На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 18 19 20 22 23 24 25 26 28 29 30 31 32 33 35 36 37 38 39

з 3. Основи правового положення біженців і вимушених переселенців

Ще зовсім недавно обидві ці категорії населення не були відомі вітчизняній державно-правовій лексиці. Хоч це зовсім не означає, що в реальному житті неначе б не було ні біженців, ні переселенців. Вітчизняна історія полна трагедій, передусім історичним катаклізмом, пов'язаним з ситуаціями, коли велика маса людей знімалася з обжитих місць, кидала рідний дах, майно, шукали собі притулок від чужоземних загарбників, від жорстокого переслідування по расовому, національно-етнічному, релігійному, соціально-економічному ознакам. Нерідко корінне населення витіснялося ради придбання нових територій, розширення "життєвого простору".

Внаслідок цервой світової війни і братовбивчої громадянської війни, що пішла за нею по нашій країні прокотилася могутня хвиля еміграції, говорячи сучасним нам мовою, біженців і вимушених переселенців. Не можна сказати, що і в ті роки світова громадськість була глуха до життєвих і политико-правових проблем ізгоїв першої чверті двадцятого сторіччя. Немало для них робилося і тоді.

Так, з ініціативи відомого полярного дослідника Фріть-Відомості

З'їзду народних депутатів СРСР і Верховної Поради СРСР. 1990.

№34. Ст 652.

113

офа Нансена (1861-1930), що став згодом великим суспільним діячем і Верховним комісаром Ліги Націй у справах біженців, 5 липня 1922 р. була зізвана конференція і прийнято положення про отримання посвідчення особи для російських біженців. Звідси цей документ отримав назву "положення про наисеновских паспорти", а саме посвідчення називалося "нансе-новский паспорт". У 1924 р. було прийняте положення до вірменським біженцям.

Однак ця проблема стала загальносвітової лише після закінчення другої світової війни, в епоху найбільших потрясінь: розпаду колоніальної системи і утворення на її обломках нових незалежних держав; виникнення світової системи соціалізму і появи феномена так званої "холодної війни"; створення ООН і її активної ролі в упорядкуванні відносин між людьми на цивілізованих принципах і нормах міжнародного права. Все це і чимале інше - допомога людям без батьківщини, без даху над головою, що не має самого необхідного, - спонукали ООН і її регіональні органи взяти на себе турботу про них.

За минулі полвека Організація Об'єднаних Націй створила необхідну міжнародно-правову базу і утворила механізм для вирішення найгостріших питань біженців. У Статуті ООН (26 червня 1945 р.), що сформулював цілі Об'єднаних Націй, затверджувалося достовірно гуманистическое намір: "Ми, народи Об'єднаних Націй, сповнена рішучість... знову затвердити віру в основні права людини, в достоїнство і цінність людської особистості, в рівноправність чоловіків і жінок і в рівність прав великих і малих націй..." (преамбула). ООН буде "здійснювати міжнародну співпрацю в дозволі міжнародних проблем економічного, соціального, культурного і гуманітарного характеру і в заохоченні і розвитку поваги до прав людини і основним свободам для всіх, без відмінності раси," підлоги, азикз і релігії" (ч. 3 ст. 1).

У розвиток Статуту ООН були прийняті такі міжнародно-правові акти, як "Конвенція про статус біженців" (1951), "Протокол, що стосується статусу біженців" (1967), "Статут Управління Верховного комісара Організації Об'єднаних Націй у справах біженців" (1950).

Здійснення всіх цих актів покладалося на спеціалізований механізм ООН, очолюваний Верховним комісаром у справах біженців і його Управлінням. Крім того, були створені регіональні пункти, покликані сприяти розв'язанню проблем біженців.

Появу в нашій країні біженців і вимушених переселенців з'явилася результатом сумних подій, і насамперед

114

розвали колись передової і могутньої держави, яким був СРСР. Не сумніваюся, що руйнування СРСР стало не тільки трагедією для народів радянської країни, але і обернеться, якщо вже не обернулося, драматичною подією всесвітнього масштабу. Ініціаторам і виконавцям цієї драми уготована в історії, слава Герострата.

Проблема як біженців, так і вимушених переселенців для нашого суспільства і держави велика і складна. Вона, природно, не може бути вичерпана розглядом политико-правових питань. Думається, що початковою точкою для її рішення буде ідея єдиної союзної державності. До того ж країна Рад не перестала існувати в свідомості людей37. Інше питання, коли і в якій формі виникне ця інтегрована державність. На це питання може відповісти лише історія. Думаю, що це не так віддалене майбутнє.

Як вже відмічалося, проблема біженців і вимушених переселенців обширна. Тому тут будуть піддані аналізу тільки основи правового положення цієї групи населення, т. е. показано, в яких юридичних формах повинен бути виражений їх правовий статус.

