На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 2. Повноваження і порядок діяльності уряду

Повноваження. Оскільки уряд покликано виконувати дуже широкі і різноманітні виконавчо-розпорядчі функції, остільки і його компетенція по управлінню країною досить об'ємна, хоч і далеко не однакова в країнах з різною формою державного правління. У президентських республіках, абсолютних і дуалістичних монархіях повноваження уряду серйозно обмежені тим, що в них глава держави реально стоїть у розділі виконавчої влади, в той час як уряд (кабінет) діє від його імені і за його дорученням. Значно ширше за повноваження уряду в парламентарних, а частково і в полупрезидентских республіках і парламентарних монархіях, де не тільки фактично, але нерідко і формально виконавчу владу очолює уряд. У федеративних державах повноваження федерального уряду обмежуються не тільки повноваженнями глави держави і інших федеральних державних органів, але і повноваженнями урядів і інших органів суб'єктів федерації.

Незважаючи на те що конституції більшості країн визначають компетенцію урядів лише в самому загальному вигляді, про що вже говорилося в попередньому параграфі даного розділу, є і такі, де вона характеризується більш або менш детально і чітко (конституції Португалії, України, Білорусі, Словаччини, Японії, Аргентини, Вірменії, Казахстану, Туркменістана, Киргизстана і інш.). У Конституції Португалії (ст. 200-204), наприклад, детально визначається політична компетенція Уряди (контрасигнація актів Президента; ведіння переговорів і висновок міжнародних угод; внесення пропозицій законів і постанов в парламент; пропозицій Президенту про проведення референдуму, про оголошення облогового або надзвичайного стану, про оголошення війни або укладення миру; представлення парламенту фінансових звітів держави і інш.); його законодавча компетенція (прийняття декретів-законів; розв'язання питань власної організації і діяльності) і адміністративна компетенція (розробка планів основних напрямів діяльності і забезпечення їх виконання; виконання бюджету держави; прийняття регламентуючих актів в ім'я належного виконання законів; керівництво службами і діяльністю безпосередньою цивільної і військової адміністрацій; охорона демократичної законності і інш.). У Конституції також чітко визначені компетенція Ради Міністрів як відносно більше за вузький, ніж весь уряд, орган і компетенція Прем'єр-міністра і інших членів уряду.

Узагальнюючи досвід конституційного закріплення компетенції уряду в різних країнах, можна сказати, що в принципі ця компетенція в умовах демократії визначається передусім реалізацією принципу розділення влади, в зв'язку з чим повноваження уряду - це повноваження в рамках здійснення виконавчої влади, що, звісно, не виключає можливості його певної участі і в законодавчому процесі. Далі, оскільки виконавча влада належить звичайно не тільки уряду, але і главі держави, остільки компетенція уряду, до складу якого не входить глава держави, знаходиться в безпосередній залежності від об'єму повноважень глави держави в здійсненні виконавчої влади. При цьому повноваження уряду в цьому співвідношенні носять залишковий характер, бо чим вище і ширше повноваження глави держави, тим меншими і вузькими бувають повноваження уряду. Конкретне співвідношення формально і функцій, що реально виконуються уряду, що закріплюються в кожній окремій країні залежить від багатьох умов і чинників і передусім, як вже відмічалося, від форми державного правління, що затвердилася в ній.

Повноваження уряду можуть класифікуватися по різних основах. Оскільки управлінська діяльність уряду охоплює всі сфери життя суспільства, остільки нерідко мова йде про підрозділ повноважень уряду по цих сферах - економічної, політичної, соціальної і духовної. Більш диференційованою і конкретною представляється класифікація урядових повноважень у основних напрямах його діяльності. Говорячи обобщенно, т. е. абстрагуючись від національних особливостей статусу, об'єму і характеру компетенції уряду в окремих країнах, можна сказати, що для нього характерно здійснення наступних основних повноважень.

Першим і найважливішим напрямом роботи уряду є виконання законів, прийнятих законодавчим органом. У зв'язку з цим уряд розробляє багатоманітні плани і програми реалізації розпоряджень законів, приймає відповідні цій задачі власні акти, практично організує і забезпечує їх виконання. Багато які конституції спеціально підкреслюють, що вся діяльність уряду повинна відповідати закону і здійснюватися в ім'я його виконання. Так, в Конституції Франції (ст. 21), зокрема, говориться, що Прем'єр-міністр «забезпечує виконання законів».

