Головна

всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 18 19 20 22 23 24 25 26 28 29 30 31 32 33 35 36 37 38 39

з 3. Повноваження органів державної влади, їх посадових облич і суспільних об'єднань в сфері реалізації прав і свобод особистості

Визнання, дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина - обов'язок держави, його основна функція. Одним з фундаментальних принципів основ конституційного ладу Російської Федерації є обов'язок визнавати, дотримувати і захищати права і свободи людини і громадянина. Цей обов'язок покликані виконувати як федерація, так і все вхідні в неї суб'єкти, органи державної влади і органи місцевого самоврядування, а також діючі в країні, визнані законом суспільні об'єднання. Вони повинні забезпечувати ці права і свободи в межах своїх повноважень властивими ним способами, методами і коштами. Охороняти, забезпечувати і захищати права і свободи вони покликані як на всій території Росії, так і в її окремих частинах, приймаючи при цьому до уваги особливості того або інакшого регіону, його кліматичні умови, своєрідність образу життя проживаючого в йому населення, його національні і місцеві звичаї і традиції.

Не підлягає сумніву, що перша скрипка в гарантіях прав і свобод належить державі. Саме воно відповідно до виразно вираженого волевиявлення багатонаціонального народу, в формі референдуму, з урахуванням загальновизнаних принципів і норм міжнародного права закріплює і захищає права і свободи людини і громадянина.

Визнання, дотримання і захист прав і свобод громадян, що проживають в межах Росії, гарантується передусім. Однак Російська Федерація згідно з своєю Конституцією забезпечує захист і заступництво своїм громадянам і за її рубежами.

Обов'язок держави визнавати, дотримувати і захищати права і свободи людини і громадянина - одна з основних його функцій, т. е. головна мета і ведучий напрям його діяльності.

У всіх областях життя в справі реалізації прав і свобод громадян російську державу повинно грати активну роль.

Як відомо, основні функції держави - це такі магістральні напрями в його діяльність, яка об'єктивно витікає з його суті, визначаються його історичним иазначени249

їм і відповідають рішенню корінних задач, що стоять перед державою на головних етапах його развития33. У наші дні, на відміну від марксистсько-ленінського уявлення про функції держави неподільно царює еклектика. Прикладом тому може служити тема 6 учбового посібника "Теорія держави і права", під ред. А. Б, Венгерова (М., 1994) " Функції і забезпечуюча їх структурна організація держави", автором якої є Т. Н. Клепцова. Вона, зокрема, розглядає безліч функцій держави, ілюструючи їх на прикладі держав різних епох, і як би скоромовкою говорить: "Висловлюється думка, що функції держави потрібно ділити на основні і неосновні. Звісно, таке ділення вельми умовне, оскільки критерій такого розмежування чітко не визначений" (С. 51). Не буду оспорювати приведену думку. Однак помічу, що ділення функцій держави на основні і неосновні є фундаментальною проблемою вчення про державу і заперечення такого ділення було б невиправданим, особливо, виходячи із змісту нині діючої Конституції Росії.

Відповідно до нині діючої Конституції, основних напрямів діяльності Російської держави є створення демократичної правової держави, забезпечення добробуту населення, правопорядку і законності. Все це - основні цілі і задачі держави, які має бути ще вирішити в процесі здійснення реформ.

З питання про той, чи здійснює держава охоронну функцію і чи є вона основної, в літературі як минулих, так і справжніх днів немає двох думок. На це питання всі автори відповідали позитивно.

У плані досліджуваної теми важливо встановити, по-якому зміст даної функції і який об'єкт її впливу? ^, ^

Раніше в літературі існувала думка, неначе зміст функції, що розглядається зводиться лише до захисту правопорядку, прав і свобод громадян від можливих порушень. Але таке тлумачення даної функції є дуже вузьким і не/відображати реальну практику діяльності держави. На ділі захист правопорядку, прав і свобод громадян від порушень - лише одна сторона цієї функцій. Інша, більш важлива, полягає в створенні сприятливих умов для їх реалізації. Названа межа - особливість правоохоронної діяльності демократичної, правової держави, зумовлена його природою. Зміст даної функ-См

ЧерноголовкинНВ Теорія функцій соціалістичної держави М, 1970 С. 7, Морозова ЛА Функції Російської держави на сучасному етапі//Державі і право 1993 №6.

250

ції складається як в створенні і забезпеченні сприятливих умов для перетворення в життя прав, свобод і обов'язків громадян, правопорядку загалом, так і в захисті їх від порушень.

Відповідь на перше питання певною мірою проясняє і другої. Безсумнівно, що об'єктом впливу даної функції є протизаконні, антигромадські дії осіб, що підривають конституційний лад, встановлений в країні правопорядок, що не виконують чесно і сумлінно своїх обов'язків, що порушують права і законні інтереси інших осіб. Однак це лише одна сторона вияву функції, що розглядається. Організована діяльність громадян, державних органів, суспільних об'єднань здійснюється з таким розрахунком, щоб правопорядок в країні безперервно розвивався і зміцнювався, щоб своєчасно і оперативно усувалися причини, зухвалі його порушення, щоб існувала сама сприятлива обстановка для реалізації прав і законних інтересів громадян. Саме в цьому складається інша важлива сторона впливу правоохоронної функції держави. У всіх випадках держава повинна, захищаючи, забезпечувати і, забезпечуючи, захищати. Тут в наяности єдиний головний напрям в діяльності нашої держави.