Радянські конституції не містили не тільки яких-небудь встановлень про біженців "," але і не знали такого терміну. Хоч треба сказати, що і в/момент прийняття першої радянської Конституції 1918 р. основи до того були. Вони тим більше існували до часу розробки і прийняття основних законів СРСР 1936 і 1977 рр. Помітимо, однак, що і в конституціях інших країн також нічого не говорилася про. біженцях. Цьому, природно, є певні причини: біженцями могли бути лише іноземці. Тим самим вони підпадали під статус іноземних громадян.

Нині діюча в Росії Констітуция38 розроблялася і затверджувалася в рік (грудень 1993 р.), коли розверталася могутня хвиля міграції на території колишнього СРСР. Тим часом в Конституцію не були включені норми, регулюючі положення біженців, хоч в нашій науці до цього часу дане питання вже активно обговорювалося.

При визначенні об'єму і процедури розв'язань питань мигра-СРСР

перестав існувати в грудні 1991 р., але він зберігся не тільки в свідомості народів. Так, в Російській Федерації через 4 роки після проголошення її незалежною державою, видається паспорт з найменуванням і символікою СРСР "громадянин Союзу Радянських Соціалістичних Республік" (листопад 1995 р.). Про 1раждячстве РФ свідчить лише вкладиш в цей паспорт.

См.: Литвинова ГЛ., Міхальова Н. А. Правовая захист біженців і вимушених переселенців в Росії//Державі і право. 1992. № 4.

115

ції, в тому числі проблем біженців і вимушених переселенців, треба вийти з факту розпаду СРСР і причин, що обумовив його. Міграція може виражатися в насильному переміщенні населення (депортації), як це мало місце в роки другої світової війни, коли гитлеровци викрадали сотні тисяч радянських людей (а в сталинские часи - відносно народів власної країни)39. Вона також може відбуватися внаслідок імміграції в еміграції. Потрібно помітити, що вказані різновиди процесу мають свої особливості і їх не треба змішувати.

Незважаючи на те що проблема біженців має загальносвітовий характер і в реальності виникає в багатьох державах в наші дні (наприклад, в колишньої СФРЮ), ця проблема на території колишнього СРСР має ряд специфічних особливостей. По-перше, народи колишньої Російської Імперії, а потім СРСР проживав спільно протягом не одного сторіччя. Тому склалася деяка історична спільність. По-друге, процес розпаду СРСР і утворення на його території п'ятнадцяти незалежних держав не привели до встановлення між ними "непроникних" меж. По-третє, Росія оголосила себе правопреемницей СРСР і внаслідок цього взяла на себе тягар розв'язань проблем, що залишилися після нього. В-четвертих, згідно з Конституцією СРСР 1977 р., офіційно було визнано двуединое громадянство. Згідно з розпорядженням ст. 33, "в СРСР встановлене єдине союзне громадянство. Кожний громадянин союзної республіки є громадянином СРСР". Звідси проблема біженців і вимушених переселенців як би витікає з цієї конституційної установки.

У колишньому СРСР хоч союзні республіки володіли власним громадянством, проте при переїзді особи з однієї республіки в іншу офіційно громадянство республіки нового перебування не оформлялося. Існував одноманітний паспорт громадянина СРСР. Про республіканське громадянство свідчили лише місце проживання і прописка. Все це нині зумовлює великі труднощі при розв'язанні проблем біженців і вимушених переселенців в РФ. У принципі кожний колишній громадянин СРСР, в'їжджаючи на територію Росії, міг би себе розглядати як її громадянин.

39

Аналіз долі депортуватися і репресованих народів Північного Кавказу, німців Поволжья і калмиків див., наприклад: Златопольский Д. Л. Ленінська національна політика і подальше розширення прав союзних республік. М., 1957. С.36; Він же. Державний пристрій СРСР. М., I960. З-206-207; Він же. Державна єдність Російської Федерації: деякі аспекти про-Йлеми//Вестн. Моськ. ун-та. 1994. № 3, С. 8. У статті уперше підрахована загальна кількість репресованих народів Північного Кавказу на основі використання матеріалів архіву.

116

Юридичну базу вирішення питань біженців і вимушених переселенців утворять Конституція РФ і прийняті ще до неї два федеральних закони: "Про біженців" від 19 лютого 1993 р. і "Про вимушених переселенців" від 19 лютого 1993 р. в редакції від 20 грудня 1995 р. 40 Обидва ці закону засновані на міжнародних принципах і нормах про біженців.

Крім згаданих законів в даній області видані укази і. ' розпорядження Президента, а також урядових постановле, ния, Правові нормативні акти з цих питань видаються також '., і в суб'єктах федерації.

