На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 1. Суть, системи і компетенція місцевого самоврядування і управління

Управління місцевими справами може здійснюватися як на основі самодіяльності населення адміністративно-територіальних одиниць (місцеве самоврядування), так і шляхом рішення цих справ чиновниками державного апарату, що призначаються зверху на місцях (місцеве управління).

Місцеве самоврядування - це публічна влада населення адміністративно-територіальної одиниці (територіального колективу), заснована на його самоорганизації і самодіяльності, що володіє більшою або меншою адміністративною самостійністю і не вхідна в систему державної влади. У зв'язку з цим держава і його органи не має право втручатися в діяльність місцевого самоврядування і його органів, здійснювану в межах їх повноважень. Суть місцевого самоврядування пов'язана з тим, що в рамках демократичної системи управління звичайно признається, що місцеві проблеми краще і ефективніше вирішувати не з центра за допомогою його державних представників, а на самих місцях шляхом активізації самодіяльності місцевого населення і недержавних органів, що обираються ним.

Місцеве самоврядування - це одна із засад сучасної демократичної системи управління, вираження влади народу в своєрідній формі і на відповідному рівні. Воно забезпечує можливість на основі закону самостійно, т. е. спираючись передусім на самоорганизацию і самодіяльність самого населення, вирішувати багато які питання місцевого значення в інтересах населення даної території. Як відмічається в Європейській хартії місцевого самоврядування, прийнятої Радою Європи 15 жовтня 1985 р., місцеве самоврядування означає право і дійову здатність місцевих органів регулювати і управляти в рамках закону, під власну відповідальність і в інтересах населення значною частиною суспільних справ. Ця Хартія вимагає, щоб місцеве самоврядування було закріплене в законодавстві або навіть в конституції кожної країни.

На відміну від цього, місцеве управління - це адміністративне управління місцевими справами державними органами і їх представниками на місцях. При державному управлінні місцеві органи управління виступають як територіальні або галузеві структурні підрозділи місцевих органів державної влади, центральних міністерств і відомств. Для нього характерне призначення центральними або інакшими вищестоящими державними органами органів державної адміністрації в нижчестоячі територіальні одиниці, через які і здійснюється управління ними. У Франції, наприклад, це префект Республіки - в регіоні, префект - в департаменті, супрефект - в окрузі. Конституція країни (ст. 72) встановлює, що представники уряду в департаментах і територіях відповідають за національні інтереси, адміністративний контроль і дотримання законів, а місцеві колективи (комуни, департаменти, заморські території) вільно керуються виборними радами на умовах, передбачених законом. Це приклад того, як в даній країні, так і в більшості демократичних країн сучасності, поєднуються принципи управління і самоврядування на місцях.

Хоч про природу місцевого самоврядування і управління і про їх співвідношення в різних країнах існують далеко неоднакові уявлення, загалом, однак, можна визнати, що при демократичній системі управління не треба їх розривати і особливо протиставляти. Місцеве управління і місцеве самоврядування - це не антиподи, а якісно різні форми вияву єдиної системи управління країною, що не тільки не виключають, але і що поєднуються і доповнюючі один одну. Як показує досвід, одні питання життєдіяльності місць доцільно вирішувати на шляхах їх недержавного самоврядування, а інші - на шляхах державного управління, спираючись на центральні або інакші вищестоящі органи влади. Відома автономність місцевого самоврядування і його органів, що встановлюється до того ж згідно із законом державою, не означає їх ізоляцію від державного управління, відмову від взаємодії з ним, тим більше що держава може передавати здійснення деяких функцій своїх органів органам місцевого самоврядування.

