На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 4 5 8 9 10 12 13 14 15 17 18 19 20 21 22 24 25 26 29 30 32 33 35 36 37 38 39 42 43 44 46 47 48 49

Розділ VII. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНИХ ВИТРАТ

У теорії фінансового права державні витрати визначають як витрати держави на забезпечення життєдіяльності суспільства: на розвиток виробництва, соціально-економічні і культурні потреби, оборону і державне управління. Зміст і структура державних витрат залежать від задач, які вирішує держава у відповідному

фінансовому році.

Державні витрати здійснюються з різних фондів: як централізованих (бюджети різних рівнів, державні позабюджетні фонди), так і децентралізованих (фондів державних підприємств і організацій). Співвідношення між централізованими і децентралізованими витратами держави в період переходу до ринкових відносин, приватизації державних підприємств навряд чи буде мінятися у бік збільшення децентралізованих. У справжній період витрати федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Федерації в структурі державних витрат залишаються такими, що визначають.

Державні витрати здійснюються тільки відповідно до фінансово-планових актів, що затверджуються компетентними органами. Державні витрати здійснюються різними способами; фінансуванням і шляхом надання позик і кредитів.

Основним способом виробництва державних витрат є фінансування - безвідплатне і безповоротне надання грошових коштів в різних формах для здійснення відповідної діяльності. Складовою частиною фінансування є бюджетне фінансування, т. е. виділення грошових коштів з бюджету відповідного рівня. Безповоротність і безоплатність фінансування відрізняють його від кредитування, надання позик, що виділяється з бюджету відповідного рівня, які відносяться також до державних витрат.

У Федеральному законі «Про федеральний бюджет на 1996 рік» передбачається, наприклад, фінансування на поворотній основі витрат на формування федеральних продовольчих фондів, інвестиційних програм, конверсії оборонної промисловості і інші цілі. У умовах ринку буде спостерігатися перехід від

прямого субсидування (фінансування шляхом видачі субсидій) підприємств до надання гарантій держави під інвестиційні проекти. Гарантії держави для розвитку інвестиційної діяльності дуже важливі. Але повністю відмовитися від субсидування (допомоги) підприємствам неможливо і навряд чи доцільно. Як відмічалося в літературі, навіть в країнах з розвиненою ринковою економікою виробнича і соціальна інфраструктура, деякі види сільськогосподарського виробництва регулярно отримують фінансову допомогу государства1.

При здійсненні державних витрат з будь-яких джерел, при використанні будь-яких способів повинні дотримуватися фінансова дисципліна, принципи законності, ефективності, доцільності. Фінансування здійснюється в різних формах, які залежать від суб'єкта, якому призначаються державні кошти.

Бюджетні кошти надаються державним унітарним підприємствам, заснованим на праві господарського ведіння, а також державним унітарним підприємствам, заснованим на праві оперативного управління і учреждениям2. Державні унітарні підприємства, засновані на праві господарського ведіння, всі свої основні виробничі і невиробничі витрати повинні покривати за рахунок власних доходів (прибутку, амортизаційних відрахувань) або банківського кредиту. Фінансування їх витрат здійснюється тільки на певну мету, встановлену законом. Зокрема, на витрати по санації збиткових вугільних шахт і розрізів, відтворювання мінерально-сировинної бази, конверсію оборонної промисловості, на інвестиції (капітальні вкладення) під певні проекти і т. д.

Проблемам інвестицій в економіці Росії, в тому числі і в державний сектор виробництва, приділяється велика увага і в теоретичному, і в практичному плане3.

Державні унітарні підприємства, засновані на праві оперативного управління (федеральні казенні підприємства), отримують державні кошти в порядку фінансування як на витрати по поточній діяльності, так і на інвестиції.

Аналогічно фінансуються і установи, т. е. некомерційні організації, створені для здійснення управлінських, соціально-культурних і інакших функцій некомерційного характеру. У умовах переходу до ринку некомерційні організації можуть здійснювати підприємницьку діяльність в межах, передбачених

1 Російська газета. 1996. 29 okt.

2 Статті 113-115, 120 ГК РФ.

3 Богатирев А. Г. Інвестіционноє право. M., 1992

їх статутами, і, отже, у них з'являються додаткові джерела фінансування, крім коштів бюджету відповідного рівня.

Забезпечення установ державними грошовими коштами в науці фінансового права отримало назву «кошторисно-бюджетне фінансування». Така назва визначається тим, що вказані суб'єкти отримують асигнування з бюджету відповідного рівня і використовують їх на основі затверджених фінансових планів-кошторисів.

Кошториси встановлюють об'єм, цільовий напрям з поквартальним розподілом коштів, що виділяються установам з бюджету відповідного рівня для виконання вартих перед ними задач.

Кошториси поділяються на індивідуальні і зведені. Затверджуються кошториси і на централизованно заходи, що проводяться. Індивідуальний кошторис об'єднує тільки витрати конкретної установи. Індивідуальні кошториси установ, належних до однієї галузі або сфери діяльності, об'єднуються відповідними міністерствами, комітетами або інакшими федеральними органами виконавчої влади в зведений перелік витрат (зведений кошторис відповідного федерального органу виконавчої влади) і прямують в Міністерство фінансів Росії для обліку показників в проекті федерального бюджету на конкретний бюджетний рік.