Основна робота за рішенням проблем біженців в Російській федерації покладена на Федеральну міграційну службу РФ (ФМС), встановлену Указом Президента від 14 червня 1992 р. До теперішнього часу міграційна служба має свої територіальні пункти, на які покладається прийом клопотання від біженців і вимушених переселенців. ФМС здійснює свою діяльність до покладені на неї обов'язки в тісній співпраці з органами МВС, ФСБ, МЗС і інш.

Вся діяльність федеральної міграційної служби спирається на відповідні правові акти. Вона керується Федеральною міграційною програмою, затвердженою Указом Президента від 9 серпня 1994 р. 41 Важливими джерелами для розгляду проблем біженців і вимушених переселенців є Указ Президента РФ "Про, основних напрямах державної політики Російської Федерації відносно співвітчизників, що проживають за рубежем" від І серпня 1994 р. 42; Постанова Уряду РФ "Про заходи по підтримці співвітчизників за рубежем"; "Основні напрями державної політики Російської Федерації відносно співвітчизників, що проживають за рубежем" від 3] серпня 1994 р. 43; Указ Президента РФ "Про створення фонду по підтримці співвітчизників за рубежем "Росіяни" від 13 квітня 1996 р. 44 Постанова Уряду РФ "Про програму заходів по підтримці співвітчизників за рубежем" від 17 травня 1996 р. 45. Проблеми, що Обговорюються постійно нахо40

СЗРФ. 1993. № 12. Ст. 426 і 427; 1995. №52. Ст. 5110. Докладний аналіз указашплх актів і пропозицій по їх вдосконаленню див.: АН д ри че нкоЛ. В., Белоусова Е. В. Беженци і вимушені переселенці: (правові проблеми) //Держава і право. 1995. N° 5.

41 СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2065. "2 СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1888. *' СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2383. ** СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. Шб. 45 СЗ РФ. 1996. № 2J, Ст. 25J 6.

117

дятся в полі зору федеральної влади. Особливо їх хвилює реальне здійснення намічених програм. У цьому випадку можна послатися на ряд постанов Уряду: "Про заходи по попередженню і скороченню неконтрольованої зовнішньої міграції" від 8 вересня 1994 р. 46; "Об затвердження положення про імміграційний контроль" від 8 вересня 1994 р. 47; "Про додаткові заходи державного регулювання міграційних процесів в Краснодарськом краї" від 8 вересня 1994 р. 148; "Про порядок формування цільового земельного фонду для розселення біженців і вимушених переселенців і режимі його використання" від 14 березня 1995 р. Крім того, ФМС, видає власні нормативні акти49.

Проблема біженців настільки актуальна, що зачіпається і в тих федеральних документах, які, здавалося б, не відносяться до неї. Так, в обширному документі, що недавно вийшов, що іменується Федеральною цільовою програмою "Будівництво на території Російській Федерації житла для громадян, що виїжджають з районів Крайньої Півночі і прирівняних до них місцевостей", затверджених Постановою Уряду від 10 липня 1995 р. 50, згадуються біженці і вимушені переселенці і говориться про міграційний процес загалом. Ця програма "взаємодіє і реалізовується відповідно до Федеральної міграційної програми", сказано в цьому документі.

Для розкриття основ правового статусу біженців і вимушених переселенців необхідно передусім з'ясувати, що потрібно розуміти під вказаними особами. Можна дати, звісно, синтезоване наукове визначення, однак для цього немає достатньої правоприменительной практики. Тому при всій недосконалості згаданих федеральних законів потрібно керуватися, видимо, даними ними визначеннями (легальними). У ст. 1 Закону про біженців записано: "Біженець - прибулий або бажаючий прибути на територію Російської Федерації особа, що не має громадянства Російської Федерації, яке було вимушене або має намір покинути місце свого постійного проживання на території іншої держави внаслідок довершеного відносно нього насильства або переслідування в інакших формах або реальній небезпеці зазнати насилля або інакшого переслідування по

46 СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2385.

Там же. Ст. 2384.

* СЗ РФ. 1994. № 20. Ст. 2278.

** СЗРФ. 1995.Nsl2.Cr. 1060.

М СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2936.

