На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 2. Місцеве самоврядування в Російській Федерації

Народовладдя в РФ здійснюється не тільки через державні органи, але і через органи місцевого самоврядування. Як відмічається в ст. 3 Конституції РФ, «народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади і органи місцевого самоврядування».

Конституційні основи. У розділі 1 Конституції «Основи конституційного ладу» одна з статей (ст. 12) спеціально присвячена місцевому самоврядуванню, його фундаментальним конституційним основам. У ній говориться, що в РФ признається і гарантується місцеве самоврядування, яке самостійне в межах своїх повноважень, а його органи не входять в систему органів державної влади. Більш детально і широко конституційні основи місцевого самоврядування в РФ закріпляються в чотирьох статтях (ст. 130-133) спеціальної гл. 8 Конституції РФ «Місцеве самоврядування», а також в ряді інших статей Конституції РФ. У ст. 130, наприклад, по суті справи, визначається основний зміст місцевого самоврядування і шляху його реалізації. У ній говориться, що місцеве самоврядування забезпечує самостійне розв'язання населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю і здійснюється шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні і інші органи місцевого самоврядування.

У розвиток конституційних основ місцевого самоврядування в РФ в серпні 1995 р. був ухвалений основоположний з даного питання Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».* У ньому передусім дається характеристика муніципального утворення як територіальної одиниці, в рамках якої реалізовуються права громадян на місцеве самоврядування. Згідно з вказаним законом, це - «міське, сільське поселення, декілька поселень, об'єднаних загальною територією, частина поселення, інакша населена територія, передбачена справжнім Федеральним законом, в межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування» (ст. 1). Саме місцеве самоврядування визначається як і РФ, що гарантується Конституцією, що визнається самостійна і під свою відповідальність діяльність населення за рішенням безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних і інакших місцевих традицій.

* СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

Дуже важливе значення має і те, що закон дає як загальний, принциповий, так і вельми конкретне уявлення про те, що таке «питання місцевого значення». У загальному плані - це «питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципальної освіти, віднесені до таким статутом муніципальної освіти відповідно до Конституції Російської Федерації, справжнім Федеральним законом, законами суб'єктів Російської Федерації». У більш конкретному плані - це три десятки питань, що характеризують різні напрями діяльності місцевого самоврядування і його органів, серед яких: прийняття і зміна статутів муніципальних освіт, контроль за їх дотриманням; володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю; місцеві фінанси, формування, твердження і використання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів; розв'язання інших фінансових питань місцевого значення; комплексний соціально-економічний розвиток муніципальної освіти; зміст і використання муніципальних житлового фонду і нежилих приміщень; організація, зміст і розвиток муніципальних установ дошкільної, основної загальної і професійної освіти; організація, зміст і розвиток муніципальних установ охорони здоров'я, забезпечення санітарного благополуччя населення; правоохорона суспільного; муніципальне дорожнє будівництво і зміст доріг місцевого значення; створення умов для житлового і соціально-культурного будівництва; контроль за використанням земель; благоустрій і озеленення території; організація транспортного обслуговування населення і муніципальних установ, забезпечення населення послугами зв'язку; створення умов для забезпечення населення послугами торгівлі, громадського харчування і побутового обслуговування, для діяльності установ культури, засобів масової інформації, організації видовищних заходів, розвитку фізичної культури і спорту; збереження пам'ятників історії і культури, що знаходяться в муніципальній власності і інш.