Витлумачуючи правоохоронну функцію лише як захисний напрям в діяльності держави, деякі автори на цій основі відмовляються визнавати за нею якість головної функції держави. Вістря цієї фунхції, затверджував у відносно недавньому минулому Н. В. Черноголовкин, направлене проти злочинів і іншого посягання на правопорядок і законність. Злочинність заподіює велику шкоду суспільству, але не виражає його внутрішньої природи як соціального ладу. Проте, оскільки в суспільстві внаслідок різних причин мають місце злочину і інакші правопорушення, воно вимушене рішуче боротися з ними, в тому числі за допомогою держави. Вираженням цієї конкретно-історичної необхідності і служить охоронна функция36. Приведені Черноголовкиним доводи засновуються на односторонньому розумінні охоронної функції і тому не переконують в правильності зробленого ним висновку.

Функція охорони правопорядку, прав і свобод громадян, на мою думку, відноситься до числа постійних основних функцій Російської держави.

Будучи головним напрямом в діяльність держави, функція охорони правопорядку, прав і свобод громадян здійснюється всіма державними органами. Такий висновок прямо витікає з

36

См.: Черноголовки» Н. В. Теорія функцій соціалістичної

держави. М, 1970. С. 44

251

змісту даної функції і підтверджується аналізом практичної діяльності всіх ланок державних і суспільних структур.

Би епоху радянської влади в літературі нерідко можна було зустріти твердження, неначе охорону прав і законних інтересів громадян здійснюють тільки органи суду, прокуратури і деяких інших юрисдикционние органи37. Тим часом аналіз як тогочасної, так і, особливо, нинішньої практики показує, що її здійснюють як всі державні, так і суспільні структури, але кожна з них в рамках встановлених законом повноважень.

Повноваження Російської Федерації і її суб'єктів в сфері реалізації прав і свобод. Росія - федеративна держава, що перебуває хоч і з рівноправних, але все ж суб'єктів, що розрізнюються по багатьох параметрах. Відмінності ці йдуть насамперед по соціально-економічних ознаках, за станом культури, утворення і духовного рівня населення окремих регіонів країни, нарешті, по характеру релігії і пр. Все це, зрозуміло, диктує в реалізації прав і свобод здійснення двуединой задачі. З одного боку, неухильне дотримання єдності значення і змісту основних прав і свобод людини і громадянина на безкрайніх просторах Росії; з іншою - необхідно всебічно враховувати своєрідність окремих територій і регіонів. Все це знайшло конституційне вираження в розподілі предметів ведіння і повноважень між федерацією і її суб'єктами Основоположні закони Російської Федерації і її суб'єктів, сортветст-венно конституції республік і статути інших членів федерації дають досить загальне уявлення про межі розмежування предметів ведіння і кола повноважень між федеральними органами влади, з одного боку, і регіональними органами - з іншою. Це твердження насамперед відноситься до/той державних функцій, які, згідно з федеральною Конституцією, складають предмети спільного ведіння федерації і її суб'єктів. Однак воно може бути віднесене і до предметів ведіння і повноважень федерації загалом.

Представляється, що як Основний закон Росії загалом, так і конституції республік, статути країв, областей, горо'дов федерального значення і автономних освіт не провели чітких меж

Так, наприклад, ДМ Чечот розрізнював наступні форми захисту суб'єктивних прав судову, адміністративну, арбітражну, нотаріальну і обществен^ю Як видно, в цьому переліку не знайшлося місця для охоронної діяльності предста-вительньи: органів, а також органів прокуратури (см Ч е ч об т ДМ Суб'єктивне право і форми його захисту 1968 Л, З 53, 55, 67)

252

між повноваженнями федерації і її членів. Тут, видимо, нормалізується все згодом, коли відповідно складуться система федерального законодавства і система нормативних актів суб'єктів федерації. Тільки худа, мабуть, будуть розставлені всі точки над "i". До того ж треба мати на увазі, що одні положення Конституції РФ прямо відносяться до теми, що обговорюється, т. е. до реалізації прав і свобод особистості, взятої в самому загальному плані. Наприклад, п. "е" ст. 71 передбачає: "Встановлення основ федеральної політики і федеральних програм в області державного економічного, екологічного, соціального, культурного і національного розвитку Російської федерації". Чи Можна з всією відповідальністю сказати, що приведене положення не передбачає зміцнення і розширення об'єму конституційних прав і свобод людини і громадянина як в федерації загалом, так і її суб'єктах? Еше більше число питань в зв'язку з різними аспектами правового статусу людини і громадянина в РФ і в її суб'єктах викликає вододіл в області федерального і регіонального законодавства. Ст. 71 п. "в" і ст. 72 п. "б" майже в одних і тих же розпорядженнях формулюють предмет ведіння в області законодавства федерації і її суб'єктів. Виходячи з минулого досвіду союзної держави, тут, мабуть, в першому випадку мова повинна йти про те, що в області галузевого законодавства федерація має право приймати переважно лише його основи, а справу суб'єктів видавати нормативні правові акти в розвиток цих основ. Зараз же в області законодавства згоди немає. Дійсно, питання регулювання, судячи по розпорядженню ст. 71 п. "в, "є предметом ведіння тільки Російської Федерації. Адже в ст. 72 п. "б" нічого не говориться, що питання громадянства - предмет спільного ведіння Росії і її членів. Так це і зрозуміле. Адже суб'єктами РФ є не тільки держави-республіки, але і адміністративно-територіальні і автономні освіти, які по загальноприйнятих стандартах власного громадянства не мають. Тим часом Кабардино-Балкарская Республіка, як і ряд інших республік, всупереч федеральній Конституції ухвалила власний закон про громадянство. Це веде до ще більшого розузгодження вітчизняного законодавства, що знаходиться в хаотичному стані. Питання, що відносяться до прав і свобод людини, знаходяться у ведінні федерації (ст. 71 п. "у"), вхідні ж в неї суб'єкти (ст. 72 п. "б") мають в своєму розпорядженні більш вузькі повноваження. Інакше говорячи, область прав і свобод в Росії виступає як предмет власної компетенції федерації, так і спільного ведіння федерації і вхідних в неї суб'єктів. Вдаючись до текстологическому аналізу відповідних положень вищезазначених статей федеральної Конституції, треба відмітити, що застосовно до повноважень федерації вживається

