На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 4 5 8 9 10 12 13 14 15 17 18 19 20 21 22 24 25 26 29 30 32 33 35 36 37 38 39 42 43 44 46 47 48 49

з 1. Фінанси, фінансова система і фінансова діяльність Російської держави

Фінансове право, як і будь-яка інакша галузь Російського права, має свій предмет правового регулювання. Предметом правового регулювання фінансового права є суспільні відносини, виникаючі в зв'язку із здійсненням державою фінансової діяльності, зумовленої наявністю в країні товарно-грошових відносин, необхідністю розподілу і перерозподілу вартості валового суспільного продукту і частини національного доходу.

У умовах виникнення ринкових відносин держава при управлінні суспільством активно використовує такі економічні важелі, як фінанси, гроші, кредит, податки і т. д. Ці економічні категорії визначають суть суспільних відносин, що є предметом фінансово-правового регулювання.

Тому вивчення курсу «Фінансове право» традиційно починається з освоєння понять фінансів, фінансової системи, фінансової діяльності.

У економічній і правовій літературі поняття «фінанси» розглядається в двох аспектах: - як сукупність економічних відносин, виникаючих в процесі створення, розподілу і використання певних фондів грошових коштів, необхідного державі для виконання своїх задач і функцій; - як сукупність фондів грошових коштів, мобілізованих державою для здійснення своїх задач і функцій.

При будь-якому визначенні фінансів потрібно мати на увазі, що фінанси - економічна категорія, визначальне значення для якої має її суспільна суть, т. е. це суспільні відносини, що складаються в суспільстві в процесі розподілу і перерозподілу вартості валового суспільного продукту і частини національного доходу, в зв'язку з освітою і користуванням фондів грошових коштів. Фінанси в суспільстві, де існують товарно-грошові відносини, об'єктивно необхідні. Але фінанси виникають не стихійно, а виникають в процесі планомірної діяльності держави. Ця діяльність держави, направлена

на створення, розподіл і використання певних фондів грошових коштів, в юридичній літературі отримала назву «фінансова діяльність». Фінанси, як суспільні відносини, виникаючі при створенні і використанні певних фондів грошових коштів, відрізняються один від одного, але і одночасно характеризуються деякими спільними рисами, що дозволяють об'єднати їх в окремі, відносно відособлені группи1, групу однорідних, взаємопов'язаних за формами і методами акумуляції або розподілу грошових коштів, економічних відносин називають фінансовим институтом2. Сукупність груп економічних (фінансових) відносин (фінансових інститутів) утворить єдину фінансову систему3.

У економічній і юридичній літературі фінансова система, її структура визначаються авторами по-різному.

Фінансова система економістами розглядається як сукупність: - фінансів підприємств, установ, організацій; - страхування; - державних фінансів.

У свою чергу фінанси підприємств, установ, організацій поділяються: на фінанси комерційних організацій, некомерційних і суспільних об'єднань.

Страхування ділиться на: соціальне, особисте, майнове, страхування відповідальності, страхування підприємницьких ризиків.

Державні фінанси включають в себе: - державний бюджет; - позабюджетні фонди; - державний кредит.

При класифікації автори враховували роль суб'єкта в суспільному виробництві: чи є суб'єкти безпосередньо його учасниками, організують чи страховий захист або здійснюють державне регулирование4.

У юридичній літературі автори або відтворюють вишерассмотренную структуру фінансової системи з деякими изменениями5, або пропонують інакшу структуру, що відображає особливості розвитку держави в умовах переходу до ринку6.

1 Фінанси / Під ред. проф. В. М. Родіонової. М., 1994. С. 20.

2 Грачева Е. Ю., Куфакова H.A., Пепеляев С. Г. Фінансовоє право Росії: Підручник. М.: Темі, 1995. С. 6.

3 Поняття «фінансова система» вживається і в іншому значенні - як сукупність фінансових установ країни.

4 Фінанси / Під ред. проф. В. М. Родіонової. С. 20-21.

5 Грачева Е. Ю., Куфакова H.A., Пепеляев С. Г. Указ. раб. С. 6.