Другим найважливішим напрямом діяльності уряду є організація державного апарату і керівництво його діяльністю. Виконання законів і ефективність всієї іншої діяльності уряду знаходиться у вирішальній залежності тому, як організовані численні міністерства і інші відомства і як здійснюється через них керівництво всім державним апаратом. Уряду, його міністерствам і відомствам належить ведуча роль в практичному формуванні державного апарату і безпосередньому керівництві його роботою. Уряд фактично самостійно реорганізує державний апарат, хоч формально це може входити в повноваження глави держави. У Конституції Швеції (п. 1 гл. 7), наприклад, вказується: «Для підготовки що відносяться до ведіння Уряду питань існує урядовий апарат. У нього входять департаменти по різних галузях діяльності. Уряд розподіляє справи між департаментами. Прем'єр-міністр призначає з числа міністрів розділів департаментів».

Третім загальним і типовим напрямом діяльності уряду є участь в законотворчестве і здійснення власної нормотворческой діяльності. Це знаходить своє вираження передусім в тому, що уряд володіє правом законодавчої ініціативи і саме воно звичайно готує, оформляє і вносить в парламент переважну більшість законопроектів. Уряд нерідко (наприклад, в Іспанії, Італії, Португалії і інш.) володіє правом приймати декрети-закони, що не суперечать Конституції і чинному законодавству і належні подальшому затвердженню парламентом. У той же час важливе місце в діяльності уряду займає підготовка і прийняття його підзаконних нормативних актів, вхідних у власну компетенцію уряду. Крім того, в ряді випадків (наприклад, в Великобританії, Португалії і інш.) уряд може по уповноваженню парламенту видавати нормативні акти з питань, які входять у виняткову компетенцію парламенту.

Четвертим дуже важливим і характерним основним напрямом діяльності уряду служить розробка проекту і виконання державного бюджету. Хоч саме прийняття бюджету входить в компетенцію парламенту, трудомістка, багатопланова і копітка розробка проекту державного бюджету і його виконання після прийняття парламентом цілком знаходиться в компетенції уряду, є однією з його найважливіших і специфічних задач. Конституція Іспанії (ч. 1 ст. 134), наприклад, встановлює, що уряд виробляє генеральний бюджет держави, а парламент його розглядає, вносить поправки і схвалює. Конституція Ірландії (п. 3 ч. 4 ст. 28) зобов'язує уряд готувати кошторис грошових доходів і кошторис грошових витрат на кожний фінансовий рік і представляти їх на обговорення палати представників.

Нарешті, п'ята широка і важлива область повноважень уряду пов'язана з керівництвом або участю в керівництві зовнішньою і військовою політикою. Зрозуміло, що в президентських республіках, абсолютних і дуалістичних монархіях ця область входить передусім в компетенцію глави держави, а уряд (кабінет) бере участь під його керівництвом в проведенні зовнішньої і військової політики. Але в парламентарних республіках і парламентарних монархіях і в цій області вирішальна роль належить уряду і його прем'єр-міністру. Уряд проводить міжнародні переговори, укладає міжнародні договори і угоди, формує дипломатичний апарат, керує діяльністю всіх зовнішньополітичних і військових органів держави, включаючи зовнішню розвідку, здійснює будівництво збройних сил, організує оборону країни і т. д. У ст. 89 Конституції Вірменії, зокрема, говориться, що Уряд «забезпечує здійснення оборони, національної безпеки і зовнішньої політики Республіки».

Організація діяльності. У організації роботи уряду вирішальна роль належить главі уряду (або главі держави в тих президентських республіках, абсолютних і дуалістичних монархіях, де він звичайно стоїть у розділі кабінету і де немає окремого глави уряду). У більшості країн глава уряду іменується прем'єр-міністром (Великобританія, Франція, Японія, Канада, Україна, Бельгія, Данія, Ірландія, Нідерланди, Португалія, Фінляндія, Швеція, Вірменія, Киргизстан і інш.), т. е. першим міністром (від фр. premier - перший); головою Ради Міністрів (Італія); головою Уряду (Іспанія, Чехія і інш.); Федеральним канцлером (Німеччина, Австрія) і т. д.