118

ознаці расової або національної приналежності, віросповідання, мови, а також приналежності до певної соціальної групи або політичних переконань". Подібним же образом (майже слово в слово) визначається в законі поняття переселенця (ст. 1). Л. В. Андріченко, Е. В. Белоусова в своїй статті, присвячений-, ний біженцям і вимушеним переселенцям, намагаються, всупереч законодавчим розпорядженням, розмежувати ці поняття. І думаю, вони поступають правильно. За їх словами, всупереч тісній єдності цих понять між ними є принципова відмінність, \ яке "складається головним чином в тому, що вимушений пересе-\ ленец, на відміну від біженця, як правило, є громадянином - російської Федерації. Це зумовлює більш широку систему пільг, передбачених для них законодавством"51. Згадана відмінність істотна. Однак застосовно до російської дійсності є одна важлива деталь - і ті і інші є колишніми громадянами СРСР. По-моєму, головне полягає в тому, що для виїзду з країни перебування для кожного з них є різні спонуки. Якщо біженці покидають країну стихійно, під впливом непередбачених обставин (військові дії, жорстоке звертання, геноцид, расова, національно-етнічна ворожнеча, релігійне переслідування і пр.) - тут немає вільного вияву волі людини, то вимушені переселенці виїжджають з країни, можливо, під впливом тих же обставин, але роблять це обдумано, з власної волі і бажанню, з дотриманням встановлених країною перебування процедур. Вони, наприклад, можуть розпоряджатися своїм майном. Звідси на відміну від біженців вимушені переселенці мають в своєму розпорядженні пільги як в країні колишнього перебування, так і в приймаючій державі. Треба вважати, що є і інші відмінності, які повинні бути враховані не тільки в законі, але і в правоприменительной практиці. Будучи громадянами СРСР, біженці і вимушені переселенці фактично підпадають під категорію іноземців і облич без' громадянства, які, згідно ч. 3 ст. 62, "повинні користуватися в Російській Федерації правами і нести рівні обов'язки нарівні з громадянами Російської Федерації...". Тим часом встановлена російським законодавством процедура придбання статусу біженця суперечить цьому принципу.

Як вже відмічалося, для здійснення законів і інших правових нормативних актів про біженців і вимушених переселенців, бажаючих переїхати з держав, виниклих на території колишнього СРСР, російські федеральні власті прийняли ряд програм51

Держава і право. 1995. № 5. С. 43.

119

мних документів, в яких була визначена стратегічна лінія по облаштуванню цих осіб. У одному з них, затвердженому Постановою Уряду РФ від 31 серпня 1994 р.- "Основні напрями державної політики Російської Федерації відносно співвітчизників, що проживають за рубежем", говориться: "По своєму правовому положенню виходці з Росії відносяться до трьох різних категорій: громадяни Росії, громадяни держави мешкання (меншини) і особи без громадянства (апатриди) - громадяни, що мають і що не мають посвідку на проживання в країні фактичного мешкання". Враховуючи їх різний юридичний статус, стратегічною лінією політики Росії по відношенню до співвітчизників за рубежем є сприяння їх добровільної інтеграції в політичне, соціальне і економічне життя нових незалежних держав, адаптації до місцевої культури самобутності.

Така політика спрямована на запобігання масовому виходу наших співвітчизників з етик держав, який може надто хворобливо позначитися на долі мільйонів росіян, давно осілих за межами своєї історичної родини52.

На існуючій до теперішнього часу юридичній базі був встановлений порядок прийому біженців і вимушених переселенців, що прибувають з країн колишнього місця проживання. Зрозуміло, вітчизняне законодавство регулює лише такі відносини, які входять в сферу юрисдикції Російській Федерації. Таким чином, якщо вибуття осіб визначається законодавством країни виїзду, то прибуття в Росію або біженців, або вимушених переселенців регламентується актами Російської Федерації. З метою запобігання неконтрольованій міграції іноземних громадян і осіб без громадянства (біженців) на межах Росії встановлені пости міграційного контролю органів міграційної служби. Біженці і вимушені переселенці після прибуття на територію Російської Федерації зобов'язані негайно звернутися особисто або через уповноваженого на те представника з клопотанням по місцю свого перебування до відповідного органу Федеральної міграційної служби Росії або до органів міграційної служби суб'єктів федерації, на території якого вони знаходяться. Орган, що прийняв рішення про реєстрацію, виносить постанову про визнання особи біженцем або вимушеним переселенцем протягом п'яти днів від дня поводження з клопотанням. Відповідно до Постанови Уряду "Про заходи по попередженню і скороченню неконтрольованої зовнішньої міграції" від

12 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 2383.

120

8 вересня 1994 р. в Краснодарськом, Приморському і Хабаровськом краях, Волгоградської, Іркутської, Ленінградської, Ліпецкой, Московської, Новгородської, Новосибірської, Оренбургської, Пермської і Читінської областях визначені центри тимчасового розміщення іммігрантів. Після передбачених законодавством процедур визнання біженцем або вимушеним переселенцем відповідній особі видається "посвідчення встановленого зразка" (ст. 4 згаданих законів). Відповідно до законів "Про біженців" і "Про вимушених переселенців", питання прийому, визнання, розміщення, облаштування і зайнятості біженців і вимушених переселенців вирішують Федеральна міграційна служба Росії і її органи.