6 Фінансове право: Підручник / Під ред. проф., д. ю. н., академіка ΜΑΗ ВШ Н. И. Химічевой. М.: БЕК, 1995. С. 3; Фінансове право: Підручник / Під ред. проф. Ο.Η. Горбунової. М.: Юристъ, 1996. С. 15.

Фінансова система, як· сукупність фінансових інститутів, у вказаних випадках складається з наступних ланок: - бюджетна система з вхідними в неї державними (федеральними, республіканськими, крайовими, обласними) і місцевими бюджетами; - позабюджетні цільові фонди (деякі автори поділяють їх на централізовані цільові фонди і децентралізовані цільові фонди); - фінанси господарюючих суб'єктів і галузей народного господарства; - майнове і особисте страхування; - кредит (державний і банківський).

Центральне місце в фінансовій системі Російській Федерації належить бюджетній системі, за допомогою якої утворяться фонди грошових коштів відповідних державних і адміністративно-територіальних освіт. Всі елементи (ланки) фінансової системи так чи інакше визначаються або пов'язані з бюджетною системою Росії.

Визначаючи структуру фінансової системи Росії, доцільно, на нашій думку, врахувати норму закону, що є. Згідно з Законом РСФСР «Про основи бюджетного пристрою і бюджетного процесу в РСФСР» від 10 жовтня 1991 р. в фінансову систему РФ включаються бюджетна система, а також фінанси юридичних і фізичних осіб. Характеризуючи фінанси юридичних осіб, потрібно указати, що в їх склад входять такі державні позабюджетні фонди, що грають виняткову роль в забезпеченні соціальної захищеності громадян, як Пенсійний фонд РФ, Фонд соціального страхування РФ, Державний фонд зайнятості населення, Федеральний і територіальні фонди обов'язкового медичного страхування.

У фінансову систему включаються і недержавні фонди (федеральні і регіональні, наприклад, недержавні пенсійні фонди); фонди банківської системи; фонди страхових організацій; фонди громадських і регіональних організацій; фонди інакших юридичних осіб.

Указом Президента РФ від 22 грудня 1993 р. № 2268 передбачене, що державні позабюджетні фонди, крім перерахованих вище чотирьох позабюджетних фондів, консолідуються з федеральним бюджетом1. Державні позабюджетні фонди (екологічний фонд, дорожні фонди, фонд розвитку митниці і інш.), що консолідуються з федеральним бюджетом і бюджетами суб'єктів Російської Федерації, зберігають своє цільове використання (призначення).

Характеризуючи фінансову діяльність держави, необхідно підкреслити, що - це особливий вид державної діяльності, оскільки нею займаються органи держави всіх трьох гілок державної влади: законодавчої, виконавчої і судової в межах своєї компетенції.

Фінансова діяльність здійснюється відповідно до принципів, властивих всій діяльності Російської держави і закріпленою Конституцією РФ. Основними з них є: законність, гласність, федералізм (поєднання централізму з самостійністю суб'єктів Федерації і органів місцевого самоврядування), плановість.

Принцип законності в фінансовій діяльності виражається в тому, що весь процес створення, розподілу і використання фондів грошових коштів детально регламентується нормами фінансового права, дотримання яких забезпечується можливістю застосування до правопорушників заходів державного примушення. Невиконання розпоряджень законодавчих і інакших нормативних актів про порядок формування, розподілу і використання фондів грошових коштів може спричинити нестабільність в фінансових відносинах, незабезпеченість фінансовими ресурсами різноманітних затверджених державних програм в різних сферах суспільного життя і іншим негативним наслідкам. У справжній період йдуть кардинальне оновлення фінансового права, приведення у відповідність норм фінансового законодавства з положеннями Конституції РФ і іншими федеральними законами, особливо підлягає істотній зміні податкове законодавство.

Принцип гласності при здійсненні фінансової діяльності виявляється в процедурі доведення до відома громадян, в тому числі і за допомогою засобів масової інформації, змісту проектів різних фінансово-планових актів, прийнятих звітів про їх виконання, результатів перевірок і ревізій фінансової діяльності і т. д.

