На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 1. Поняття, роль, склад і формування уряду

Поняття і роль. Уряд - це звичайно колегіальний орган виконавчої влади загальної компетенції, що здійснює керівництво управлінням країною. На відміну від органів законодавчої влади воно не творить закони, а виконує їх, проводить їх в життя. У різних країнах уряд може носити різне найменування, але в більшості випадків - це Рада Міністрів, Кабінет міністрів або уряд. У ряді президентських республік (наприклад, США, Бразілії, Мексіки і інш.) і дуалістичних монархій уряду як колегіального органу не існує, бо виконавча влада в них належить безпосередньо главі держави, за дорученням якого його адміністрація як дорадчий орган при ньому здійснює управління країною. У Конституції США, наприклад, говориться, що «виконавча влада ввіряється Президенту Сполучених Штатів Америки» (ч. 1 ст. 2).

Ось як деякі конституції зарубіжних країн характеризують суть, місце і роль уряду: «Уряд визначає і проводить політику нації. У його розпорядженні знаходиться адміністрація і збройні сили» (ст. 20 Конституції Франції); «Уряд - це орган, керівний загальною політикою країни, і вищий орган державної адміністрації» (ст. 185 Конституції Португалії); «Уряд здійснює керівництво внутрішньою і зовнішньою політикою, управління цивільними і військовими справами і захистом держави. Воно здійснює виконавчі і розпорядливі функції відповідно до Конституції і законів» (ст. 97 Конституції Іспанії); «Управляє державою Уряд» (п. 6 гл. 1 Форми правління Швеції); «Уряд повинно мати намір і діяти як колективна влада і повинно нести колективну відповідальність за державні департаменти, керовані членами Уряду» (ч. 4 ст. 28 Конституції Ірландії); «Міністри ні в якому разі не можуть приймати рішення одноосібно, за винятком питань, що відносяться до економічної і адміністративної організації своїх департаментів» (ст. 103 Конституції Аргентини); уряд здійснює «вище управління справами Федерації, якщо воно не передане Федеральному президенту» (ст. 69 Конституції Австрії).

Уряд далеко не завжди розглядається як вищий орган виконавчої влади, бо такий рівень в багатьох країнах представлений главою держави. Але в тих країнах, де глава держави не є розділом виконавчої влади, мова часто йде про уряд як про вищий орган виконавчої влади. Наприклад, Конституція Киргизстана (ст. 70) характеризує Уряд республіки як «вищий орган виконавчої державної влади Киргизської Республіки». У Конституції України (ст. 113) також говориться про Кабінет міністрів як про «вищий орган в системі органів виконавчої влади». У Конституції Білорусі (ст. 106) визначається, що Уряд здійснює виконавчу владу в республіці і є «центральним органом державного управління».

Уряд країни - це вершина багатосторонньої і багатоступінчастої піраміди органів виконавчої влади, що включає різноманітні і разнохарактерние не тільки центральні, але і регіональні і місцеві органи і установи, підзвітні йому. Разом з тим це - не вузько спеціалізований орган управління, а орган загальної компетенції, що здійснює керівництво і контроль за діяльністю управлінських державних структур у всіх сферах і областях суспільного життя.

Политико-правовий статус уряду визначається конституцією, а нерідко і спеціальним законодавством. Положення і роль уряду, так само як і шляхи його формування і повноваження, багато в чому залежать від існуючої в країні форми державного правління, історичних і національних традицій і особливостей країни. Абсолютно очевидно, що в президентських республіках, абсолютних і дуалістичних монархіях, де виконавча влада цілком або в своїй основі належить главі держави, місце і роль уряду (кабінету) значно скромніше і носять свого роду допоміжний характер, ніж в парламентських республіках і монархіях, де саме на уряді (на чолі з прем'єр-міністром) лежить тягар реального здійснення виконавчої влади. Проміжне положення між двома цими варіантами займає статус уряду в полупрезидентских республіках, де самостійність уряду по відношенню до президента звичайно істотно вище в порівнянні з президентськими республіками.

Склад і формування. У склад уряди входять, як правило, вищі керівники міністерств і ряду інших центральних відомств на чолі з прем'єр-міністром або президентом (монархом), якщо останній включається в уряд. У ряді країн (Франція, Бельгія і інш.) проводиться розмежування між радою міністрів, засідання якого проводяться президентом, і порадою кабінету, очолюваним прем'єр-міністром. Так, в ст. 9 Конституції Франції говориться, що Президент Республіки головує в Раді міністрів, а в ст. 21 - що Прем'єр-міністра керує діяльністю Уряду. У деяких країнах (Великобританія, Індія і інш.) уряд формально може включати десятки посадових осіб, але фактично функціонує в значно більш вузькому складі: прем'єр-міністр і біля півтори-двох десятків найбільш важливих і впливових міністрів (кабінет). Не у всіх конституціях чітко визначається склад уряду, але більшість з них містить спеціальні розділи або статті, присвячені структурі уряду, його статусу, шляхам формування, а іноді і числу міністрів.