Органи внутрішніх справ також фінансуються в порядку кошторисно-бюджетного фінансування. Наказом МВС був затверджений перелік витрат по кошторису органів внутрішніх справ, який передбачає порядок віднесення витрат на відповідну статтю кошторису. Статті кошторису мають предметно-цільове призначення. Всі установи, в тому числі і органи внутрішніх справ, фінансуються по трьох укрупнених статтях: заробітна плата (в кошторисі органів внутрішніх справ вона називається «грошовий зміст»), поточні витрати і капітальні вкладення (в тому числі капітальний ремонт).

Статті витрат мають суворо обов'язковий характер і довільній зміні не підлягають. Статті витрат складаються на основі норм витрат - єдиних вимірювачів витрат по однорідних установах. У теорії фінансового права застосовуються різні класифікації норм витрат. Розглянемо основні з них.

1) Норми витрат поділяються на обов'язкові (штати і ставки заробітної плати, витрати на відрядження, живлення, медикаменти) і розрахункові необов'язкові (витрати на зміст будівель, споруд, витрати на освітлення, опалювання).

Обов'язкові норми при їх застосуванні не підлягають зміні; розрахункові, навпаки, змінюються і застосовуються (в межах загальної норми) відповідно до конкретних умов суб'єкта фінансування.

2) Норми витрат, що враховуються при складанні кошторисів, можуть бути матеріальними і грошовими. Матеріальні норми визначають об'єм матеріальних (натуральних) коштів на одиницю вимірювання витрат (наприклад, кількість продуктів харчування на одного осудженого в місцях позбавлення свободи). Грошові норми є вартісним вираженням матеріальних (натуральних) норм витрат.

3) Норми витрат діляться також на індивідуальні і комбіновані. Індивідуальна норма витрат передбачає витрати на одну мету - живлення, медичне обслуговування одного осудженого. Сукупність індивідуальних норм по певному показнику утворить комбіновану норму (витрати на зміст одного осудженого в день).

Кошторис діє протягом фінансового року - з 1 січня до 31 грудня. Не витрачені до кінця бюджетного року кошти по кошторису не вилучаються до бюджету. Затверджуються кошториси головними розпорядниками кредитів, т. е. керівниками федеральних органів виконавчої влади.

Порядок здійснення кошторисно-бюджетного фінансування залежить від напряму витрат суб'єктів фінансування.

Наприклад згідно з Федеральним законом «Про Федеральний бюджет на 1996 р.» основними напрямами бюджетного фінансування є: державне управління; міжнародна діяльність; національна оборона; правоохоронна діяльність і забезпечення безпеки держави; федеральна судова система; фундаментальні дослідження і сприяння науково-технічному прогресу; промисловість, енергетика і будівництво, сільське господарство і рибальство; охорона навколишнього природного середовища і природних ресурсів; транспорт, дорожнє господарство, зв'язок і інформатика; попередження і ліквідація надзвичайних ситуацій і наслідків стихійних лих; освіта, культура і мистецтво, засоби масової інформації, охорона здоров'я і фізична культура, соціальна політика і інші витрати.

Важливим напрямом кошторисно-бюджетного фінансування є фінансування інвестицій. У умовах кризи і спаду виробництва спостерігається різке зниження державних інвестицій як у виробничу, так і в соціальну сферу.

Розглянемо основні положення, що стосуються фінансування інвестицій в Росії.

Правовою основою фінансування капітального строительства1 на території Росії є Тимчасове положення про фінансування і кредитування капітального будівництва на території

Капітальне будівництво

найважливіша складова інвестицій, капітальних вкладень.

-

Російської Федерації, затвердженого Правітельством1 РФ від 21 березня

1994 р. №220.

Дане Тимчасове положення регулює фінансування і кредитування підприємств, що будуються і об'єктів, включених в перелік будівництв і об'єктів для федеральних державних потреб. Відповідно до Тимчасового положення капітальні вкладення можуть фінансуватися за рахунок різних джерел: - власних фінансових ресурсів і внутрішньогосподарських резервів інвестора; - позикових фінансових коштів інвесторів або переданих їм

коштів; - залучених фінансових коштів інвестора; - фінансових коштів, що централізуються об'єднаннями (союзами)

підприємств у встановленому порядку; - коштів позабюджетних фондів; - коштів федерального бюджету, що надаються на безповоротній і поворотній основі, коштів бюджетів суб'єктів Російської Федерації; - коштів іноземних інвесторів.

Як видно з приведеного переліку, кошти федерального бюджету є одним з джерел фінансування, при цьому можливо фінансування на поворотній і безповоротній основі.

