На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 3. Уряд Російської Федерації

Конституція РФ (ст. 110) встановлює, що виконавчу владу країни здійснює Уряд РФ. Воно на федеральному рівні очолює всю систему органів виконавчої влади, забезпечуючи їх узгоджену діяльність, що особливо важливо і складно в умовах федеративних держав. Разом з тим Уряд здійснює виконавчу владу не у відриві, а в тісному взаємозв'язку і взаємодії з іншими гілками єдиної державної влади - законодавчої і судової.

Конституційний статус. Оскільки Уряд РФ - це уряд президентської республіки з дуже великими повноваженнями президента передусім по відношенню до виконавчої влади (див. гл. 10), остільки в правильному розумінні конституційно-правового статусу Уряду РФ першорядне значення має визначення характеру його взаємовідносин з Президентом. Складність розв'язання цього питання об'єктивно зумовлена тим, що, з одного боку, Президент РФ не входить до складу Уряди РФ і не очолює його і офіційно не стоїть у розділі виконавчої влади; а з іншою - як глава держави, що визначає основні на» правління внутрішньої і зовнішньої політики, виступаючий як гарант Конституції, права і свободи людини і громадянина, що забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади, Президент РФ, безсумнівно, грає визначальну і вирішальну роль в принциповому керівництві виконавчою владою. Оскільки саме в його руках знаходяться вирішальні важелі призначення і усунення з посади членів Уряду, він прямо керує рядом міністерств, має право давати обов'язкові до виконання доручення Уряду, може головувати на засіданнях Уряду, який до того ж несе відповідальність майже виключно перед Президентом, йому підзвітно і підконтрольно.

У зв'язку з цим не можна беззастережно погодитися з думкою, що зустрічається, що Уряд РФ - вищий орган федеральної виконавчої влади в РФ.* Більш правильною представляється позиція М. В. Баглая: «Аналіз повноважень Президента РФ і Уряди РФ дає всі основи вважати розділом виконавчої влади Російській Федерації саме Президента РФ, а не Голову Уряду або Уряд РФ загалом. Тому коли затверджують, що Уряд РФ є вищим органом виконавчої влади, то необхідно брати до уваги відому умовність такого твердження. Воно може розглядатися як вищий орган виконавчої влади в тому значенні, що є єдиним колегіальним органом, що має конституційну компетенцію в сфері виконавчої влади і право керувати всіма органами виконавчої влади. Але при цьому Уряд РФ функціонує, маючи над собою Президента РФ, вказівки якого для Уряду обов'язкові...».**

* См.: Конституційне право / Під ред. В. В. Лазарева. С. 427.

** Баглай М. В. Констітуционноє право Російської Федерації. С. 557.

Таким чином, Уряд РФ, здійснюючи виконавчу владу в країні, займає підлегле положення по відношенню до Президента РФ, будучи зобов'язаним будувати свою діяльність не тільки відповідно до законів, але і з указами і розпорядженнями Президента РФ, що мають більш високу юридичну силу, чим постанови Уряду. Разом з тим Уряд РФ в межах своєї компетенції самостійно приймає рішення і видає свої правові акти, що не вимагають згоди або дозволу Президента РФ, самостійно організує свої відносини як з федеральними органами законодавчої і судової влади, так і з органами державної влади суб'єктів РФ.

Взаємовідносини Уряду РФ з Федеральними Зборами РФ визначаються принципом розділення влади, що означає їх самостійність і невтручання в справи один одного. Міністр не може бути депутатом, а депутат міністром. Уряд РФ не підзвітно парламенту і його палатам і не зобов'язано в будь-якому випадку йти у відставку при вираженні йому вотуму недовір'я Державною Думою. Разом з тим закон зобов'язує членів Уряду РФ по запрошенню палат бути присутній на їх засіданнях і відповідати на питання. Як вже відмічалося (гл. 11), Державна Дума дає Президенту РФ згоду на призначення Голови Уряду РФ; широка взаємодія між Урядом і парламентом, його палатами, їх постійними комітетами і комісіями здійснюється в області законопроектной роботи.

Взаємовідносини Уряду РФ з органами судової влади характеризуються передусім розширенням і посиленням контролю останніх за діяльністю органів виконавчої влади. Конституційний Суд РФ дістав право вирішувати питання про конституционности нормативного акту Уряду РФ, а Вищий Арбітражний Суд РФ - право визнати недійсним ненормативний акт Уряди РФ. У судах загальної юрисдикції Уряд може виступати відповідачем по адміністративних, трудових і цивільних справах. Відносини з органами правосуддя регулюються і спеціальною постановою Уряду РФ «Про порядок призначення представників інтересів Уряду Російської Федерації в судах» (серпень 1994 р.).