Основи правового статусу біженців і вимушених переселенців визначаються законом в формі надання їм прав, свобод і покладання на них обов'язків. У свою чергу на органи Федеральної міграційної служби покладаються обов'язку і їм надаються певні повноваження, про які Закон досить детально повествует (див. ст. 7, 11, 12 Закони "Про біженців" І T.fl.)j

Хоч закон (з подальшими поправками) прийнятий до затвердження нині діючої Конституції, що проте містяться в ньому права і обов'язку біженців і вимушених переселенців здійснюються в процесі правоприменительной практики.

Обличчя, що не мають російського громадянства і покликані законом біженцями або вимушеними переселенцями, придбавають російське громадянство відповідно до законодавства про громадянство (см, ст. 9 Закону "Про біженців").

Оскільки, як вже відмічалося, закони про біженців і вимушених переселенців були прийняті до затвердження нині діючої Конституції РФ, остільки окремі нх положення суперечать їй. У відповідності зі ст. 5 Закону "Про біженців" ним наказується залишити місце свого тимчасового поселення і переїхати на місце проживання, вибране ними у відповідності зі ст. 5 Закону. Тим часом в ст. 5 Закону буквально сказано: "біженець має право в тримісячний термін обрати місцем свого постійного проживання або населений пункт з числа органів Федеральної міграційної служби, що пропонуються йому Росії, або населений пункт, в якому проживають його родичі, при умові їх згоди на спільне мешкання". Порівняйте з цим текст ст. 27 Конституції РФ: "Кожний, хто законно знаходиться на території Російській Федерації, має право вільно пересуватися, вибирати місце перебування і проживання".

У науковій літературі помічена серйозна недосконалість обох федеральних законів. Так, у вже згаданій статті Л. В. Анд121

риченко і Е. В. Белоусова пропонують, зокрема, такі уточнення:

- потрібно звести в ранг закону прийняте ФМС положення про

реєстрацію і облік на території РФ біженців і вимушених

переселенців;

- усунути декларативне положення закону про повернення

вимушеному переселенцю майна, а якщо таке неможливе,

то виплатити компенсацію. Такий гуманний і справедливий державний

захід можливий лише тоді, коли буде відпрацьований

механізм відшкодування збитку і компенсації за втрачене

майно.

У статті висуваються і інші заслуговуючий уваги пропозиції. Все це приведене мною для того, щоб молодий фахівець засвоїв думку: істинним юристом може бути визнаний лише той, хто не тільки знає закони, але і уміє критично їх аналізувати, висувати пропозиції по їх вдосконаленню.

з 4. Основи правового положення осіб

без громадянства і іноземців

Суверенітет Російської Федерації розповсюджується на власних громадян, що проживають як в країні, так і за її межами. Але під його вплив підпадають також іноземці, що законно знаходяться на території Росії. Суверенітет розповсюджується також на іноземців, які незаконно проникли через російські межі і нелегально проживають в країні.

У законодавстві і особливо в літературі широко використовується термін "іноземці". Однак цей термін, незважаючи на його часте вживання, в юридичному значенні надто неопределен, т. е. під це найменування підпадають декілька груп облич іноземців. Такими особами можуть бути: проживаючі в Російській Федерації громадяни (піддані) зарубіжних держав (в рівній мірі ближнього або дальнього зарубіжжя); особи, що не мають громадянства ні Росії, ні якої-небудь іноземної держави (особи без громадянства); а також особи, що отримали в Російській Федерації у встановленому порядку (ч. 1 ст. 63) політичний притулок (політичні емігранти). Кожний з тих, що цих законно знаходяться в межах Росії категорій осіб має свій юридичний статус. Він певною мірою схожий з основами правового статусу російських громадян, але відрізняється від нього деякими особливостями.

У з 2 III гл. книги мова йшла (стисло тому, що немає відповідного закону) про двійчасте громадянство, т. е. про такий стан, при

122

якому особа перебуває і в російському і в іноземному громадянстві. Тут, видимо, є основи говорити про особливий різновид юридичного стану людини. Тим більше що, як сказано в ч. 2 ст. 62 (приведемо цей пасаж) "наявність у громадянина Російської федерації громадянства іноземної держави не поменшує його прав і свобод і не звільняє від обов'язків, витікаючих з російського громадянства". Далі, правда, тут слідує обмовка, яка звичайно буває в подібних випадках: "... якщо інакше не передбачене федеральним законом або міжнародним договором Російської Федерації". Однак візьмемо для прикладу таку ситуацію. Військовозобов'язаний чоловік, що має громадянство РФ, що не знаходиться в межах Росії, а перебуваючи в іншій державі, громадянином якого він також є, по досягненні необхідного згідно з місцевим законом віку повинен від'їжджати воїнську повинність. У Росії така ж ситуація. При нинішньому стані правової бази нелегко уникнути^еиндрома взаємного нерозуміння держав.

