що охороняються адміністративними санкціями державний або громадський порядок, соціалістичну власність, права і свободи громадян, на вуста-92

новленний порядок управління. Тут відбувається органічна сполука в єдиному діянні ознак дисциплінарного і суспільного проступків, їх трансформація в сукупне дисциплінарно-адміністративне правопорушення.

Способи здійснення дисциплінарно-адміністративних правопорушень характеризують конкретні форми і варіанти дій (або бездіяльність) керівників і деяких інших посадових осіб, в службові обов'язки яких входить забезпечення виконання численних правил охорони державних і суспільних інтересів за межами керованого підприємства або установи. За своїм конкретним змістом ці діяння вельми різноманітні і численні: порушення законодавства про труд і правил з охорони труда, санітарно-гігієнічних і санітарно-противо-епідемічних правил і норм; порушення права державної власності на різні об'єкти, неправильне, безгосподарне самовільне використання різних її об'єктів і предметів; здійснення деяких протиправних операцій, дій без належного дозволу; невчасне повернення тимчасово займаних земель; введення в експлуатацію недобудованих споруд і об'єктів, неправильна їх експлуатація; марнотратне витрачання деяких ресурсів; випуск на лінію несправних або непідготовлених до експлуатації транспортних засобів; порушення встановленого порядку здійснення службових дій; самоуправство; невиконання обов'язкових заходів; непідготовленість об'єкта до роботи; невикористання необхідного для правильної і безпечної роботи об'єктів захисного обладнання; невиконання обов'язкових розпоряджень контрольно-наглядових органів, ухиляння від виконання певних обов'язків; допущення здійснення деяких адміністративних правопорушень підлеглими або підконтрольними особами і інші діяння (дії або бездіяльність), що порушують державну службову дисципліну і передбачену статтями Особливої частини КоАП. Для всіх цих діянь характерне те, що здійснюються вони незаконно, самовільно, без належного дозволу, виявляються слідством і результатом несумлінного відношення відповідних посадових осіб до своїх службових обов'язків, недбалості, іноді зловживання службовим положенням. Елементом характеристики об'єктивної сторони дисциплінарно-адміністративної провини, що підвищує міру його вредоносности, нерідко стають особливі додаткові оцінні ознаки такого правопорушення: «грубе», «злісне

», «неодноразове*, «що призвело або що може спричинити серйозні наслідки» (ст. 86, 88, 99, 83 КоАП РСФСР) або специфічні техніко-економічні характеристики безпосередніх об'єктів посягання і дій, що становлять їх зміст. Так, в ст. 91 і 92 КоАП РСФСР встановлена диференційована відповідальність посадових осіб за пошкодження електричних мереж напруженням до 1000 вольт і порушення правив охорони електричних мереж напруженням понад 1000 вольт.

Частіше за все дисциплінарно-адміністративні проступки бувають дриваючий або продовжуваними правопорушеннями. Становлячі їх діяння являють собою складну розтягнуту за часом поведінку, що складається з багаторазового ухиляння від активних позитивних дій, єдиної дриваючий протиправної бездіяльності або ж з системи відносно самостійних дій і станів (посадова пасивність і безинициативность, байдужість до дорученої справи, некомпетентна самовпевненість, безконтрольність, безкарність і т. д.), взаємопов'язаних звичайно між собою неодноразовістю, повторюваністю, систематичністю в єдине ціле.

Дисциплінарно-адміністративні правопорушення носять характер дриваючий тоді, коли відбувається постійне порушення тих або інакших правил (санітарно-гігієнічних, противоепидемических, правил охорони природи, соціалістичної власності і інших), невиконання розпоряджень контрольно-наглядових органів через якісь постійно діючі чинники (наприклад, відсутність очисних споруд необхідної потужності, обладнання і апаратури для очищення і контролю викидів і т. д.). Юридичне припинення дриваючий дисциплінарно-адміністративних правопорушень шляхом застосування до винних посадових осіб дисциплінарних і адміністративних стягнень звичайно не спричиняє за собою їх фактичного припинення і покарання не досягає цілей, передбачених ст. 23 КоАП РСФСР. Тому при дриваючий дисциплінарно-адміністративних правопорушеннях не можна обмежуватися лише застосуванням заходів дисциплінарних і адміністративних стягнень до винних посадових осіб. Необхідне застосування додаткових заходів адміністративного припинення і попередження (тимчасове закриття підприємств або їх частин, припинення робіт, припинення роботи машин і механізмів і т. д.) по лінії державних інспекцій і інших контрольно-наглядових органів, а по внутрішньовідомчій лінії - розробка і

проведення організаційних заходів щодо ліквідації причин і умов, породжуючих ці правопорушення.