Загалом правовий статус Уряди РФ визначається Конституцією РФ (ст. 10, 11, 83, 90, 103, 104, 110-117 і інш.), Федеральним конституційним законом «Про Уряд Російської Федерації» (1997),* в ряді спеціальних законів (наприклад, «Про оборону», «Про безпеку» і інш.), в указах Президента РФ (наприклад, в указі «Про забезпечення взаємодії Президента Російської Федерації і Уряду Російської Федерації» від 10 червня 1994 р. з подальшими змінами і доповненнями), а також окремими положеннями регламентів палат Федеральних Зборів РФ, тимчасовим Регламентом Уряду РФ (серпень 1995 р.) і іншими правовими актами.

СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.

Склад і формування. Уряд РФ - колегіальний орган федеральної державної влади. У його склад входять, згідно ч. 2 ст. 110 Конституції РФ, Голова Уряду РФ, його заступники і федеральні міністри. У число заступників Голови Уряду РФ включається на практиці і перші заступники Голови, а в число членів Уряду - тільки ті керівники федеральних органів виконавчої влади, які мають ранг федеральних міністрів. Тому число федеральних міністрів звичайне в дві-три рази менше, ніж число керівників федеральних органів виконавчої влади. Число міністрів, заступників і перших заступників Голови Уряду Конституцією РФ не обмежується.

Формування Уряду РФ здійснюється Президентом РФ за участю Державної Думи і Голови Уряду. Голови Уряду РФ, як вже відмічалося, призначає Президент РФ із згоди Державної Думи (ст. 111). Пропозиція про кандидатуру Голови Уряду РФ вноситься не пізніше двотижневого терміну після вступу на посаду новообраного Президента РФ або після відставки Уряду РФ або протягом тижня від дня відхилення кандидатури Державною Думою. Остання розглядає представлену Президентом РФ кандидатуру Голови Уряду РФ протягом тижня від дня внесення пропозиції про кандидатуру. При цьому кандидат докладає Думі програму основних напрямів діяльності майбутнього уряду і відповідає на питання депутатів. У випадку, якщо Державна Дума тричі відхиляє представлені кандидатури, Президент РФ самостійно призначає Голову Уряду РФ, розпускає Державну Думу і призначає нові вибори.

Після призначення Голова Уряду РФ в тижневий термін представляє Президенту РФ пропозиції про структуру федеральних органів виконавчої влади, куди входять федеральні міністерства, державні комітети РФ, федеральні комісії Росії, федеральні служби Росії і інш. Він же пропонує Президенту РФ кандидатури на посади заступників Голови Уряду РФ і федеральних міністрів (ст. 112). Конституція РФ не обмежує число міністрів, а також число заступників і перших заступників Голови Уряду РФ. Це визначається самим Президентом РФ. Так, в серпні 1999 р. Указом Президента РФ* структура федеральних органів виконавчої влади була реорганізована і в неї увійшли 26 міністерств, 10 державних комітетів, 3 федеральних комісії, 14 федеральних служб, 9 федеральних агентств, 2 федеральних нагляду. Було також встановлено, що у Голови Уряду РФ буде п'ять заступників, в тому числі два перших.

* Указ Президента Російської Федерації «Про структуру федеральних органів виконавчої влади» від 17 серпня 1999 р. // Російська газета. 1999. 18 авг.

Члени Уряду РФ не можуть бути депутатами парламенту, займати ніякої іншої посади в державних, комерційних, суспільних органах і організаціях, в тому числі і в політичних партіях, членство в яких вони можуть зберігати; вони не мають права на підприємницьку діяльність, а також будь-яку інакшу оплачувану роботу, крім викладацької, наукової і інакшої творчої. Вони зобов'язані щорічно представляти відомості про свої доходи і майно.