Глава уряду, особливо в країнах з парламентарними формами державного правління, володіє дуже високим статусом і широкими повноваженнями, які мають тенденцію загалом зростати. У його функції входить не тільки формування уряду або участь в ньому, але і визначення основних напрямів політичного курсу уряду, загальне керівництво його здійсненням, координація діяльності окремих міністерств і інш. Стаття 82 Конституції Греції закріплює, що «Уряд визначає і направляє загальну політику країни відповідно до положень Конституції і законів», а «Прем'єр-міністр забезпечує єдність Уряди і направляє дії його і державного апарату загалом на перетворення в життя урядової політики в рамках закону». У Основному законі ФРН (ст. 65) мова йде про те, що «Федеральний канцлер визначає основні напрями політики і несе за них відповідальність». А ось як Конституція Казахстану (ст. 67), президентської республіки, визначає функції прем'єр-міністра: він організує і керує діяльністю Уряду, персонально відповідає за його роботу; представляє парламенту доповідь про програму Уряду; підписує постанови Уряду; докладає Президенту про основні напрями діяльності Уряду і про всі його найважливіші рішення; виконує інші функції, пов'язані з організацією і керівництвом діяльністю Уряду. Аналогічні положення містяться в Конституції Білорусі (ст. 106).

Основною формою колегіальної роботи уряду є його засідання, які проходять під головуванням глави держави або прем'єр-міністра. У президентських республіках, абсолютних і дуалістичних монархіях такі засідання проводяться порівняно рідко, по вказівці глави держави, бо більшість питань вирішується самим президентом (монархом) або за участю вузького кола міністрів, радників і інш. У країнах з парламентськими формами державного правління засідання уряди проводяться більш часто і регулярно, частіше за все в період парламентських сесій. У деяких конституціях (наприклад, Словаччини) встановлюється, які питання уряд повинно вирішувати колегіально. У ряді країн (Великобританії, Індії і інш.) видне місце займають комітети кабінету, що складаються з частини міністрів і що дозволяють розвантажити кабінет загалом при колективному обговоренні і рішенні порівняно менш важливих питань. Ключові комітети кабінету часто очолює прем'єр-міністр.

Окремі міністерства і відомства - це галузеві органи виконавчої влади, кожний з яких, на відміну від уряду загалом, володіє не загальної, а спеціальною компетенцією, т. е. сукупністю повноважень лише в певній сфері державного управління. У розділі міністерств стоять міністри (від лати. minister - служитель, підручний), які одноосібно вирішують питання у відповідній області управління, хоч і можуть спиратися на думку колегії міністерства або інакшого кола високопоставлених міністерських фахівців. Відомства поділяються на урядові, керівники яких входять до складу уряду, мають ранг міністра і призначаються главою держави, і неурядові, керівники яких не мають рангу міністра, не входять до складу уряду і призначаються прем'єр-міністром.

Уряд дуже часто несе солідарну відповідальність або перед главою держави, або перед парламентом, або перед тим і іншим. Як вже відмічалося (див. гл. 6), перше характерне для президентських республік, абсолютних і дуалістичних монархій; друге - для парламентських республік і парламентських монархій; третє - для полупрезидентских республік. Солідарна відповідальність уряду означає, що при несхваленні його політики, діяльності або його окремих членів йдуть у відставку всі члени уряду. Конкретними формами вираження такого несхвалення з боку парламенту є звичайно винесення ним вотуму недовір'я і відмова в довір'ї, а з боку глави держави - звільнення ним у відставку уряду. Але політична відповідальність може носити і індивідуальний характер, коли у відставку йде тільки той член уряду, якому виражене недовір'я або несхвалення. У ряді країн має місце як солідарна, так і індивідуальна політична відповідальність. У Конституції Італії (ст. 95), наприклад, говориться, що «міністри колегіально відповідальні за дії Ради міністрів, індивідуально - за дії своїх відомств». Члени уряду в парламентарних республіках і парламентарних монархіях несуть політичну відповідальність і перед прем'єр-міністром, який має право зажадати від кожного з них відходу у відставку.