Питання місцевого самоврядування і управління знаходять неоднакове відображення в конституціях різних країн: в одних про це взагалі нічого не говориться і ці питання регулюються лише в спеціальному законодавстві; в інших - основи місцевого самоврядування і управління закріпляються стисло і в самої загальній формі; в третіх (особливо новітніх) - про це говориться широко і детально з виділенням спеціальних розділів, розділів і т. д. Так, в Конституції Португалії організації місцевої влади присвячений цілий розділ, що включає п'ять розділів і біля 30 статей. Тут говориться, що місцеві самоврядні одиниці (приходи, муниципії, області) входять в демократичну організацію держави, є «територіальними юридичними особами, що мають представницькі органи, які націлені на захист інтересів місцевого населення» (ст. 237-238). Ці одиниці мають власні фінанси і майно (ст. 240). Організація місцевих самоврядних одиниць включає асамблею, що обирається з правом приймати зобов'язуючі рішення і колегіальний виконавчий орган, відповідальний перед асамблеєю, яка обирається загальним, прямим і таємним голосуванням проживаючих в даній місцевості громадян за системою пропорційного представництва (ст. 241).

У Вірменії адміністративно-територіальними одиницями є області і общини. Згідно з Конституцією, в общинах (сільських і міських) здійснюється місцеве самоврядування, а в областях - державне управління. Органи місцевого самоврядування, що створюються для розпорядження суспільною власністю і розв'язання питань громадського значення, обираються на трирічний термін. Це - Рада старійшин общини в складі від п'яти до п'ятнадцяти членів і керівник общини - мер міста або сільський староста Керівники областей призначаються і звільняються урядом Вони реалізовують регіональну політику уряду, координують діяльність регіональних служб республіканських виконавчих органів. Уряд країни у встановлених законом випадках по представленню керівника області може отрешить від посади керівника общини (ст. 105, 107, 109).

У Киргизстане маюче місцеве значення питання життя населення аилов, селищ, міст, районів, областей вирішуються на початках місцевого самоврядування, діючого нарівні з державною владою. Воно здійснюється місцевими кенешами (місцевими представницькими органами), що обираються населенням відповідних територіальних одиниць. При цьому голови аильних і селищні кенешов є розділами місцевого самоврядування і одночасно виконують функції місцевої державної адміністрації. Але місцеві кенеши діють незалежно від місцевої державної адміністрації. У межах своїх повноважень вони приймають обов'язкові для виконання на їх території акти (ст. 91, 92, 94, 95 Конституції Киргизстана).

Системи місцевого самоврядування. Різні країни використовують різні системи (моделі) місцевого самоврядування. Звичайно виділяють ряд систем. Перша, англосаксонская система (Великобританія, США, Канада, Австралія і інш.) характеризується обранням жителями відповідних адміністративно-територіальних одиниць ради (правління) і ряду посадових осіб (шерифа, аторнея, скарбника і інш.) для рішення місцевих справ і відсутністю представників центральної влади на місцях, контролюючих діяльність місцевих виборних органів. Мери міст при такій системі звичайно обираються або безпосередньо населенням, або вказаними радами, що нараховують у великих містах декілька десятків представників.

Романо-німецька (континентальна, французька) система місцевого самоврядування (Франція, Італія, Польща, Болгарія, Туреччина і інш.) поєднує в собі межі виборного місцевого самоврядування і державного управління, що призначається на місцях. Частіше за все мова йде про те, що в низових ланках (общинах, комунах і т. д.) діють тільки виборні ради і вибрані мери, а в більш високих ланках адміністративно-територіальної системи - або як виборні органи місцевого самоврядування, так і чиновник державної адміністрації, що призначається з центра, або тільки вказаний чиновник. Представник президента, що Призначається, уряди або міністерства внутрішніх справ здійснюють на місцях державну владу і в той же час контролює законність актів органу місцевого самоврядування, що приймаються.

Для иберийской системи (Бразілія, Аргентина, Мексіка, Португалія, Колумбія, Нікарагуа і інш., частково і сучасна Іспанія) характерне своєрідне переплетення елементів державного управління і місцевого самоврядування, в рамках якого можна говорити про відоме поєднання тих і інших і переважанні ролі перших. Справа в тому, що в рамках цієї системи здійснення управлінської діяльності на місцях населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці обирає її раду і головну посадову особу (алькада, мера, префекта). Останній може обиратися і радою. Ставши таким чином головою ради, це обличчя в той же час затверджується центральними органами державної влади як її представник на місцях. Завдяки цьому алькад, мер, префект одночасно виступає і як виконавчий орган місцевого самоврядування, і як орган державного управління в даній адміністративно-територіальній одиниці, що володіє правом контролю за діяльністю представницького органу місцевої самоврядування-ради.