Принцип федералізму в фінансовій діяльності виявляється у встановленні Конституцією РФ розмежування компетенції Російській Федерації і суб'єктів Російської Федерації в області фінансів. Так, в ст. 71 Конституції РФ зафіксовано, що у ведінні Російській Федерації знаходяться: фінансове, валютне, кредитне регулювання, грошова емісія, федеральні банки, федеральний бюджет, федеральні податки і збори; до спільного ведіння Російській Федерації і суб'єктів Російської Федерації віднесено встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в Російській Федерації (ст. 72 Конституції РФ). Процес подальшого розширення прав суб'єктів Російської Федерації в фінансовій

діяльності не повинен порушувати основні конституційні положення, що закріплюють правомочності Російської Федерації - центра

в управлінні фінансами.

Принцип плановості в здійсненні фінансової діяльності означає, що вся фінансова діяльність держави базується на основі цілої системи фінансово-планових актів, структура яких, порядок складання, твердження, виконання закріпляються у відповідних нормативних актах.

Основними фінансово-плановими «актами» є федеральний бюджет і бюджети суб'єктів Російської Федерації, бюджет Пенсійного фонду, фінансово-планові акти Фонду соціального страхування, Державного фонду зайнятості населення, Федерального і регіональних фондів обов'язкового медичного

страхування.

Фінансово-плановим актом бюджетної організації є

кошторис витрат.

Фінансова діяльність держави здійснюється різними методами. Їх різноманітність залежить від багатьох чинників: від суб'єкта взаємовідносин, умов акумуляції і використання грошових коштів. У юридичній літературі прийнято ділити методи здійснення фінансової діяльності на дві групи: методи збирання грошових коштів і методи їх розподілу і використання.

Найважливішим методом збирання грошових коштів до державних (Федеральний бюджет і бюджети суб'єктів Федерації) і місцевих бюджетів є податковий метод, метод встановлення податків. Держава за допомогою даного методу вилучає в тій або інакшій формі, в обов'язковому порядку, у встановлені терміни і розмірі грошові кошти для зарахування їх до бюджетів певного рівня. Аналогічним методом збирання грошових коштів є метод обов'язкових платежів (внесків) в державні позабюджетні фонди (Пенсійний фонд РФ, Державний фонд зайнятості населення РФ, Фонд соціального страхування РФ, Федеральний і територіальні фонди обов'язкового медичного страхування). У літературі їх прийнято називати «соціальними» податками. На відміну від податкового методу, якому властивий певною мірою примусовий (обов'язковий) характер вилучення грошових коштів, застосовується і метод добровільних внесків - купівля державних цінних паперів, пожертвування, внески в банки і т. д.).

При розподілі і використанні державних грошових коштів застосовуються два найважливіших методи: метод фінансування і кредитування. Метод фінансування виражається в безвідплатному і безповоротному наданні грошових коштів.

Кредитування означає виділення (надання) грошових коштів на умовах возмездности (платности) і поворотності. Фінансування застосовується відносно державних організацій, метод кредитування - як відносно державних організацій, так і інакших, недержавних, організацій.

Особливістю фінансової діяльності є те, що її здійснюють всі органи державної влади в залежності від встановленої ним компетенції. Так, відповідно до Конституції РФ Державна Дума обговорює і приймає федеральні закони з питань: федерального бюджету; федеральних податків і зборів; фінансового, валютного, кредитного, митного регулювання, грошової емісії. Федеральні закони, прийняті Державною Думою, підлягають обов'язковому розгляду в Пораді Федерації.

Президент Російської Федерації підписує і обнародує федеральні закони.

Уряд Російської Федерації, здійснюючи виконавчу владу, розробляє і представляє Державній Думі проект федерального бюджету, організує його виконання; представляє звіт про виконання федерального бюджету, забезпечує проведення в Російській Федерації єдиної фінансової, кредитної і грошової політики і т. д.

Для здійснення фінансової діяльності в Російській Федерації створені спеціальні органи виконавчої влади. Значна роль в здійсненні фінансової діяльності належить Міністерству фінансів РФ.