Продовжуваним дисциплінарно-адміністративне правопорушення буде тоді, коли має місце неодноразове, а нерідко і багаторазове порушення що охороняються адміністративними санкціями порядку і правил внаслідок несумлінного виконання посадовими особами своїх службово-трудових обов'язків. Так, порушення працівниками підприємств торгівлі і громадського харчування правил торгівлі, порушення правил по стандартизації і якості продукції, випуску в обіг і змісту коштів вимірювань і користування ними нерідко здійснюються багато разів, але не безперервно, а у вигляді відділених один від одного за часом і безпосередніми об'єктами протиправних діянь.

Халатне і часто небезкорисливе відношення до виконання своїх службово-трудових обов'язків, невимогливість, безконтрольність, всепрощенчество як взаємопов'язані ланки одного ланцюга породжують наступні один за іншим аналогічні проступки, кожний з яких сам по собі містить закінчений склад дисциплінарно-адміністративного правопорушення. Послідовне багаторазове їх здійснення звичайно не змінює юридичної кваліфікації складу дисциплінарно-адміністративного правопорушення по певній статті закону, але повинне істотно впливати на правову оцінку дій винних осіб при застосуванні до них конкретних дисциплінарних і адміністративних санкцій, оскільки при збільшенні протяжності подібних дисциплінарно-адміністративних правопорушень у часі багато разів зростає в об'ємі розмір шкоди, що заподіюється: все більше число осіб стає об'єктом даного посягання, зростає об'єм незаконно отриманих порушником благ, формується і зміцнюється громадська думка про уявну безкарність правопорушників і т. д. Тому на перше місце тут висувається задача найшвидшого виявлення продовжуваних дисциплінарно-адміністративних правопорушень і юридичного і фактичного їх припинення шляхом суворого дисциплінарного і адміністративного покарання винних осіб.

У практиці застосування дисциплінарної і адміністративної відповідальності за дисциплінарно-адміністративні правопорушення допускається, часом в досить широких масштабах, нічому не виправданий лібералізм. Наприклад, адміністративна відповідальність посадових осіб дорожнього господарства за незадовільний зміст автомобільних

доріг застосовується нерегулярно, епізодично, дуже ліберально, про що свідчать деякі узагальнення практики різних років і місць.

Так, по даним С. В. Кивалова (1986 р.), що спеціально вивчав практику застосування адміністративних стягнень за порушення посадовими особами правил вмісту доріг в ряді міст і районів Свердловської і Пермської областей в 1984 і 1985 рр., в 12 районах (з 25 обстежених) адміністративними комісіями не було розглянуто жодної справи цієї категорії. У інших районах адміністративними комісіями було розглянуто 113 справ. При цьому 46 порушників були попереджені, хоч ст. 134 КоАП РСФСР говорить лише про можливість накладення штрафу на посадових облич від 30 до 100 рублів, а стягнення у вигляді попередження не передбачає; 12 посадових осіб оштрафовані в розмірі до 30 рублів; 54 людини оштрафовані на суму від 30 до 50 рублів; і лише 2 порушники були штрафовані максимально допустимому ст. 134 КоАП РСФСР в розмірі 100 рублів.

Нерідко виявляють лібералізм і адміністративні комісії місцевих Рад. Начальник управління державного нагляду і територіальних органів Держстандарту СРСР вказував: «Середній розмір штрафу склав в 1985 р. 28 рублів замість максимально допустимого 100 рублів, оштрафована лише половина від числа посадових осіб, на яких складені протоколи нашими територіальними органами». І це в умовах, коли в країні кожний третій телевізор, кожний шостий магнітофон, багато холодильників зазнають ремонту в гарантійний период25.

Не таке вже часте і задоволене ліберальне залучення винних в здійсненні дисциплінарно-адміністративних правопорушень посадових осіб до адміністративної відповідальності не супроводиться, як правило, одночасним залученням їх до відповідальності дисциплінарної по службовій лінії вищестоящим відомчим керівництвом. Така практика фактично суперечить духу і букві законодавства про дисциплінарну відповідальність.

Час і місце здійснення дисциплінарного правопорушення визначаються часом і місцем несумлінного здійснення винним суб'єктом своїх службово-трудових обов'язків. Місце здійснення дисцишшнарно-администра* тивного правопорушення не обмежується лише межами

25 См.: Стандарт: активи і пасиви//Звістка. 1986, 19 березня. 96

підприємства, установи, організації. Ним може бути будь-яка територія або визискуваний об'єкт, де посадова або інша особа здійснює свої службові повноваження або трудові обов'язки: поле, ліс, будівельний майданчик, аеродром, автомобільна дорога, транспортні засоби і т. д.

Початком здійснення дисциплінарно-адміністративної провини вважається момент, коли посадова або інша зобов'язана особа своїми діями або бездіяльністю ігнорує дотримання відповідних правил, що охороняються дисциплінарною і адміністративною відповідальністю або не приймає всіх необхідних заходів до забезпечення їх виконання, хоч це входить в його службові обов'язки. Фактичного настання можливих шкідливих наслідків діяння звичайно не потрібно, тому юридичне значення має не конкретна тимчасова протяжність дисциплінарно-адміністративної провини, а момент його виявлення і юридичного припинення шляхом збудження дисциплінарного і (або) адміністративного переслідування. З цього моменту починається числення давнісних термінів залучення до дисциплінарної і адміністративної відповідальності.