Оскільки мова йде про президентську форму державного правління, в рамках якої уряд не залежить від парламенту, Уряд РФ може і не відображати партійний склад парламенту і не носити коаліційний характер. Дуже часто при формуванні Уряду РФ підкреслюється, що воно здійснюється не на партійно-політичній, а на професійній основі, незалежно від партійно-політичної приналежності членів Уряду. Це, звісно, не означає, що політичні моменти зовсім не враховуються в процесі формування Уряду. Немає нічого дивного, що Президент РФ хоче бачити в кріслі Голови Уряду РФ свого політичного однодумця, а Голова Уряду РФ - мати свою команду, провідну в принципі єдину політичну лінію Уряду. Досвід показує, що формування уряду на професійній основі зовсім не виключає можливість будь-якого обліку партійно-політичних чинників, тим більше що і при президентській республіці успішна і стабільна робота уряду в чималій мірі залежить від розкладки політичних сил в парламенті і уміння налагодити співпрацю з ним.

Компетенція. Повноваження Уряду РФ дуже широкі і охоплюють всі основні сфери суспільного життя. Стаття 114 Конституції РФ, в якій визначається його компетенція, включає питання економіки і фінансів, соціальної сфери, науки, культури і екології, оборони, державної безпеки і зовнішньої політики, прав людини, законності і інш. Важливо при цьому відмітити, що приведений в даній статті перелік повноважень Уряду РФ не є вичерпним, бо останній пункт цього переліку свідчить, що Уряд «здійснює інакші повноваження, покладені на нього Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, указами Президента Російської Федерації». Як вже відмічалося вище в даному параграфі, багато які конкретні повноваження Уряду РФ закріпляються в інших статтях Конституції РФ, федеральних законах і указах Президента РФ Звісно, Уряд РФ здійснює виконавчу владу спільно з Президентом країни і під його керівництвом. Але якщо, наприклад, Президент РФ визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави, то організація реалізації цих напрямів лягає на Уряд РФ.

У області фінансово-економічної діяльності Уряд РФ: розробляє єдину фінансову, кредитну, грошову і податкову політику і забезпечує її реалізацію; розробляє і представляє Державній Думі федеральний бюджет і забезпечує його виконання; представляє Державній Думі звіт про виконання федерального бюджету; розробляє і здійснює заходи по проведенню єдиної політики цін; управляє державним внутрішнім і зовнішнім боргом; здійснює встановлені законом валютне регулювання і валютний контроль; розробляє програми економічного розвитку; забезпечує свободу економічної діяльності і здійснює у встановлених межах регулювання економічних процесів, здійснює управління федеральною власністю; виробляє і реалізовує структурну і інвестиційну політику держави; розробляє і проводить політику міжнародного економічного співробітництва; виробляє прогнози економічного і соціального розвитку країни і інш.

У області культури, науки, утворення, охорони здоров'я, соціального забезпечення і екології Уряд РФ забезпечує проведення в країні єдиної державної політики. У цих цілях воно розробляє різноманітні соціальні програми і міри підтримки і розвитку культури, науки і утворення, охорони здоров'я громадян, підтримки сім'ї, материнства, батьківства, дитинства, молоді, по розвитку фізичної культури, спорту, туризму, охороні навколишнього середовища, гарантуванню встановленого законом рівня оплати труда і соціального забезпечення, захисту найменше соціально захищених верств населення, скороченню безробіття і інш. і забезпечує їх виконання або бере участь в ньому.

Ці і багато які інші конкретні повноваження Уряду РФ, в розвиток загального положення Конституції РФ (п. «в» ч. 1 ст. 114), сформульовані в цілому ряді відповідних федеральних законів і указів Президента РФ. Так, в Законі РФ «Про освіту» (січень 1996 р.) на Уряд РФ покладається: розмежування компетенції в області утворення між федеральними органами виконавчої влади; визначення статусу керівника державної освітньої установи федерального підкорення; встановлення порядку визначення об'ємів і структури прийому учнів в державних установах середньої професійної і вищої професійної освіти на навчання за рахунок коштів федерального бюджету і інш.