Міністерство фінансів РФ відповідно до Положення, затвердженого постановою Уряду Російської Федерації від 19 серпня 1994 р. № 984, є федеральним органом виконавчої влади, що забезпечує проведення єдиної державної фінансової політики і що здійснює загальне керівництво організацією фінансів в стране1. Основні задачі Міністерства фінансів РФ укладаються в: - розробці і реалізації стратегічних напрямів єдиної державної фінансової політики; - складанні проекту і виконанні федерального бюджету; - забезпеченні стійкості державних фінансів і їх активного впливу на соціально-економічний розвиток країни, ефективності господарювання, а також здійсненні заходів по розвитку фінансового ринку; - концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку Російської Федерації

Російська газета. 1994. 3 сент.

і її регіонів, цільовому фінансуванні загальнодержавних потреб; - розробці пропозицій по залученню в економіку країни іноземних кредитних ресурсів і про джерела їх погашення; - вдосконаленні методів фінансово-бюджетного планування, фінансування і звітності; - здійсненні фінансового контролю за раціональним і цільовим витрачанням бюджетних коштів і коштів державних (федеральних) позабюджетних фондів. Задачі Міністерства фінансів Росії розширяються в зв'язку з Указом Президента РФ від 14 серпня 1996 р. № 1177, яким Міністерству фінансів Російської Федерації передані функції ліквідованих Федеральної служби Росії по валютному і експортному контролю і Федеральної служби Росії по нагляду за страховий деятельностью1.

Міністерство фінансів РФ очолює єдину систему органів державного управління фінансами в Російській Федерації, в яку крім Міністерства фінансів РФ входять міністерства фінансів республік, фінансові управління і інші органи управління фінансами в краях, областях, містах федерального значення, автономної області, автономних округах і органи федерального

казначейства.

Федеральне казначейство Російської Федерації створене Указом2 Президенти РФ від 8 грудня 1992 р. № 1556. Єдину централізовану систему органів федерального казначейства очолює керівник Федерального казначейства - начальник Головного управління Федерального казначейства Міністерства фінансів РФ.- Відповідно до Положення про Федеральне казначейство РФ, затвердженого постановою Ради Міністрів - Уряди РФ від 27 серпня 1993 р. № 864, єдина централізована система органів федерального казначейства складається з Головного управління федерального казначейства Міністерства фінансів РФ і підлеглих йому територіальних органів федерального казначейства по республіках в складі Російській Федерації, краях, областях, автономних освітах, містах Москві і С.-Петербургу, містах (за винятком міст районного підкорення), районах і районах в городах3. Казначейство підкоряється Міністру фінансів Російської Федерації. Органи казначейства підкоряються своєму вищестоящому органу і керівнику казначейства - начальнику Головного управліннях Федерального казначейства Міністерства фінансів Російської Федерації.

1 Збори законодавства РФ (далі - СЗ РФ). 1996. № 34. Ст. 4082.

2 Відомості Верховної Поради РФ (далі - ВПС РФ). 1992. № 50. Ст. 2978.

3 Російські звістки. 1993. № 172.

Органи казначейства взаємодіють з органами державного управління суб'єктів Федерації в процесі зарахування доходів і взаєморозрахунків між бюджетами, а також координації роботи по створенню інформаційної бази про стан бюджетної системи Російської Федерації.

Казначейство інформує законодавчі і виконавчі органи державної влади Російській Федерації про результати виконання федерального бюджету, інакші фінансові операції Уряду РФ, а також про стан державних (федеральних) позабюджетних фондів і бюджетної системи Російської Федерації.

З метою поліпшення організації роботи і посилення контролю за виконанням федерального бюджету Головне управління Федерального казначейства Міністерства фінансів РФ взаємодіє з Банком Росії, з Державною податковою службою Російської Федерації, інакшими федеральними органами виконавчої влади РФ. Органи казначейства здійснюють контрольні функції у взаємодії з відповідними органами виконавчої влади, податковими, правоохоронними органами і банками; матеріали за фактами порушень, за які передбачена карна відповідальність, передають правоохоронним органам. У певних випадках органи казначейства пред'являють позови в суд і в арбітражний суд.