Вже зачіпалося питання про правовий статус біженців і вимушених переселенців. Адже вони були громадянами не тільки СРСР, але також відповідної союзної республіки - нині незалежної суверенної держави. Тим часом Федеральний закон "Про біженців" (ст.. 9) встановлює, що "громадянство Російської Федерації пряобретается_беженцем згідно з Законом РСФСР "Про громадянство РСФСР". Таким чином, хоч і колишній, однак, громадянин СРСР вимушений придбавати громадянство Російської Федерації на тій же основі, що і іноземні громадяни і особи без громадянства.

Іноземні громадяни, що Знаходяться на території Росії - розділи і співробітники іноземних дипломатичних і консульських представництв, а також інші обличчя мають особливий правовий режим. Їх правовий статус складається з привілеїв і імунітету, встановлених законодавством РФ і міжнародними договорами Російської Федерації. До їх числа відносяться як внутрішньодержавні акти, так і міжнародні соглашения53.

Дипломатичним статусом користуються акредитовані у відповідному порядку іноземні корреспонденти54, високого рангу діячі іноземних держав, а також працівники ООН Однак це вже єпархія іншої галузі.

Повага прав людини і основних свобод - конституційний

См, наприклад Венська конвенція про дипломатичні стосунки (1961) Венська конвенція про консульські стосунки (1963)

54

Постанова Уряду РФ від 13 вересня 1994 г "Про затвердження правил акредитації і перебування кореспондентів іноземних засобів масової інформації на території Російській Федерації" (СЗ РФ 1994. №21 Ст 2399)

123

принцип зовнішньої політики РФ. У основі правового положення не перебуваючих в російському громадянстві осіб лежать ті ж демократичні початки, що і в основі юридичного статусу наших громадян. Визначаючи правовий статус іноземців і інших осіб, що не перебувають в російському громадянстві, Росія враховує такі найважливіші документи ООН, як Загальна Декларація прав людини, Міжнародний пакт про цивільні і політичні права, Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права і інші угоди.

Юридичний статус осіб, що не перебувають в російському громадянстві, закріпляється Конституцією РФ, конституціями, основними державно-правовими актами суб'єктів федерації і Законом РФ 1991 г, про громадянство з відповідними змінами і доповненнями.

У свій час (1981 р.) статус іноземців порівняно детально регулювався Законом СРСР "Про правове положення іноземних громадян в СРСР"35. Нині, природно, цей нормативний акт застарів. Однак в зв'язку з відсутністю відповідного закону в Російській Федерації він поки діє, хоч його застосування вимагає певної корректировки56.

Статус іноземців регулюється також нормами окремих ' галузей. Так, до Кодексу РСФСР про адміністративні правопорушення (з подальшими змінами і доповненнями) Федеральним законом від 2 лютого 1995 р. включений розділ 32 "Виробництво по виконанню постанови про адміністративну видворяючу за межі Російської Федерації іноземців і осіб без громадянства"57.

На відміну від правового статусу іноземних громадян юридичний стан осіб без громадянства врегульований недостатньо, навіть в порівнянні з колишнім радянським законодавством. Загальний принцип тут складається в тому, що обличчя без громадянства, що знаходяться в Росії, володіють національним режимом, т. е. статусом російських громадян за деякими вилученнями. Є, однак, особливості. Наприклад, ст. 17 Закону про громадянство 1991 р. свідчить: "1. Дитина, що народилася на території Російській Федерації у батьків, що перебувають в громадянстві інших держав, є громадянином

Відомості Верховної Поради СРСР. 1981. № 26. Ст. 836. Аналіз цього і інших законів в даній області див.: Галенская Л. Н. Правовоє положення іноземців в СРСР. М., 1982. С. 17-35.

Зараз розробляються проекти законів: "Про правове положення іноземних громадян на території Російській Федерації"; "Про в'їзд, виїзд і перебування на території Російській Федерації іноземних громадян і осіб без громадянства". >

57 СЗ РФ-1995. № 6. Ст. 453.

124

Російських Федерації, якщо ці держави не надають йому свого громадянства. 2. Дитина, що народилася на території Російській Федерації від осіб без громадянства, є громадянином Російської Федерації".

Дещо краще йде справа з політемігрантами. Тут хоч і відсутні повновагі нормативні акти, але зате є конституційні положення. Згідно ч. 1 ст. 63 Конституції РФ, "Російська Федерація надає політичний притулок іноземним громадянам і особам без громадянства відповідно до загальновизнаних норм міжнародного права"58.