Суб'єктами дисциплінарно-адміністративних проступків частіше за все виступають посадові особи, зобов'язані внаслідок свого службового положення і посадових повноважень керівника підприємств, установ, об'єднань і їх структурних підрозділів самі виконувати і забезпечити дотримання всіма підлеглими ним працівниками певних правил службово-трудової діяльності, порушення яких виходить своїми шкідливими наслідками за межі даної організації і тому спричиняє за собою можливість застосування передбачених законодавством адміністративних стягнень. У відповідності зі ст. 8 Основ і ст. 15 КоАЛ РСФСР посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративне правопорушення, пов'язане з недотриманням встановлених правил в сфері правоохорони управління, державного і громадського порядку, природи, здоров'я населення і інших правил, забезпечення виконання яких входить в їх службові обов'язки.

У відповідності зі ст. 1 Основ дисциплінарного законодавства Союзу ССР і союзних республік порушення обов'язків служби, не преследуемие в карному порядку, спричиняють за собою дисциплінарну відповідальність.

У розділах Особливої частини КоАП РСФСР більше за 80 статей передбачає адміністративну відповідальність посадових осіб, з них біля 40 розповсюджується тільки на посадові обличчя. Аналіз складів всіх статей Особливої частини КоАП РСФСР, що передбачають адміністративну відповідальність посадових осіб, показує, що діяння, що охоплюються ними являють собою не тільки адміністративні, але одночасно і дисциплінарні проступки, тобто дисциплінарно-адміністративні правопорушення.

Суб'єктами дисциплінарно-адміністративних проступків виступають також і інші службовці, що не мають в своєму підкоренні працівників, не наділені розпорядливими повноваженнями і, отже, що не є посадовими особами. До них відносяться, наприклад, працівники підприємств торгівлі і громадського харчування, порушуючі правила торгівлі (ст. 146-148 КоАП РСФСР), працівники бензоколонок, що допускають незаконний відпуск бензину і інших паливно-мастильних матеріалів (ст. 155 КоАП РСФСР), працівники виправно-трудових установ, виховально-трудових і лікувально-трудових профілакторіїв, винні в незаконній передачі заборонених предметів особам (ст. 168 КоАП РСФСР), що містяться там, особи, відповідальні за дотримання правил обліку і зберігання поліграфічного обладнання, розмножувальних апаратів, шрифтів і матриць (ст. 171 КоАП РСФСР), особи, відповідальні за дотримання правил паспортної системи (ст. 180 КоАП РСФСР), і інш.

У деяких відносно нечисленних випадках суб'єктами дисциплінарно-адміністративних проступків можуть виступати робітники і колгоспники: механизатори (ст. 100 КоАП РСФСР), докери (ст. 112 КоАП РСФСР), водії транспортних засобів (ст. 114-121, 125 КоАП РСФСР) і деякі інші працівники.

Суб'єктивна сторона дисциплінарно-адміністративної провини включає в себе передусім характеристику провини правопорушника, яка відображає його психічне відношення до скоєного і наслідків.

Діяння, що є дисциплінарно-адміністративною провиною, може здійснюватися умисно або по необережності. У відповідності зі ст. 11 КоАП РСФСР воно признається довершеним умисно, якщо обличчя, його що здійснило, усвідомлювало протиправний характер своєї дії або бездіяльності, передбачувало його шкідливі наслідки і бажало або свідомо допускало настання цих наслідків. А довершеним по необережності таке правопорушення

признається у відповідності зі ст. 12 КоАП РСФСР в тому випадку, якщо обличчя, його що здійснило, передбачувало можливість настання шкідливих наслідків своєї дії або бездіяльності, але легковажно розраховувало на їх запобігання або не передбачувало можливості настання таких наслідків, хоч повинне було і могло їх передбачувати.

До самостійних елементів характеристики суб'єктивної сторони правопорушення відносяться також мотив і мета його здійснення.

Мотиви як внутрішні спонуки суб'єкта до здійснення тієї або інакшої дисциплінарно-адміністративної провини можуть бути різні: мінливе уявлення про суспільні або державні інтереси, помилково зрозуміла доцільність, забуття загальнодержавних інтересів на догоду галузевим і местим, карьеристские спонуки, юридичний нігілізм, користь і інш.

Цілі як уявлення особи про бажані результати довершеного ним діяння у вигляді дисциплінарно-адміністративного правопорушення також різноманітні: прагнення прикрасити дійсне положення справ, надії на просування по службі, спроба ввести в помилку вищестоящі інстанції, отримання наживи, премій, різного роду пільг і т. д.

Однак в диспозиціях статей КоАП РСФСР мотив і мета здійснення правопорушень за найрідшим винятком не вказуються і в правоприменительной практиці повинні враховуватися лише як обставини, обтяжуючі або пом'якшувальні відповідальність.