Головними задачами органів казначейства є: - організація, здійснення і контроль за виконанням федерального бюджету, управління доходами і витратами цього бюджету на рахунках казначейства, що відкриваються в банках, виходячи з принципу єдності каси; - регулювання фінансових відносин між федеральним бюджетом і державними (федеральними) позабюджетними фондами, фінансове виконання цих фондів, контроль за надходженням і використанням позабюджетних (федеральних) коштів; - збір, обробка і аналіз інформації про стан державних фінансів, представлення вищим законодавчим і виконавчим органам державної влади РФ звітності про фінансові операції Уряду РФ по федеральному бюджету, про державні (федеральних) позабюджетні фонди, а також про стан бюджетної системи Російської Федерації; - здійснення короткострокового прогнозування об'ємів державних фінансових ресурсів, а також оперативне управління цими ресурсами в межах встановлених на відповідний період державних витрат; - управління і обслуговування спільно з Центральним банком РФ і іншими уповноваженими банками державного внутрішнього і зовнішнього боргу РФ;

- розробка методологічних і інструктивних матеріалів з питань, що відносяться до компетенції казначейства, обов'язкових для органів державної влади, підприємств, установ і організацій, включаючи організації, що розпоряджаються коштами державних (федеральних) позабюджетних фондів; ведіння операцій по обліку державної скарбниці РФ.

Велика роль в області фінансової діяльності Державної податкової служби РФ, створеній в умовах переходу Росії до

ринковим отношениям1.

Особливе положення серед федеральних органів виконавчої влади, що здійснюють фінансову діяльність, займає Центральний банк РФ (Банк Росії), який діє згідно з Федеральним законом «Про Центральний банк РФ (Банку Росії)» від 2 грудня 1990 р. (в редакції ФЗ від 26 квітня 1995 р.). Центральний банк РФ (Банк Росії), будучи юридичною особою, одночасно здійснює функції органу державного управління, наділеного владними повноваженнями. Банк Росії з питань, віднесених до його компетенції, має право видавати нормативні акти, обов'язкові для федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації і органів місцевого самоврядування, всіх юридичних і фізичних осіб. Статутної капітал і інакше майно Банка Росії є федеральною власністю. Банк Росії підзвітний Державній Думі Федеральних Зборів Російської Федерації.

Основними цілями діяльності Банка Росії є: - захист і забезпечення стійкості рубля, в тому числі його купівельної здатності і курсу по відношенню до іноземних валют; - розвиток і зміцнення банківської системи Російської Федерації; - забезпечення ефективного і безперебійного функціонування системи розрахунків. Отримання прибутку не є метою діяльності Банка Росії. Прибуток Банку Росії після напряму її у встановленому Радою Директорів порядку в резерви і фонди перераховується в дохід федерального бюджету. Банк Росії здійснює свої витрати за рахунок власних доходів, в податкових органах Банк Росії не регистрируется2.

Для управління фінансами пенсійного забезпечення в Російській Федерації створений Пенсійний фонд Російської Федерації (ПФР). Відповідно до Положення про Пенсійний фонд Російській Федерації, затвердженою постановою Верховної Ради

1 Правове положення і компетенція розглядаються в гл. 2 справжніх учбових посібники.

2 Функції Центрального банку РФ (Банку Росії) в різних сферах його діяльності викладаються в подальших розділах справжнього посібника.

Російської Федерації 27 грудня 1991 р. №2122-1, ПФР є самостійною фінансово-кредитною установою, що забезпечує: цільовий збір і акумуляцію страхових внесків; фінансування витрат, пов'язаних з виплатою державних пенсій, посібників по догляду за дитиною по досягненню певного віку; надання матеріальною допомоги старезним і непрацездатним громадянам; фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності ПФР і його органів; капіталізацію коштів ПФР; контроль з участю податкових органів за своєчасним і повним надходженням в ПФР страхових внесків від роботодавців і громадян; контроль за правильним і раціональним витрачанням його коштів і т. д.1

Пенсійний фонд РФ очолюється Правлінням і його постійно діючим виконавчим органом - Виконавчою дирекцією. У республіках РФ, інших суб'єктах Російської Федерації створені відділення ПФР, в районах і містах діють уповноважені ПФР.