У партійно-політичному відношенні склад урядів може бути також не однаковим. У цьому плані вони поділяються на партійні і безпартійні, а партійні, в свою чергу, на однопартійний і багатопартійні або коаліційних. Однопартійний уряди звичайно створюються в президентських республіках, в яких президент призначає міністрів з складу членів своєї партії, а також в полупрезидентских республіках, парламентарних республіках і монархіях, коли в їх парламентах або його нижній палаті одна з партій має абсолютну більшість голосів. Такий уряд можливо і в тих випадках, коли в рамках парламентських форм правління однієї з партій не вдається отримати абсолютної парламентської більшості, але при цьому вдається заручитися підтримкою однопартійний уряду, що утворюється нею депутатами від інших партій, по тих або інакших причинах що не побажали увійти в уряд. Це - уряд парламентської меншини, на відміну від уряду парламентської більшості, коли до складу уряду входять представники однієї або декількох політичних партій, що володіють в парламенті абсолютною більшістю. Однопартійний уряди властиві і президентської республіки в США, і парламентарним монархіям в Великобританії, Канаді і Австралії. Природно, що такі уряди характерні і для країн з однопартійний державно-політичними режимами.

Коаліційні уряди частіше за все створюються в парламентарних і змішаних республіках і парламентарних монархіях, де звичайно одній партії не вдається завоювати абсолютної парламентської більшості або спиратися на нього і тому при формуванні уряду і отриманні необхідного вотуму довір'я в парламенті вона вимушена вступати в коаліцію з іншими партіями і їх представниками. Такі уряди типові для парламентарних республік в Італії і ФРН, парламентарній монархії в Бельгії, Данії, Нідерландах, а за останні роки і в Японії і інших країнах.

У певних ситуаціях поширені і безпартійні уряди. З одного боку, вони властиві країнам, в яких будь-які політичні партії заборонені або вони ще фактично не склалися (Саудівська Аравія, Кувейт, ОАЕ, Катар, Бутан і інш.). З іншою - такі уряди нерідко створюються і в країнах з багатопартійними режимами в ситуаціях, коли в них між партіями і їх фракціями в парламенті не вдається домовитися про створення коаліційного уряду. Ці уряди іменуються службовими (діловими, чиновничьими) урядами, оскільки, по суті справи, складаються з специалистов-управленцев (технократов). Такі уряди частіше за все не довговічні, існують до створення нового коаліційного уряду або проведення нових парламентських виборів.

Формування уряду за своїм способом також багато в чому залежить від вибраної в країні форми державного правління. У зв'язку з цим передусім розрізнюють два основних шляхи формування урядів - парламентський і позапарламентський. Загалом можна констатувати, що: в парламентарних республіках і парламентарних монархіях діє парламентський шлях формування уряду, коли вирішальна роль в цьому процесі належить парламенту, хоч і позапарламентські структури (наприклад, глава держави) можуть при цьому грати більш або менш істотну роль; в президентських республіках, в абсолютних і дуалістичних монархіях формування уряду здійснюється в основному поза парламентом, главою держави самостійно, хоч парламент або одна з його палат в ряді випадків може брати в цьому певну обмежену участь (наприклад, шляхом дачі згоди на призначення міністрів, як в США, де така згода дає верхня палата парламенту - Сенат); в полупрезидентских республіках поєднуються риси того і іншого шляху, коли важлива роль в формуванні уряду належить одночасно як президенту, так і парламенту, причому, з одного боку, президент володіє чималою свободою у визначенні складу уряду, а з іншою - він не може не враховувати співвідношення партійно-політичних сил в парламенті, оскільки звичайний при призначенні прем'єр-міністра, а в окремих випадках і деяких ключових міністрів йому потрібно згода парламенту.