Радянська «соціалістична» система управління на місцях в корені відрізняється від інших передусім тим, що вона, в суті, заперечує місцеве самоврядування, а управління місцевими справами покладає на органи державної влади на місцях, хоч вони також можуть обиратися місцевим населенням, як і органи місцевого самоврядування. Така система мала місце в СРСР і більшості інших «соціалістичних» країн, в ряді країн, що розвиваються, а сьогодні вона продовжує діяти, наприклад в КНР, де місцеве населення обирає свій представницький державний орган - відповідні збори народних представників, які в свою чергу обирають свій виконавчий орган - місцевий народний уряд. І збори народних представників, і місцеві народні уряди виступають не як орган місцевого самоврядування, а як органи держави, хоч вони і обираються і призначення державних чиновників з центра на місця не проводиться. Вони входять в ієрархічну систему державних органів зі суворим підкоренням нижчестоячих органів вищестоящим. Беззастережне визнання і проведення в життя принципу керівної і направляючої ролі комуністичної партії також не залишає можливості для розвитку системи самостійного місцевого самоврядування. Аналогічні системи місцевого управління існують сьогодні і в КНДР, В'єтнамі і на Кубі. На Кубі місцеві асамблеї розглядаються як органи державної влади на місцях, що здійснюють в межах свого ведіння державні функції на відповідній території.

Загалом, досвід показує, що чим вище рівень розвитку демократії в країні, тим ширше і активніше використовується в тій або інакшій формі реальне місцеве самоврядування, а відмова від нього - один з важливих виявів недемократизма або недостатнього демократизму існуючого в країні суспільно-політичного ладу.

Функції і повноваження. Функції і повноваження по-різному регулюються в країнах з різною правовою системою і системою місцевого самоврядування і управління. У одних країнах вони більш або менш детально закріпляються конституційно; в інших - про це в Конституціях може говоритися дуже лаконічно або навіть зовсім умовчуватися, але досить детально може бути сказано в спеціальному законі про місцеве управління і/або самоврядування і інакше спеціальне законодавство або інший правовий акт. На основі законодавства багато які проблеми в цій сфері детально регулюються в хартіях (статутах) общин і регіонів. У країнах англосаксонской системи права важливу роль і в цій області грають судові прецеденти, багато в чому доповнюючі і що конкретизують законодавство про компетенцію місцевих управлінських органів. У цих країнах звичайно забезпечується чіткий і докладний перелік прав і обов'язків місцевих органів. У рамках континентальної системи компетенція цих органів визначається за залишковим принципом, а об'єм і зміст їх повноважень визначаються шляхом вказівки на те, що вони покликані займатися всіма місцевими справами, які згідно із законом не надані іншим органам управління.

Функції і компетенція органів місцевого самоврядування досить однотипні, що знайшло своє відображення і в Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р. У сферу ведіння цих органів звичайно входять: забезпечення реалізації державного і місцевого законодавства на даній території; муніципальна власність; місцеві фінанси і місцевий бюджет; місцеві податки і збори; житлово-комунальне господарство; будівництво і землевпорядження; торгівля; громадське харчування; правоохорона суспільного; охорона здоров'я; освіта; соціальне обслуговування; служба побуту; пожежна безпека; санітарний контроль; охорона природи і інш. Дуже часто органи місцевого самоврядування виконують і ряд функцій і повноважень, які ним згідно із законом делегує державу.

Держава контролює діяльність органів місцевого самоврядування. Це здійснюється як центральними державними органами, так і їх представниками на місцях (префектами, комісарами, губернаторами і інш.). Вони використовують різні форми такого контролю, аж до скасування актів органів місцевого самоврядування, зміщення мера, а в ряді країн при певних умовах і розпуску муніципальної ради. У зв'язку з дотаціями з центра органам місцевого самоврядування у держави зберігаються великі можливості фінансового контролю за діяльністю цих органів, не говорячи вже про вплив на них через судові органи.