У сфері оборони, безпеки і зовнішньої політики Уряд РФ здійснює заходи по забезпеченню оборони країни, державної безпеки і реалізації зовнішньої політики РФ. Враховуючи особливу важливість і значущість цих областей державної діяльності, керівники відповідних міністерств і відомств знаходяться в безпосередньому підкоренні Президенту РФ. Але і повноваження Уряду РФ в цих областях також чималі, що закріпляється в ряді федеральних законів. Так, Федеральний закон «Про оборону»* (травень 1996 р.) встановлює, що Уряд РФ здійснює заходи по забезпеченню оборони і несе в межах своїх повноважень відповідальність за стан і забезпечення Збройних Сил РФ, інших військ, вояцьких формувань. Воно вносить в Державну Думу пропозиції по витратах на оборону, організує оснащення військ озброєнням і військовою технікою по їх замовленнях; розробляє мобілізаційні плани; контролює виконання оборонного замовлення; організує систему військового утворення, вояцького обліку і заклику на військову службу; здійснює контроль за експортом озброєнь і інш. У Федеральному законі «Про безпеку»* (березень 1992 р.) визначається, що Уряд РФ забезпечує керівництво органами безпеки, організує і контролює розробку і реалізацію заходів щодо забезпечення безпеки органами виконавчої влади РФ і її суб'єктів. У Указі Президента РФ «Про Державну стратегію економічної безпеки Російській Федерації (Основні положення)» (квітень 1996 р.) Уряду РФ поручалося, зокрема, розробити заходи по реалізації вказаної стратегії як складовій частині національної безпеки з метою забезпечення такого розвитку економіки, при якому «створилися б прийнятні умови для життя і розвитку особистості, соціально-економічної і військово-політичної стабільності суспільства і збереження цілісності держави, успішного протистояння впливу внутрішніх і зовнішніх загроз».

* СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.

** ВПС РФ. 1992. № 15. Ст. 770. З змінами і доповненнями, внесеними Законом РФ від 25 грудня 1992 р. (ВПС РФ. 1993. № 2. Ст. 77).

Оскільки керівництво зовнішньою політикою є по Конституції РФ прерогативою Президента РФ, Уряд РФ, не маючи повноважень по такому керівництву, проте грає важливу роль в реалізації зовнішньої політики. Воно забезпечує представництво РФ в іноземних державах і в міжнародних організаціях, вживає заходів по виконанню міжнародних договорів, укладає міжурядові угоди, здійснює керівництво в області зовнішньої торгівлі і інших видів зовнішньоекономічної діяльності, міжнародної науково-технічної і культурної співпраці, вирішує питання матеріального забезпечення дипломатичної діяльності.

У сфері забезпечення законності, прав і свобод громадян, правоохорони власності і суспільного, боротьби із злочинністю Уряд РФ здійснює заходи з розробки і реалізації програми по забезпеченню законності, безпеки, прав і свобод особистості, правоохорони власності і суспільного, боротьби із злочинністю; забезпечує фінансову і матеріально-технічну базу діяльності судових органів, органів прокуратури, внутрішніх справ, юстиції і інш. На Міністерство юстиції, наприклад, покладені організаційно-правове забезпечення судової реформи, створення необхідних умов для функціонування судів загальної юрисдикції і військових судів. У компетенцію Уряду РФ входить аналіз стану законності в країні і ефективності боротьби із злочинністю.

Організація діяльності. У організації і проведенні діяльності Уряду РФ центральна і ведуча роль, безсумнівно, належить його Голові, який, згідно з ст. 113 Конституцією РФ, визначає основні напрями діяльності Уряду і організує його роботу відповідно до Конституції РФ, федеральних законів і указів Президента РФ. У визначенні і реалізації основних напрямів діяльності Уряду його Голова керується передусім ст. 114 Конституції РФ, в якій визначається компетенція Уряди РФ загалом і яка вже була розглянута вище, а також Федеральним законом «Про Уряд Російської Федерації» (1997 р.).

Особливо важлива і вирішальна роль Голови Уряду РФ виражається тут в тому, що він: розробляє і представляє Президенту РФ пропозиції по структурі і складу Уряду, призначенню на посаду членів Уряду і звільненні їх від посади; розподіляє обов'язки між першими заступниками, заступниками Голови Уряду; проводить засідання Уряду і підписує його акти; затверджує регламент роботи Уряду; представляє Уряд всередині країни і в міжнародних відносинах; систематично інформує Президента РФ про роботу Уряду; призначає виконуючого обов'язку Голови Уряду на час своєї відсутності; виконує обов'язку Президента РФ у всіх випадках, коли Президент РФ не в змозі виконувати свої обов'язки. Крім того, саме Голова Уряду представляє Президенту РФ розроблені Урядом законопроекти і проекти указів Президента РФ, вносить в Державну Думу проекти законів в порядку законодавчої ініціативи, проекти федерального бюджету і звіти про їх виконання і інш. документи.

Засідання Уряду РФ проводяться по мірі необхідності, але не рідше за один раз в місяць. Для визнання його правомочним на засіданні повинні бути присутній не менш двох третин членів Уряду. Рішення приймаються більшістю голосів облікового складу членів Уряду. При відсутності Голови Уряду засідання проводить його перший заступник. У засіданнях Уряду можуть брати участь представники палат Федеральних Зборів, Конституційного Суду, Генеральної прокуратури, Рахункової палати, Центрального банку. Засідання носять відкритий характер, хоч окремі питання можуть розглядатися на закритих засіданнях.