253

формула: "регулювання і захист", а відносно повноважень її суб'єктів - тільки "захист". Здавалося б, в даному конкретному випадку формальна відмінність невелико, проте воно значне по суті: до компетенції федерації належить встановлення початкових, фундаментальних положень в справі правового регулювання і закріплення прав і свобод людини і громадянина, а до повноважень її суб'єктів - визначення і встановлення регіональних особливостей.

Охорона, забезпечення і захист людини, його прав і свобод як вищої цінності є нескороминущою місією сучасної демократичної, правової держави, його основною функцією, як було вже показано вище.

У свою чергу, звідси витікає той факт, що в здійсненні названої функції задіяні органи влади як державного, так і місцевого самоврядування. Не можуть тут залишатися байдужими і громадяни, а також їх суспільні об'єднання. Звісно, відповідно до канонів Конституції і норм закону кожному з компонентів правоохоронної системи відводиться власне місце. Кожний з них наділений властивими йому повноваженнями, характерними тільки для нього способами і коштами їх здійснення. У ідеалі тут повинна бути присутній деяка гармонія, або хоч би (в меншій мірі бажана) узгодженість. Тому неозоре зміщення акцентів правоохоронної діяльності держави на судову владу навряд чи виправдано як з теоретичною, так, ще більш, і з практичної позиції. Як свідчить вітчизняний і світовий досвід./позитивний результат може бути досягнутий в процесі узгодженої діяльності державних і суспільних структур.

Місце органів загальної і галузевої компетенції в області реалізації прав і свобод. У існуючій нині системі правоохоронних органів влади і суспільних структур потрібно розрізнювати принаймні два їх різновиди: одна з них володіє самими різносторонніми повноваженнями, в числі яких є в більшому або меншому об'ємі повноваження, направлені на охорону, забезпечення і захист прав і свобод людини і громадянина. Інша ж переважно зосереджена саме на правоохоронній сфері діяльності. До першого різновиду поименованних структур відносяться структури загальної компетенції. Правоохоронні повноваження частіше за все або витікають з всієї сукупності належних їм прав і обов'язків, або позначені особливим рядком конституції або закону. До таких структур за загальним правилом відносяться майже всі органи державної влади і органи місцевого самоврядування, їх посадові обличчя, а також значне число суспільних об'єднань. Правоохоронну функцію вони виконують, здійснюючи все інші свої

254

встановлені конституцією і законами повноваження. Правоохоронна діяльність тут відбувається як би в процесі здійснення всієї їх компетенції.

Інша гілка складається з тих державних і суспільних структур, які наділені спеціальними повноваженнями, що використовуються ними для охорони, забезпечення і захисту встановлених Конституцією і законами Російської Федерації, конституціями, статутами і інакшими правовими нормативними актами її суб'єктів, прав і свобод людини і громадянина.

Якщо до першого комплексу належить переважна більшість органів влади і суспільних об'єднань, оскільки вони, вирішуючи будь-які питання, що відносяться до їх компетенції, так чи інакше впливають на реалізацію людьми своїх потреб, передбачених правами і свободами, то другий комплекс встановлений для виконання переважно правоохоронних задач у всіх формах їх здійснення. Звісно,- потрібно обмовитися, що проведене щойно відмінність носить певною мірою умовний характер і зроблено багато в чому для більш чіткого аналізу пра-вореализующей діяльності державних і суспільних підрозділів. Проте воно аж ніяк не безпідставно, як може показатися на перший погляд. Є органи влади і посадові особи, які спеціально встановлені для захисту прав і свобод громадян і їх суспільних об'єднань. До їх числа, наприклад, відноситься Судова палата по інформаційних спорах при Президентові Російської Федерації або Уповноважений по правах людини (ч. I п. "д" ст. 103). Для них головна (якщо не єдина) - функція захисту прав і свобод.