У відповідності зі ст. 14 Загальної декларації прав людини вітчизняна Конституція закріпила загальновизнані принципи цього інституту: "У Рхюсийської Федерації не допускається видача іншим державам осіб, преследуемих за політичні переконання, а також за дії (йди бездіяльність), що не визнаються в Російській Федерації злочином" (ч. 2 ст. 63). Нинішнє конституційне положення в порівнянні з нормами Конституції СРСР 1977 р. страждає певними вадами. У ньому, зокрема, не названі основи-для надання притулку. Між тим в ст. 38 останній Конституції СРСР сказано: "СРСР надає право притулку іноземцям, преследуемим за захист інтересів трудящих і справи світу, за участь в революційному і національно-визвольному русі, за прогресивну суспільно-політичну, наукову або інакшу творчу діяльність". Напевно, багато які можуть не погодитися з цими формулюваннями. Однак безперечне те, що тут демонструється висока юридична техніка.

Пропуск, що Є в російському законодавстві частково заповнює "Положення про порядок надання політичного притулку в Російській Федерацій", затверджене Указом Президента РФ. У ст. 2 цього акту встановлено, що "Російська Федерація надає політичний притулок особам, що шукають притулок і захист від переслідування або реальної загрози стати жертвою переслідування в країні своєї цивільної приналежності або в країні свого звичайного місця проживання за суспільно-політичну діяльність і переконання, що відповідають принципам, визнаним світовому співтовариством".

Правовий статус осіб, що отримали політичний притулок, при5

&

В Госудпрствевшой Думі йде робота лад Федеральним законом "Про притулок на території Російській Федерації". У цей же час діє "Положення про порядок наданий і я політичного притулку в Російській Федерації", Затверджене Указом Президента РФ від 26 липня 1995 р. (СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 3095).

125

равнивается до статусу іноземних громадян і осіб без громадянства. Таким чином, на них, одинаково як і на членів їх сім'ї (при умові згоди проследних з клопотанням особи, що отримала притулок), розповсюджуються всі права, свобода і обов'язки, якими користуються і які несуть громадяни РФ, за деякими виключеннями, встановленими Федеральним законом або міжнародним договором РФ (ст. 4 Положення).

Назване Положення в ст. 5 визначає також коло осіб, яким політичний притулок не надається. Це, по-перше, особи, преследуемие за межами РФ за дії (бездіяльність), що визнаються в РФ злочинами, або винні в здійсненні дій, що суперечать цілям і принципам ООН. По-друге, це особи, залучені як обвинувачені по карній справі або відносно яких є що набирав чинності і належного виконанню звинувачувального вироку суду на території РФ. По-третє, не надається притулок особам, прибулим з третьої країни, де їм не загрожувало переслідування, а також, в-четвертих, тим, хто має громадянство третьої країни, де вони не переслідуються.

У 1967 р. Генеральна Асамблея ООН прийняла Декларацію про територіальний притулок. У цьому документі уперше держави виразили відношення до права територіального убежища59.

Характер правового статусу іноземних громадян законодавство ставить в залежність від часу і мети їх знаходження на території Росії. У зв'язку з цим воно розрізнює іноземних громадян: що постійно проживають на території РФ, т. е. що мають на той дозвіл і посвідку на проживання, виданий органами внутрішніх справ; що тимчасово перебувають, т. е. що знаходяться в РФ на інакшій законній основі. Вони зобов'язані у встановленому порядку зареєструвати свої закордонні паспорти або замінюючі їх документи і виїхати з Росії після закінчення певного ним терміну перебування.

Правове положення що постійно проживають в РФ иностран-ЯСКРАВО-ЧЕРВОНИЙ

«

них граждан0" в принципі відповідає правовому статусу російських громадян. Їх правове положення засновується на тих же принципах, що і статус російських громадян. Такими принципами є гуманізм, рівноправність, неприпустимість який би те ні

59

Детальніше про цей інститут їм Гале і екая ЛН Право притулку М,

1993.

«1 "

Детально і в різних аспектах розглядається статус іноземців в кн

Лазарев ЛВ. Маришеаа НІ, Пантелеєва ВЕРБ Іноземні громадяни (правове положення) М, 1992 Правда, поставлені в ній питання аналізуються на матеріалах радянського законодавства

126

було дискримінації по ознаці підлоги, раси і національностей, поваги прав і свобод особистості.

Постійно проживаючі іноземні громадяни користуються в РФ національним режимом.

Однак матеріальне обслуговування іноземців і наших громадян за рубежем здійснюється на паритетній основі. Відповідно до Постанови Уряду від 28 жовтня 1995 р. навчання іноземних громадян в державних освітніх установах вищої і середньої професійної освіти РФ здійснюється на еквівалентній основі, з виплатою стипендій і медичним обслуговуванням на умовах, встановлених для громадян Російської Федерації.