Для управління державним фондом зайнятості населення Російської Федерації, державним позабюджетним фондом, що є, призначеним для фінансування заходів, пов'язаних з розробкою і реалізацією державної політики зайнятості населення, відповідно до постанови Верховної Поради Російської Федерації від 8 червня 1993 р. № 5131-1 була створена Федеральна державна служба зайнятості населення Россиї2. Указом Президента Російської Федерації від 14 серпня 1996 р. № 1177 «Про структуру федеральних органів виконавчої влади» федеральна служба зайнятості населення Росії була ліквідована і її функції були передані знову створеному Міністерству труда і соціального розвитку Російської Федерациї3.

Для управління коштами державного соціального страхування Російської Федерації відповідно до постанови Уряду РФ від 12 лютого 1994 р. 4 був створений Фонд соціального страхування РФ. Фонд є спеціалізованою фінансово-кредитною установою. Основні задачі Фонду визначені в Положенні про нього: - забезпечення гарантованих державою посібників по тимчасовій непрацездатності, вагітності і родам, при народженні дитини, по догляду за дитиною до досягнення ним віку півтори років, на поховання, санаторно-курортне лікування і оздоровлення

Відомості СНД і ВР РФ. 1992. № 5. Ст. 180. Там же. 1993. №25. Ст. 911. СЗРФ. 1996. №34. Ст. 4082 Російська газета. 1994. 22 февр.

працівників і членів їх сімей, а також інші цілі державного соціального страхування, передбачені законодавством; - участь в розробці і реалізації державних програм охорони здоров'я працівників, заходів по вдосконаленню соціального страхування; - здійснення заходів, що забезпечують фінансову стійкість Фонду і т. д.

Фонд соціального страхування РФ очолюється головою, який в свою чергу є головою Правління Фонду - колегіального дорадчого органу. Виконавчими органами Фонду на території суб'єктів Федерації є регіональні відділення Фонду соціального страхування, в окремих галузях господарства створені галузеві відділення Фонду. Регіональні і центральні галузеві відділення Фонду створюють філіали регіонального (центрального галузевого) Фонду соціального страхування Російської Федерації.

Федеральний фонд обов'язкового медичного страхування РФ керується виконавчою дирекцією Фонду.

Всі федеральні органи виконавчої влади здійснюють фінансову діяльність в межах своєї компетенції.

Органи внутрішніх справ, як федеральні органи виконавчої влади, активно беруть участь в фінансовій діяльності держави, а саме: в створенні і використанні фондів грошових коштів, головним чином, федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Російської Федерації. Децентралізація в області бюджетних відносин змінила взаємовідносини органів внутрішніх справ з різними видами бюджету. У цей час меншає частка витрат на зміст органів внутрішніх справ з федерального бюджету РФ, збільшуються витрати з бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів. Згідно з Законом РФ «Про міліцію» фінансування горрайорганов внутрішніх справ, наприклад, здійснюється з, федерального бюджету, республіканських бюджетів республік в складі РФ, крайових, обласних бюджетів країв і областей, обласного бюджету автономної області, окружних бюджетів автономних округів; місцевих бюджетів, а також

інакших джерел.

Органи внутрішніх справ беруть участь в створенні і використанні таких державних позабюджетних фондів, як Пенсійний фонд, Фонд соціального страхування і інакших фондів.

Грошові кошти органів внутрішніх справ, що знаходяться на рахунках в кредитних організаціях банківської системи Росії, можуть використовуватися при формуванні фондів банківської системи. Структурні підрозділи системи МВС РФ, зайняті в сфері матеріального виробництва, і, зокрема, підрозділу карно-виконавчої

системи, створюють власні фонди грошових

коштів і при необхідності можуть використати кошти банківського кредиту.