Говорячи обобщенно, конституційний статус місцевого самоврядування в РФ зводиться до наступних основних положень: а) місцеве самоврядування - одне з фундаментальних основ конституційного ладу РФ як демократичної держави (ст. 3 і 12); б) місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійне (ст. 12 і 130); в) місцеве самоврядування забезпечує децентралізацію влади і управління, направлену на краще забезпечення інтересів населення місць з урахуванням історичних і інакших місцевих традицій (ст. 12, 130); г) місцеве самоврядування - одне з найважливіших шляхів реалізації конституційного права громадян РФ на участь в управлінні країною, завдяки якому вони отримують можливість самостійно в межах своїх повноважень вирішувати у власних інтересах вельми широке коло суспільних справ (ст. 3,12, 130, 132 і інш.); д) місцеве самоврядування здійснюється на рівні муніципальних освіт, де питання місцевого значення можливо вирішувати найбільш ефективно (ст. 131); е) місцеве самоврядування може здійснюватися як в формах безпосередньої демократії (референдум, вибори і інш.), так і в формах представницької демократії (виборні і інакші органи місцевого самоврядування) (ч. 2 ст. 130); ж) місцеве самоврядування і його органи, будучи формою самоорганизації і самодіяльності місцевого населення, не входять в систему органів державної влади, хоч і є специфічною формою здійснення існуючої в країні єдиної публічної влади і тому входять в систему органів даної влади (ст. 12); з) структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно (ст. 131); и) органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів, при цьому реалізація цих повноважень підконтрольна державі (ч. 2 ст. 132); к) зміна меж територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування, допускається з урахуванням думки населення відповідної території (ч. 2 ст. 131); л) місцеве самоврядування гарантується правом на судовий захист, на компенсацію додаткових витрат, виниклих внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади, забороною на обмеження прав місцевого самоврядування, встановленої Конституцією РФ і федеральними законами (ст. 133).

Становлення, організація і діяльність. Не можна сказати, що Росія в минулому не мала ніяких традицій демократичного місцевого самоврядування. Досить нагадати про земську реформу 1864 р. і міську реформу 1870 р., направлену на створення децентралізованої системи місцевого самоврядування на основі обрання місцевим населенням земських уїздних і губернських зборів і міських управ і дум з широкими повноваженнями, що не підкорялися місцевій адміністрації на чолі з губернатором, хоч і що працювали під її контролем. Затвердження в країні системи Рад як єдиних і єдиних формально повноправних органів влади перервало розвиток місцевого самоврядування в Росії. Його відродження почалося на початку 90-х рр. і знайшло своє відображення в прийнятті спершу союзного (1990), а потім і російського (1991) законів про місцеве самоврядування. У 1993 р. були прийняті два укази Президента РФ, що затвердили «Положення про основи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» і «Основні положення про вибори до органів місцевого самоврядування» (жовтень 1993 р.). Важливу роль зіграв розглянутий вище закон про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ 1995 р.

І проте становлення системи місцевого самоврядування в РФ відбувається сьогодні досить повільно, складно і суперечливо. З одного боку, це визначається слабістю історичних традицій демократичного місцевого самоврядування, тривалим пануванням тоталітарного режиму, що зберігається в суспільстві перебільшеною вірою у всесилля державної влади і серйозною недооцінкою значення і ролі самодіяльності громадян, лише початковим етапом формування цивільного суспільства і недостатністю соціально-політичної культури населення і т. д. З іншою - це пов'язано з нерешенностью, в тому числі і законодавче, багатьох питань організації і діяльності органів місцевого самоврядування, практики їх функціонування і конкретної практичної роботи. Це передусім відноситься до питань взаємовідносин між регіональними органами державної влади (органами влади суб'єктів РФ) і органами місцевого самоврядування, визначення, формування і використання муніципальної власності, бюджетно-фінансовим основам місцевого самоврядування і інш. Про серйозні проблеми і труднощі на шляху місцевого самоврядування в РФ говорилося, зокрема, в спеціальній постанові Державної Думи «Про хід виконання Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» і про забезпечення конституційних прав населення на самостійне розв'язання питань місцевого значення» (липень 1996 р.)

Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється на трьох рівнях: а) загальнодержавному, федеральному - Конституцією РФ і федеральними законами; б) регіональному - конституціями, статутами, законами суб'єктів РФ; в) місцевому - статутами муніципальних освіт. На федеральному рівні визначаються загальні основи і принципи організації місцевого самоврядування, здійснюється контроль за їх дотриманням, забезпечується відповідність законодавства суб'єктів РФ про місцеве самоврядування Конституції РФ і федеральним законам, а також дотримання гарантій здійснення обов'язків держави в даній області, передбаченої Конституцією РФ і законодавством. Федеральна влада визначає законодавчим шляхом порядок передачі об'єктів федеральної власності в муніципальну власність і відносин між федеральним бюджетом і місцевими бюджетами. І з інших питань федеральна влада забезпечує створення єдиних в масштабах всієї країни основ місцевого самоврядування і гарантій його самостійності.