Відповідно до федеральної Конституції права і свободи людини і громадянина Російської Федерації гарантуються передусім державною владою (ч. I ст. 45). Державна ж влада, як відомо, здійснюється на основі розділення її на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 10). Права і свободи особистості, будучи безпосередньо діючими, визначають значення, зміст і застосування законів, діяльність законодавчої і виконавчої влади, місцевого самоврядування і забезпечуються правосуддям (ст. 18). Державну владу в Російській Федерації здійснюють Президент Російської Федерації, федеральні Збори (Порада Федерації і Державна Дума), Уряд Російської Федерації, суди Російської Федерациї3*. Державну владу в суб'єктах Російської Федера33

Важливу роль в здійсненні їх діяльності покликаний грати Указ Президента РФ "Про додаткові заходи по забезпеченню діяльності судів в Російській Федерації" від 20 березня 1996 р. < СЗ РФ. 1996. №13 Ст1306).

255

ції здійснюють органи державної влади (, що утворюються ними ч. 1,2 ст. 11).

Роль органів загальної компетенції в реалізації прав і свобод. Згідно з Конституцією Російської Федерації систему державних органів влади очолює Російський Президент. Саме з визначення його конституційного статусу починається та частина Конституції, яка закріплює систему федеральних органів.

Не тільки ст. 80 Конституції РФ, але і весь її текст, весь її зміст переконують в тому, що Президент Російської Федерації є главою держави.

У вітчизняній науковій літературі, наскільки мені відомо, поки ще немає скільки-небудь грунтовного пояснення, що потрібно розуміти під терміном "глава держави". Видимо, пройшло дуже мало часу з моменту включення цього поняття в діючу Російську Конституцію. Згідно з Конституцією РФ (ст. 1), Росія є за формою правління республікою. Представляється однак, що термін "глава держави" неадекватно характеризує форму правління сучасної Росії як президентську республики39. Неупереджений науковий аналіз існуючих у нас основ конституційного ладу, так не тільки у нас, але і в колишніх радянських республіках (особливо в Середній Азії, наприклад), швидше можна представити, в формі некой "виборної монархії". Сама по собі виборність^тнюдь не свідчить про своєрідність форми правління держави. Саме з виборності почалося існування більш ніж трехвекового царювання династії Романових. У своє времяХХУП в.) обиралися королі Польщі. У наші дні на відміну від минулого міра відмінності між республіканською і монархічною формою правління держави як би втратила своє значення. Візьміть, наприклад, Корейську Народно-Демократичну Республіку, її Конституція декларує соціалістичний тип держави в формі республіки. Однак на ділі в ній існує успадкування вищої державної влади (посади президента). Сучасна Конституція королівської Іспанії не менш демократична чим, наприклад, французька і італійська республіканські конституції.

Зараз, на мій погляд, на перший план в сфері прав і свобод вийде ділення держав не за формою правління, а по характеру політичного режиму: авторитарне або демократичне правове

пекло

Грунтовний аналіз форм правління і, зокрема, президентської республіки, даний в книзі Н. А. Сахарова "Інститут президентства в сучасному світі". (М" 1994) Особливо потрібно звернути увагу на Розділ I, п. 3, в якому розглядаються різні моделі республіканських форм правління: президентська, полупрезидентская і парламентарна республіка.

256

держава. Здавалося б, все, що говорилося досі, має мало зв'язків з проблемами реалізації прав і свобод людини. Однак це не так. Основи правового положення загалом, а права і свободи особливо пов'язані з конституційним ладом держави, його державним пристроєм, формою правління; вони надають або прямий вплив на весь статус особистості, на стан реалізації її прав і свобод, або непряме.

Діюча нині Конституція зазнає, і не без основи, критиці. У ній відмічається немало вад, про які говорять не тільки опозиційні, але і ортодоксальні сили, а також колишні радянські дисиденти (наприклад, всесвітньо визнаний вчений і письменник Олександр Зіновьев).

Зокрема, її істотним недоліком є відсутність більше за докладне і чітке визначення повноважень федеральних органів державної влади в області реалізації прав і свобод людини і громадянина. Передбачую заперечення, що ця не справа Основного закону, а задачі поточного законодавства. Це вірне. Однак не підлягає сумніву і те, що Конституція не може і не повинна містити без додаткової конкретизації надто розпливчаті норми, типу: Президент - гарант Конституції, прав і свобод людини і громадянина (ч. 2 ст. 80).

У порядку реалізації цього конституційного положення Президент РФ фактично здійснює вказані повноваження. Про це свідчить виданий ним 7 березня 1996 р. Указ "Про Головне управління Президента Російської Федерації з питань конституційних гарантій прав громадян' "10, Указ Президента РФ "Про комісію з прав людини при Президентові Російської Федерації" від 20 травня 1996 р. 41

В будь-якій державі, що претендує хоч би на формальне визнання демократичним і правовим, гарантом в істинному значенні слова є суверен - народ, а не яка-небудь посадова особа, як би воно високо не було поставлене на сходах державної ієрархії. Алогизм нинішньої Російської Конституції складається в тому, що, зокрема, вона, висуваючи як непорушний принцип конституційного ладу розділення влади на законодавчу, виконавчу і судову, вивела з цього ряду Президента РФ. Дозволено спитати, до якої з всіх різновидів систем органів державної влади ця вища посадова особа потрібно віднести? Він (Президент) як би винесений за дужки всієї системи органів державної влади федерації,

СЗ РФ. 1996. №

41 СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2474.