Фінансування капітальних вкладень по будівництвах і об'єктах може здійснюватися як за рахунок одного, так і за рахунок декількох джерел. Фінансування державних централізованих капітальних вкладень за рахунок коштів федерального бюджету, наданих на безповоротній основі, здійснюється відповідно до затвердженого переліку будівництв і об'єктів для федеральних державних потреб при відсутності інших джерел або в порядку державної підтримки будівництва пріоритетних об'єктів виробничого призначення при максимальному залученні власних, позикових і інших коштів.

Для відкриття фінансування державних централізованих капітальних вкладень за рахунок коштів федерального бюджету, що надаються на безповоротній основі, державні замовники представляють в Міністерство фінансів Російської Федерації виписки із затвердженого у встановленому порядку переліку будівництв і об'єктів державних капітальних вкладень, державні контракти (договори будівельного підряду) по будівництву об'єктів для федеральних державних потреб.

Відкриття фінансування державним замовникам проводиться Міністерством фінансів Російської Федерації шляхом переліку

1 САПП РФ. 1994. №13. Ст. 996.

коштів протягом одного місяця після затвердження у встановленому порядку об'єктів державних централізованих капітальних вкладень і переліку будівництв і об'єктів для федеральних державних потреб. Державні замовники (федеральні органи виконавчої влади) перераховують кошти федерального бюджету, надані на безповоротній основі для фінансування державних капітальних вкладень, замовникам (забудовникам) в межах повідомлених їм об'ємів фінансування централізованих капітальних вкладень. Для оформлення фінансування державних капітальних вкладень за рахунок коштів федерального бюджету на безповоротній основі замовники (забудовники) зобов'язані представити кредитним організаціям, що здійснюють операції по фінансуванню, наступні документи: - титульні списки будівництв, що знову починаються з розбиттям по роках; - державні контракти (договори будівельного підряду) на весь період будівництва з вказівкою форми розрахунків за виконані роботи; - зведені кошториси (кошторисні розрахунки) вартості будівництва, що охоплюють витрати, необхідні для будівництва будь-якого об'єкта (дані витрати розподіляються по 12 розділах); - висновку державної позавідомчої експертизи і державної екологічної експертизи по проектній документації; - уточнення об'ємів капітальних вкладень і будівельно-монтажних робіт по перехідних будівництвах.

Тимчасове положення регламентує і інші питання, пов'язані з фінансуванням капітальних вкладень.

За рахунок коштів федерального бюджету може виявлятися короткострокова фінансова підтримка на суворо певну мету: - на виробництво структурної перебудови виробництва; - для розрахунків по цільових кредитах, що направляються на закупівлю обладнання і матеріалів; - на розробку, впровадження і придбання новітніх технологій, обладнання, матеріалів, в т. ч. і за рубежем.

Короткострокова фінансова підтримка з федерального бюджету здійснюється в формі видачі позики, що надається по розпорядженню Уряду Російської Федерації, заснованого на висновку Міністерства економіки Російської Федерації і Міністерства фінансів Російської Федерації. При позитивному розв'язанні Урядом питання про надання позики між організацією і Міністерством фінансів Російської Федерації укладається договір про умови надання і повернення позики.

Державні унітарні підприємства, засновані на праві господарського ведіння, здійснюють свою фінансову діяльність на основі спеціального фінансово-планового акту-балансу, в якому в грошовій формі відбиваються всі сторони роботи підприємства.

5-218

Баланс складається на рік з поквартальним розбиттям. Зведені баланси по галузях складаються на основі річних балансів підприємств. Баланс (форма № 1) є найважливішою частиною річного бухгалтерського звіту, який включає в себе і інакші форми, документи. Особливе значення має звіт про фінансові результати і їх використання (форма № 2)1.

Установи, що використовують грошові кошти в порядку кошторисно-бюджетного фінансування, можуть мати джерела доходів крім бюджету. Ці джерела отримали назву «позабюджетні кошти». Основну частину позабюджетних коштів складають спеціальні кошти, що отримуються від використання належного установі майна (від здачі в оренду приміщень, використання транспорту), доходи від надання різних платних послуг і т. д.

Спеціальні кошти широко використовуються як джерело фінансування і в системі МВС Росії, зокрема, в карно-виправній системі (всілякі майстерні, підсобні господарства, готелі, зубопротезние кабінети і т. д.). Особливістю правового режиму спеціальних коштів спочатку було те, що вилучені кошти у відповідності зі спеціально затвердженим кошторисом повинні були використовуватися тільки на потреби самого джерела доходів (на ремонт будівлі, що здається в оренду, транспортних засобів, поліпшення живлення і т. д.).

У умовах дефіциту федерального бюджету спостерігаються зміни і в правовому режимі позабюджетних коштів. Позабюджетні кошти можуть використовуватися і на об'єкти, що знаходяться на кошторисно-бюджетному фінансуванні, зокрема, вони можуть витратитися на заробітну плату медичних працівників, викладачів в учбових закладах і т. д.

До позабюджетних коштів відносяться і депозити. Це суми грошових коштів, тимчасово поступаючі в розпорядження установи і належні поверненню при настанні певних умов.

На депозитних рахунках установ карно-виправної системи, наприклад, знаходяться кошти осіб, від'їжджаючих покарання в місцях позбавлення свободи, до закінчення терміну їх перебування там.