На рівні суб'єктів РФ вирішуються більш конкретні питання. Вони: приймають закони про місцеве самоврядування на своїй території і контролюють їх дотримання; визначають порядок передачі об'єктів власності суб'єктів РФ в муніципальну власність, відносини між бюджетами даного суб'єкта РФ і місцевими бюджетами; забезпечують гарантії фінансової самостійності місцевого самоврядування; забезпечують права громадян на здійснення місцевого самоврядування; встановлюють порядок утворення, об'єднання, перетворення або скасування муніципальних освіт, їх межі і найменувань; має право регулювати законами особливості організації місцевого самоврядування з урахуванням історичних і інакших місцевих традицій, приймати законодавство про муніципальну службу.

На рівні муніципальних об'єднань самостійно розробляється і приймається представницьким органом місцевого самоврядування або безпосередньо населенням статут муніципальної освіти, який підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому законом суб'єкта РФ. Відмова в реєстрації може мати місце тільки на основі його суперечності Конституції РФ і може бути оскаржений в судовому порядку. У статуті муніципальної освіти визначаються його межі і склад території, структура і порядок формування органів місцевого самоврядування, предмети ведіння, термін повноважень депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, членів інших виборних органів, виборних посадових осіб; види, порядок прийняття і вступу внаслідок нормативних правових актів органів місцевого самоврядування; порядок відгуку, вираження недовір'я населенням або дострокового припинення повноважень виборних органів місцевого самоврядування і виборних посадових осіб; статус і соціальні гарантії депутатів; умови і порядок організації муніципальної служби; загальний порядок володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю і інш.

У окремих суб'єктах РФ (Башкортостан, Саха (Якутія), Комі) нарівні з органами місцевого самоврядування є і органи державної влади. У інших суб'єктах у великих містах і районах створюються місцеві органи державної влади, а на більш низькому рівні, в невеликих адміністративно-територіальних одиницях - органи місцевого самоврядування. Зустрічаються і такі ситуації, коли адміністрації міст, районів, селищ одночасно виступають і як органи державної влади. Конституція Татарстана (ст. 125, 126) виходить з того, що основними ланками місцевого самоврядування є місцеві Ради народних депутатів; місцеве самоврядування включає в себе також місцеву адміністрацію, органи територіального самоврядування, місцеві референдуми, схід громадян, інакші форми безпосередньої демократії; місцеві Ради народних депутатів і інші органи місцевого самоврядування взаємодіють в розв'язанні всіх питань місцевого значення, а саме місцеве самоврядування здійснюється на основі розділення повноважень Рад народних депутатів, місцевій адміністрації, а також органів територіального самоврядування.

Основними формами здійснення місцевого самоврядування шляхом прямого волевиявлення громадян є місцеві референдуми, муніципальні вибори, збори (схід) громадян, народна правотворча ініціатива, звертання громадян до органів місцевого самоврядування, територіальне суспільне самоврядування і інш. Місцевий референдум проводиться за рішенням представницького органу місцевого самоврядування з його ініціативи або на вимогу населення, що проживає на території даної муніципальної освіти, і відповідно до статуту цієї освіти. Рішення, прийняте таким чином, не потребує чийого-небудь підтвердження або твердження і володіє більш високою юридичною силою, ніж акти органів місцевого самоврядування. Формально референдум може провестися з будь-якого питання місцевого значення, але практично використовується лише для рішення найбільш важливих. У двох випадках він проводиться обов'язково, згідно із законом: при зміні меж території муніципальної освіти і при визначенні структури органів місцевого самоврядування. Місцевий референдум використовується і при розв'язанні питань муніципальної власності і т. д. Формою вираження народного волевиявлення, що Найбільш широко використовується в ході здійснення місцевого самоврядування є місцеві вибори на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Таким чином формуються як представницькі, так і виконавчі органи місцевого самоврядування. Відповідно до статуту муніципального утворення для розв'язання місцевих питань можуть скликатися збори (схід) громадян; населення має право вносити проекти правових актів, які органи місцевого самоврядування зобов'язані розглянути на відкритому засіданні з участю представників населення, а результати розгляду обнародувати; за громадянами забезпечується право на індивідуальне і колективне звертання до органів місцевого самоврядування і до відповідних посадових осіб, які зобов'язані в місячний термін дати відповідь по суті таких звертань. Територіальне суспільне самоврядування - це самоорганизация громадян по місцю їх проживання на частині території муніципального утворення (мікрорайонів, кварталів, дворів, малих поселень і т. д.) для реалізації їх ініціатив.