257

оголошений "главою держави", "гарантом Конституції, прав і свобод людини і громадянина". По суті, конституційний статус Президента в такому вигляді, в якому він змальований нинішнім Основним законом держави, закладає підмурівок для можливої при певному збігу обставин і розкладі політичних сил авторитарної форми правління. До цього схильне найближче оточення глави держави, але не проти цього і деяка частина російської периферії. У одному з телеінтерв'ю Президент Калмикиї К. Ілюмжінов не заперечував, коли до нього після виборів, що недавно відбулися в республіці ведучий чи то жартуючи, чи то серйозно звернувся: "Як тепер вас називати - Ваша величність?" Заперечення на це не пішло. У іншому ж інтерв'ю Кирсан Ілюмжінов, спростовуючи рішення Центральної виборчої комісії Російській Федерації про нелегітимність виборів Президента в Калмикиї, як би мимохідь помітив: "Буде в Росії монархія, буде в Калмикиї ханство".

У області реалізації прав і свобод Президент як їх "гарант", як "глава держави" володіє широкими повноваженнями. У цій області, як мені здається, він обгрунтовано має пріоритетні можливості: "... забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади" (ч. 2 ст. 80). Такі повноваження Президента цілком оправданни, оскільки він покликаний керувати верхніми ешелонами влади Російській Федерації. Зміст цієї функції Російського Президента виразно виражений в присязі, вимовній ним при вступі на посаду (ч. 1 ст. 82): "Клянуся при здійсненні повноважень Президента Російської Федерації поважати і охороняти права і свободи людини і громадянина, дотримувати і захищати Конституцію Російської Федерації...".

Не вдаючись в подробиці, доцільно відмітити, що як юридично, так і практично немає жодного суб'єктивного права (свободи) людини і громадянина, в реалізації якого Президент не мав би реальної можливості взяти участь. Його повноваження в цій області не можуть конкурувати з яким-небудь іншим органом загальної компетенції.

Серед органів, що створюються при Президентові РФ, важлива роль належить Пораді Безпеки РФ. Він є конституційним органом, що здійснює підготовку рішень Президента РФ з питань забезпечення захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства і держав від внутрішніх і зовнішніх загроз, проведення єдиної державної політики в області забезпечення безпеки. Порада Безпеки є органом, що забезпечує умови для реалізації Президентом Росії його конституційних повноважень по захисту прав і свобод людини і

258

громадяни, охороні суверенітету Російської Федерації, її незалежність і державна целостности'12.

Парламент Російської федерації - Федеральні збори, що перебувають, як відомо, з двох палат - Поради Федерації і Державної Думи, в Конституції також наділений значним об'ємом загальних повноважень в реалізації прав і свобод. Однак в своїй більшості вони можуть їм реалізовуватися в цій області з безпосередньою участю Президента.

Державна Дума - законодавчий і представницький орган - реалізовує права і свободи, записані в Конституції, за допомогою прийняття федеральних законів і постанов. Однак вона пов'язана в цій справі рішенням Поради федерації і згодою Президента. Таким чином, реалізація прав і свобод людини і громадянина за допомогою прийняття федеральних законів вимагає неодмінної участі Державної Думи, Поради Федерації і Президента. Зрозуміло, що така складна процедура прийняття законів ослабляє правореализующую діяльність Федеральних Зборів. До кінця дворічних повноважень вибраного в грудні 1993 року Федеральних Зборів законодавчим органом було прийнято 328 законів, 236 з яких підписані Президентом. Багато Хто з них торкався прав і свобод людини. У листопаді 1995 р. Державна Дума подолала президентське вето більш ніж на 15 законів, що відносяться в своїй більшості до соціальної сфери, а значить - прав людини, що стосуються.

Не підлягає сумніву, що багато які права і свободи, проголошені Конституцією, для своєї реалізації потребують фінансової підтримки держави. За загальновизнаним правилом, прийняття державного бюджету є справою парламенту. У бюджеті названі фінансові джерела, за рахунок яких здійснюються права і свободи громадян в сфері соціально-економічного життя, такі, як право на соціальне забезпечення, на охорону здоров'я і медичну допомогу, право на освіту і пр. Однак матеріальна підтримка Федеральними Зборами реалізації прав і свобод стримується тим, що "законопроекти про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, про випуск державних позик, про зміну фінансових зобов'язань держави, інші законопроекти, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесені тільки при наявності висновку Уряду Російської Федерації" (ч. 3 ст. 104). Одним словом, можна без перебільшення

42

Указ Президента РФ "Питання Поради Безпеки Російської Федерації"

від 10 липня 1996 г (Російська газета. 1996 16 липня).