На засіданнях Уряду РФ обговорюється і вирішується найбільш важливі питання державного управління, господарського і соціально-культурного розвитку країни. Виключно на засіданнях Уряди розглядаються: питання підготовки і виконання федерального бюджету, а також формування і витрачання державних позабюджетних фондів; проекти програм економічного і соціального розвитку, пов'язаних з створенням вільних економічних зон; номенклатура товарів, відносно яких застосовується державне регулювання цін; обсяги випуску державних цінних паперів; рішення про внесення Урядом законопроектів в Державну Думу; проекти програм приватизації державної власності; деякі питання надання дотацій, субсидій, надання інакшою підтримки за рахунок коштів федерального бюджету; рішення про підписання угод з органами виконавчої влади суб'єктів РФ. Тільки на засіданнях Уряду: утвориться його Президія; затверджуються положення про федеральні міністерства і про інакші федеральні органи виконавчої влади; встановлюються порядок створення і діяльність територіальних органів федеральних органів виконавчої влади, розмір асигнувань на утримання їх апаратів; затверджується Регламент Уряду РФ; затверджується Положення про Апарат Уряду РФ.

Для розв'язання оперативних питань Уряд РФ може створювати свою Президію, рішення якого можуть оформлятися як розпорядження Уряду. Підготовчу роботу до засідань, а також контроль за виконанням рішень Уряду здійснює Апарат Уряду на чолі з його керівником в ранзі міністра, Президентом РФ, що призначається по представленню Голови Уряду РФ. На основі і на виконання Конституції РФ, федеральних законів, нормативних указів Президента РФ, Уряд РФ видає постанови і розпорядження, забезпечує їх виконання. Постанови і розпорядження Уряду РФ обов'язкові до виконання в РФ. У разі їх суперечності Конституції РФ, федеральним законам і указам Президента РФ вони можуть бути відмінені Президентом РФ (ст. 115). У цьому виявляється підзаконний характер актів Уряду РФ. Найбільш значні з них приймаються в формі постанов, а в формі розпоряджень - акти з оперативних і інших поточних питань. Нормативні акти, як правило, оформляються в формі постанов. Постанови і розпорядження підписуються Головою Уряду РФ, а розпорядження можуть підписуватися і його першим заступником. Нормативні правові акти Уряду РФ підлягають офіційному опублікуванню в газеті «Російські звістки» протягом 10 днів після їх реєстрації і в «Бюлетені нормативних актів федеральних органів виконавчої влади».

Терміни повноважень і відставка. Конституція РФ не встановлює прямо терміну повноважень Уряду РФ. Проте з неї ясно витікає, що парламентські вибори не спричиняють за собою зміну Уряду, Президент РФ має можливість в будь-який момент по своєму розсуду відправити у відставку Уряд, а перед новообраним Президентом РФ Уряд РФ складає свої повноваження (ст. 116). Разом з тим припинення повноважень Уряду РФ Президентом РФ може бути пов'язане з позицією самого Уряду або з позицією Державної Думи. Стаття 117 визначає, що відставка Уряди може мати місце, коли: 1) Уряд РФ саме подає у відставку, а Президент РФ приймає її (хоч може і відхилити); 2) Президент РФ з власної ініціативи приймає рішення про відставку Уряду РФ; 3) Державна Дума виражає недовір'я Уряду РФ, а Президент РФ оголошує про його відставку (хоч має можливість не погодитися з рішенням Державної Думи); 4) Державна Дума у відповідь на постановку Головою Уряду РФ питання про довір'я Уряду РФ відмовляє в довір'ї, а Президент РФ протягом семи днів приймає рішення про відставку Уряду (хоч може і розпустити Державну Думу). Якщо Державна Дума повторно протягом трьох місяців виражає недовір'я Уряду, Президент РФ також виявляється перед дилемою: або оголосити про відставку Уряди РФ, або розпустити Державну Думу.

Забезпечуючи безперервність роботи виконавчої влади, Уряд РФ, що пішов у відставку або що склав свої повноваження перед новообраним президентом, за дорученням Президента РФ продовжує виконувати свої обов'язки до сформирования нового уряду. Потрібно також помітити, що відставка Уряди може бути як колективної, так і індивідуальної, т. е. відставкою окремих членів Уряду, яких звільняє від посади Президент РФ.