У зв'язку з утворенням Російсько-білоруського співтовариства (1996 р.) громадяни Білорусії іноземцями в РФ не вважаються. Вони користуються на її території такими ж правами, що і громадяни Росії.

У порівнянні з радянським минулим в нинішній Росії положення іноземців істотно змінилося-Входження в ринок внесло серйозну коректива, передусім в сферу економічного життя. Згідно з вітчизняним законодавством, іноземці володіють в цій сфері такими ж правами, як і російські громадяни. "Кожний, - свідчить ст. 34 Конституції РФ, - має право на вільне використання своїх здібностей і майна для підприємницької і інакшої не забороненої законом економічної діяльності".

Однак вони, як і раніше, не мають права обирати і бути вибраними до органів державної влади і органів місцевого самоврядування, а також брати участь в референдуме61. Іноземні громадяни несуть встановлені для російських громадян обов'язки: повинні поважати Конституцію і дотримувати закони, з повагою відноситися до образу життя, традицій і звичаїв російського народа62. Разом з тим іноземні громадяни відповідно до федерального законодавства не несуть обов'язку вояцької служби в рядах Збройних Сил РФй3.

61

См, наприклад, ст 1-3 і др Федерального закону РФ "Про вибори депутатів

Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" від 21 червня 1995 г, в-яких право обирати і бути вибраним в Державну Думу надано тільки російським громадянам См також ст I-3 Федерального закону "Про вибори Президента Російської Федерації" від 17 травня 1995 г

62

Розпорядження Президента РФ "Про забезпечення діяльності Комісії при Президентові РФ по розслідуванню фактів безслідної пропажі громадян іноземних держав, а також російських громадян, що зникли при невияснених обставинах за межами меж колишнього Радянського Союзу" від 11 лютого 1994 г

Законом "Про вояцький обов'язок і військову службу" від II лютого 1993 г (ВПС 1993 № 51 Ст 4931) і Законом "Про статус військовослужбовців" від 22 січня 1993 р (ВПС 1993 №6 Ст 188) обов'язок і долгзащищать Вітчизна покладається тільки на громадян Російської Федерації

5 ЛД Воєводін 127

Іноземці, що постійно проживають в Росії, володіють в сфері приватного життя і особистій безпеці такими ж правами, якими користуються росіяни. Це право на життя, недоторканість житла, достоїнство особистості, таємниця переписки, телефонних переговорів і пр. (див. ст. 20-29 Конституції РФ). Їм також надаються права і свободи в області суспільно-політичного життя і, зокрема, право на участь в суспільних об'єднаннях. У ст. 1 Закону РФ "Про суспільні об'єднання" від 19 травня 1995 р. сказане: "Іноземні громадяни і особи без громадянства мають рівні права з громадянами Російської Федерації в сфері відносин, регульованих справжнім Федеральним законом, за винятком випадків, встановлених федеральними законами або міжнародними договорами Російської Федерації".

Надані іноземним громадянам Конституцією і законодавством Росії права і свободи гарантуються російською державою. Вони мають право на звертання до суду і інакших державних органів для захисту належних їм особистих, майнових, сімейних і інакших прав. Користування іноземними громадянами правами і свободами не повинне наносити збиток інтересам російського суспільства і держави, правам і законним інтересам громадян Росії і інших осіб. За порушення встановлених законом правил мешкання в Росії іноземні громадяни несуть відповідну відповідальність. Іноземному громадянинові, що порушує законодавство про правове положення іноземних громадян в РФ, можливо, зокрема, скорочений певний йому термін перебування в Російській Федерації. У разі грубого порушення законодавства РФ про іноземців або по інших не менш ваговитих основах іноземний громадянин може бути висланий за межі Росії.

Правопорушення іноземним громадянином або особою без громадянства згідно з російським законодавством (ст. 16 Кодексу РСФСР про адміністративні правопорушення) може виразитися, зокрема, в недотриманні режиму державної межі РФ, прикордонного режиму, режиму в пунктах пропуску через державну межу РФ і пр. Рішення про адміністративну видворяючу за межі Росії приймається компетентними органами (МВС, МЗС, ФСБ Росії) і "полягає в примусовому я контрольованому їх переміщенні через державну межу Російської Федерації за межі Російської Федерації, а у випадках, передбачених законодавством Російської Федерації, - контрольованому самостійному виїзді що видворяються з Російської Федерації" (ст. 32 Закону)64.

64

Федеральний закон "Про внесення змін до Кодексу РСФСР про адміністративні

правопорушення" від 2 лютого 1995 р. (СЗ РФ 1995.№6 Ст 453).