259

сказати, що основні повноваження парламенту федерації в сфері загальної компетенції по здійсненню прав і свобод серйозно обмежені. Хоч Рахункова палата, що створюється ним наділена Федеральним законом від 11 січня 1995 r.4S широкими повноваженнями, що відносяться до контролю за виконанням бюджету, визначення доцільності і ефективності витрат державних коштів і використання федеральної власності (ст. 2 Закону "Про Рахункову палату РФ"), проте, вона, на жаль, поки ще не стала дійовим важелем забезпечення парламентом реалізації прав і свобод,

До класу державних і суспільних структур, що розглядається, діючих в сфері реалізації прав і свобод людини і громадянина, відносяться також суспільні об'єднання. Вони мають як общереализующую, так і спеціальну компетенції і діють на основі Конституції Російської Федерації, а також ухваленого в розвиток її ст. 30 Федерального закону "Про суспільні об'єднання" від 19 травня 1995 р." Держава, в принципі, не повинне втручатися у внутренние'дела будь-якого суспільного об'єднання. Це його приватне деунЕ, що регламентується що приймається ним статутом. /

Згаданий Федеральний Закон "Про суспільні об'єднання" покликаний регулювати відносини між державою, з одного боку, і тим або інакшим суспільним об'єднанням - з іншою. Він наділяє суспільні об'єднання таким правом, як "право представляти і захищати свої права, законні інтереси своїх членів і учасників, а також інших громадян в органах державної влади, органах місцевого самоврядування і суспільних об'єднаннях'"'5.

Роль органів спеціальної компетенції в реалізації прав і свобод. Більш пристосованими до реалізації прав і свобод людини і громадянина є державні і суспільні структури спеціальної компетенції. Вони, за загальним правилом, створюються органами влади обший компетенції. Зупинимося на розгляді найбільш важливих з них. На мій погляд, до їх числа відносяться: Уповноважений по правах людини, що призначається Державною Думою РФ; Конституційний Суд Російської Федерації; Судова палата по інформаційних спорах при Президентові РФ; в системі Федеральних Зборів в обох палатах є

43 СЗРФ. 1995. №3. Ст. 167.

44 СЗРФ. 1995. №21. Ст. 1930.

Детальніше про це див.: А в а до ь я н С. А. Політічеський плюралізм і суспільні об'єднання в Російській Федерації: Конституційно-правові основи. М., 1996. С. 157-158.

260

ряд комітетів і комісії, що відають окремими питаннями соціально-економічного, політичного і культурного життя, діяльність яких безпосередньо пов'язана з реалізацією прав і свобод людини і громадянина (наприклад, підкомітет по правах людини в Державній Думі).

У цей розряд органів, так чи інакше пов'язаних із здійсненням прав і свобод людини і громадянина, потрібно віднести органи прокуратури, Федеральну Міграційну службу, Федеральну Службу Безпеки і пр. Особливими повноваженнями в захисті прав і свобод громадян наділені органи правосуддя. Вони здійснюють захист за допомогою цивільного, адміністративного і карного суд опроиз водства.

Зупинимося на правозахисній ролі Уповноваженої по правах людини, Конституційному Суді і Судовій палаті по інформаційних спорах при Президентові РФ.

Уперше не тільки в період радянської, але і пострадянської епохи в Основний закон включена норма, що закріплює конституційний статус Уповноваженої по правах людини. Згідно ч. 1 "д" ст. 103 Державна Дума Федеральних Зборів РФ здійснює "призначення на посаду і звільнення від посади Уповноваженої по правах людини, діючої згідно з федеральним конституційним законом". У розвиток вказаного положення Конституції Державна Дума почала розробляти проект федерального конституційного закону "Про Уповноваженого по правах людини в Російській Федерації". Робота над ним так і не була кінчена. Більше за рік законопроект знаходився на розгляді в Державній Думі. Це один з дванадцяти конституційних законів, які повинні закласти конституційно-правовий підмурівок російської державності і забезпечити бракуючу ланку в механізмі захисту прав і свобод людини.

Подібний інститут введений більш ніж в ста країнах світу і показав свою ефективність у відновленні порушених прав людини і гражданина''6.

21 липня 1994 р. проект був прийнятий у першому читанні. Квалифи-цирова'нним більшістю голосів концепція, закладена в основу законопроекту, була схвалена. Ідея ця проста - відновлення і захист Уповноваженим порушених прав громадян Росії і

46

См.: Би про і ц про в а В. В. Народний правозахисник: статус і функціонування. Ч. 1. Тверь, 1994; Вона ж: Омбудсмен як оборонець фундаментальних особистих прав людини (НоваяЗеландія -' Великобританія - Канада - Австрія). Тверь, 1994; Хаманева Н. Ю. Роль омбудсмена в охороні прав громадян в сфері державного у правління//Радянського держава і право. 1990. № 9.

261

осіб, що знаходяться на її території. У другому читанні чотири рази він був відкинуть депутатами Держдуми по мотивах, не пов'язаних із змістом проекту. У цей час проект названого закону активно обговорюється в Державній Думі діючого скликання.

У свій час мені довелося бути експертом по первинному тексту проекту даного закону. У тому вигляді, який тоді мав проект, він володів як достоїнствами, так і недоліками. З одного боку, він представлявся мені надто рихлим, вмісним немало непотрібних положень, а з іншою - мав багато пропусків і неврегульованих відносин. Було запропоновано, зокрема, врегулювати взаємовідносини Уповноваженої по правах людини з посадовими особами прокуратури, оскільки в ряді випадків вони володіють одними і тими ж функціями. Потребував точного визначення характер відносин Уповноваженого з іншими органами державної влади.