У країнах парламентарних форм державного правління формування уряду частіше за все відбувається таким чином: глава держави (президент або монарх) доручає (часто після циклу консультацій з лідерами різних партій) лідеру політичної партії або блоку партій, що має парламентську більшість, як кандидат в прем'єр-міністрів підібрати кандидатури до складу уряду; потім підготовлений персональний список кандидатів до складу уряду вноситься разом з програмою діяльності майбутнього уряду на обговорення парламенту або його нижньої палати для отримання вотуму довір'я; після отримання вотуму довір'я парламенту глава держави видає відповідний правовий акт, завершальний процес оформлення формування уряду. Це сама загальна схема парламентського способу формування уряду, яка має свої особливості реалізації в конкретних країнах. Так, наприклад, в одних країнах з парламентарними формами державного правління (Італії, Індії, Канади, Греції і інш.) глава держави призначає прем'єр-міністра, а в інших (ФРН, Іспанії, Японії і інш.) - прем'єр-міністр обирається парламентом, а вже потім глава держави оформляє своїм юридичним актом це призначення. У Швеції Король взагалі не бере участь в формуванні уряду, оскільки прем'єр-міністр призначається актом голови парламенту (тальмана Ріксдага). У ряді країн з парламентськими формами правління (Великобританії, Індії, Греції, Австралії, Нової Зеландії, Шри-Ланке і інш.) міністри зобов'язані бути членами парламенту, а в інших (Австрії, Нідерландах, Норвегії, на Україні і інш.) - міністри не можуть бути депутатами; а в третіх (Іспанії, Фінляндії, Данії і інш.) - міністри можливо, а можуть і не бути депутатами. У деяких країнах (ФРН, Болгарії і інш.) парламенти самі обирають або призначають прем'єр-міністра, а він потім вже самостійно призначає і звільняє міністрів.

При непарламентському способі формування уряду глава держави самостійно і незалежно від яких-небудь інакших структур, по своєму розсуду призначає і знімає з посади членів уряду, в тому числі і без участі парламенту. Так формуються уряди в таких, наприклад, президентських республіках, як Бразілія, Мексіка, Єгипет, Колумбія і інш., а також в таких монархіях, як Саудівська Аравія, Кувейт, Бахрейн, Катар і інш. Звісно, і в таких країнах глави держави можуть в тій або інакшій мірі враховувати підсумки парламентських виборів при формуванні уряду, але і при цьому вони не зобов'язані це робити, а парламент і в цьому випадку не включається в процес формування уряду. Інша справа, коли в деяких президентських республіках і в рамках загалом президентського способу формування уряду парламент все ж володіє правом якимсь чином впливати на цей процес. Так, в США по Конституції Президент призначає членів Кабінету «з поради і згоди Сенату». Аналогічна установка має місце в Еквадорі і деяких інших країнах. На Філіппінах для таких призначень потрібно згода спеціального парламентського комітету.

Прикладом того, як формується уряд в полупрезидентских республіках може служити процес формування Уряду у Франції. З одного боку, саме Президент країни призначає Прем'єр-міністра і припиняє виконання його функцій по уявленні ним заяви про відставку Уряду, а по представленню Прем'єр-міністра призначає інших членів Уряду і припиняє виконання їх функцій, головує в Раді Міністрів (ст. 8 і 9 Конституції Франції); а з іншою - Уряд несе відповідальність перед Парламентом, потребує отримання від нього вотуму довір'я, а у разі відмови в ньому Прем'єр-міністр вручає Президенту заяву про відставку (ст. 20,49 і 50). Міністри не можуть бути членами парламенту (ст. 23).

Конституції і законодавства багатьох країн визначають деякі обмеження при формуванні уряду. Так, в ряді країн встановлюється нижній віковий бар'єр, коли міністром може бути призначене обличчя, що досягло 25 або 30 років (Бразілія, Мексіка, Єгипет, Норвегія, Коста-Рика, Сальвадор, Еквадор і інш.). Нерідко проводиться принцип несумісності посади міністра не тільки з депутатським мандатом, але і з деякою інакшою діяльністю. Конституція Вірменії (ст. 88), наприклад, встановлює, що член Уряди не може бути членом якого-небудь представницького органу, займати іншу державну посаду або виконувати інакшу оплачувану роботу. У конституціях і законодавстві цілого ряду країн (Індії, Канади, Бельгії, Кенії, Швейцарії, Мексіки, деяких арабських країн і інш.) при призначенні міністрів потрібно облік тих або інакших чинників - географічних, етнічних, релігійних, язикових, натурализационних і інш. У Конституції ОАЕ (ст. 56) вказується, що міністри повинні бути з числа тих громадян, які відомі «своєю компетентністю і досвідом», а в Фінляндії мова йде про те, що міністрами можуть бути громадяни країни, що користуються довір'ям парламенту, «відомі своєю чесністю і здібностями» (п. 36). У ряді конституцій (наприклад, в Греції) до призначення як міністр пред'являються ті ж вимоги, що і до депутата парламенту (ст. 23).