Згідно з проектом^законом, Уповноважений по правах людини в Російській Федерацій"- посадова особа, що призначається відповідно до Конституції РФ з метою посилення гарантій державного захисту прав і свобод людини, сприяння дотриманню і повазі його прав і достоїнства в діяльності державних органів і посадових осіб. Уповноважений по правах людини:

- розглядає жалоби громадян Російської Федерації і інших

осіб, що знаходиться під її юрисдикцією, на порушення або неналежне

дотримання їх прав і свобод;

- з власної ініціативи виявляє і розсліджувати випадки

грубого або масового порушення прав людини, якщо вони мають

особливе суспільне значення;

- інформує органи державної влади РФ і громадськість

про положення справ в області дотримання прав людини в РФ.

Уповноважений при здійсненні своєї компетенції незалежний і не підзвітний яким-небудь державним органам і посадовим особам.

Незаконне втручання в діяльність Уповноваженого з метою вплинути на його рішення в інтересах окремої особи, групи осіб або державного органу спричиняє передбачену законом відповідальність.

Для забезпечення діяльності Уповноваженого створюється робочий апарат: Національне агентство Російської Федерації по правах людини.

Агентство є самостійною структурою в системі державних органів Російської Федерації і очолюється Уповноваженим.

Рішення про установу служби омбудсмена в Росії слідує

262

вітати як знаменну зміну, що перериває колишню радянську традицію відносно прав людини. На жаль, услід за конституційним положенням об омбудсмене не був своєчасно ухвалений закон, який застрахував би нову посаду від надмірного тиску.

У результаті Державній Думі в березні 1995 р. вдалося змістити з поста першого омбудсмена Сергія Ковальова. Причиною звільнення його від посади став саме той тип поведінки, до якого повинні прагнути омбудсмени в будь-якій країні світу, - незалежне, відкрите і чесне сповіщення громадськості про порушення прав человека47. На жаль, новий Уповноважений досі не призначений.

У системі ієрархії органів судової влади Конституційний Суд Російської Федерації займає верхній рівень. Він є судовим органом конституційного контролю, самостійно і що незалежно здійснює судову владу за допомогою конституційного судочинства. Рішення Конституційного Суду РФ остаточне, не підлягає оскарженню і набирає чинності негайно після його проголошення. Він володіє широкими повноваженнями. Найбільш важливі записані в ст. 125 Конституції Росії. У развитне положень, що містяться в ній ухвалений Федеральний Конституційний Закон від 21 липня 1994 р. 48 Як в Конституції, так і в названому законі записано: "Конституційний Суд Російської Федерації по жалобах на порушення конституційних прав і свобод громадян і по запитам судів перевіряє конституционность закону, застосованого або належного застосуванню в конкретній справі (ч. 4 ст. 125 Конституції; ч. 3 ст. 3 Федеральних конституційних закони).

Керуючись Конституцією і положеннями Федерального Конституційного Закону, Конституційний Суд Російської Федерації повноважний розглядати справи в області реалізації прав і свобод як загалом і в цілому, так і застосовно до персональних жалоб окремих громадян з приводу обставин і подій, що привели до порушення записаних в Конституції їх прав і свобод.

До прикладів першого роду рішень Конституційного Суду можна віднести ті з них, які були винесені Конституційним Судом на липневому засіданні 1995 р., присвяченому проблемам чеченських подій. Мова йшла про те, чи відповідають Укази Президента і Постанови Уряду про заходи, проводи47

Механізм захисту прав людини в Росії. М., 1996. С. 104.

48 СФКЗ і ФЗ РФ. № 1,1995.

263

мих в Чеченській Республіці, Конституції Росії, зокрема в якій мірі ці заходи порушили права і свободи людини і громадянина. Якщо Конституційний Суд загалом висловився за те, що прийняті Президентом і Урядом акти не суперечать Конституції, то окремі судді висловили з цього приводу Особливу думку. Так, зокрема, суддя В. О. Лучин в своїй Особливій думці відмітив, що суть його правової позиції полягає в тому, що заходи федеральної влади не відповідають діючій Конституції Росії. "Федеральна влада, обравши озброєний метод розв'язання чеченського питання, не прийняла всіх необхідних заходів по захисту прав і свобод граждан1. Така невідповідність благих цілей коштам досягнення їх ніяк не може бути пояснена і виправдана" (Російська газета. 1995. П серпня).

Мотиви порушення прав у/свобода обумовили Особливу думку і інші судді: А. Л. Кононрвй', В. Д. Зорькина, ^У одних випадках цей мотив звучав більш опукло, як в Особливій думці В. О. Лучина, в інших - порівняно глухо. Однак загалом він виявився виразно. На жаль, в результаті розгляду Конституційний Суд більшістю голосів прийшов до висновку, що президентські і урядові акти прийняті в межах конституційних повноважень відповідних органів державної влади.

Якщо в недавньому минулому Комітет Конституційного нагляду СРСР, як і Конституційний Суд Російської Федерації, до прийняття Федерального Конституційного Закону 1994 р. "Про Конституційний Суд РФ" практично не займався розглядом конкретних жалоб громадян на порушення посадовими особами їх основних прав і свобод в процесі застосування норм поточного законодавства, то тепер така практика починає набувати порівняно широкого поширення. Пошлемося на конкретний приклад, на основі якого можна проілюструвати повноваження Конституційного Суду в справі захисту прав особистості.

У Конституційний Суд звернувся з жалобою гр. В. М. Мінаков, бувший начальник Управління внутрішніх справ Ліпецкой області, який був звільнений з органів внутрішніх справ наказом заступника міністра внутрішніх справ Російської Федерації від 10 серпня 1992 р. на основі ст. 19 Закону РСФСР "Про міліцію" по вислузі терміну служби, що дає право на пенсію. Заявник звернувся до Конституційного Суду Російської Федерації з проханням визнати неконституційними норму статті 19 Закону РСФСР "Про міліцію", а також пункт "в" частини першої і частину другу статті 58 "Положення про службу в органах внутрішніх справ Російської Феде264

рації" (затверджено Постановою Верховної Поради Російської Федерації від 23 грудня 1992 року № 4202-1), відповідно до яких звільнення по вислузі терміну служби, що дає право на пенсію, може здійснюватися в тому числі і з ініціативи начальника органу внутрішніх справ. На думку заявника, ці норми суперечать статтям 37 і 39 Конституції Російської Федерації. Конституційний Суд Російської Федерації, розглянувши 16 червня 1995 р. як фактичні, так і юридичні доводи цієї справи, постановив: " Згідно з частиною другої статті 100 Федерального Конституційного Закону "Про Конституційний Суд Російської Федерації", рішення про звільнення В. М. Мінакова, оскільки воно засноване на положенні абзацу 2 частини сьомої статті 19 Закону РСФСР "Про міліцію" в тому тлумаченні, яке визнане цією Постановою не відповідною Конституції Російської Федерації, підлягає перегляду компетентним органом у встановленому порядку"49.

По виведенні адвокатів по правах людини, "багато які питання, важливі для захисту прав людини в новому Законі "Про Конституційний Суд РФ" відображені вельми розпливчато або взагалі не торкнулися"50.

Говорячи про державні і суспільні структури, компетентних забезпечувати реалізацію основних прав і свобод громадян, не можна не зупинитися на повноваженнях Судової палати по інформаційних спорах при Президентові Російської Федерації. Її організація, функції і повноваження, а також порядок діяльності визначається Положенням про неї, затвердженим Указом Президента Російської Федерації від 31 січня 1994 р. (Російська газета. 1994. 13 лютого).

Основною задачею Судової палати є сприяння Президенту Російської Федерації в ефективній реалізації ним конституційних повноважень гаранта закріплених Конституцією Російської Федерації прав, свобод і законних інтересів в сфері масової інформації (ст. 2 Положення). Відповідно до покладеної на неї задачі, Судова палата виконує наступні основні функції: сприяє Президенту Російської Федерації в забезпеченні прав і свобод в сфері масової інформації, а також об'єктивності і достовірності повідомлень в засобах масової інформації, що зачіпають суспільні інтереси; забезпечує дотримання принципу рівноправності в сфері масової інформації;

49 СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2342.

50

Механізм захисту прав людини в Росії. С. 23.

265

сприяє здійсненню принципу політичного плюралізму в інформаційних і суспільно-політичних телерадиопрограммах; дає вказівки по виправленню фактичних помилок в інформаційних повідомленнях засобів масової інформації, що зачіпають суспільні інтереси. Природно, тут даний перелік лише основних повноважень органу, що обговорюється в правозахисній діяльності. Судова палата володіє також рядом і інших повноважень.

До теперішнього часу, хоч з моменту установи Судової палати по інформаційним спррам пройшло не так уже багато часу, вона накопичила досить значний досвід по розгляду виникаючих суперечок в області функціонування засобів масової інформації. Приведемо як ілюстрація її практичної роботи один з прикладів: рішення від 13 грудня 1995 р. "Про положення зі свободою масової інформації в Приморському краї".

У Судову палату по інформаційних спорах при Президентові Російської федерації і Комітет Російської Федерації по друку звернулися багато які журналісти, редактори газет з жалобами і заявами на порушення в Приморському краї свободи масової інформації. При цьому вказувалося на порушення прав журналістів на доступ до інформації, грубе, образливе відношення до них з боку окремих працівників адміністрації, втручання в професійну діяльність редакцій, припинення випуску ряду видань, гоніння на журналістів через незгоду з політичними позиціями офіційної влади краю і т. п.

Враховуючи викладене і керуючись статтями 4, 9, 10, 13 Положення про Судову палату по інформаційних спорах при Президентові Російської Федерації, Судова палата вирішила: "Зажадати від адміністрації Приморського краю (Е. І. Наздратенко) неухильного дотримання норм Конституції РФ, Закону РФ "Про засоби масової інформації" в частині гарантій свободи масової інформації, професійних прав журналістів"51.

Можна було б і далі розглядати окремі державні і суспільні установи, які або внаслідок закону, або внаслідок громадської думки покликані захищати встановлені Конституцією права і свободи людини і громадянина в РФ. Однак все те, що сказано досі, на мій погляд, служить підтвердженням, що в країні передбачена цілісна система правоохоронних структур. Задача складається лише в тому, щоб вона була запущена в роботу і функціонувала відповідно до Конституції і інших основоположних нормативних актів.

Російська газета. 1995. 27 дек.

266