На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 3. Механізм функціонування парламенту і парламентські процедури

Функціонування парламенту здійснюється на основі конституційних і інакших законодавчих встановленні і відповідно до його регламенту. Регламент парламенту або його палат - це звичайно (особливо в демократичних країнах) досить обширний нормативний правовий документ, що приймається самим парламентом або кожної з його палат і детально регулюючий різні сторони передусім їх внутрішньої організації і діяльності. Іноді парламентський регламент приймається в формі закону.

Основні форми діяльності. Діяльність парламенту і його палат проходить в багатоманітних формах: спільні і роздільні засідання палат, засідання їх постійних комітетів і комісій, діяльність депутатів на місцях і інш. У переважній більшості країн діяльність парламенту носить сесійний характер. Сесія - це той період часу, протягом якого парламент і його палати проводять пленарні засідання, працюють постійні комітети і комісії і приймаються відповідні рішення. Сесії можуть бути черговими (ординарними), терміни яких можуть визначатися в конституції або інакшому законі (наприклад, весняна і осіння сесії), і спеціальними, позачерговими (екстраординарними), що скликаються з потреби. Засідання палат парламенту звичайно проходять роздільно, а спільні їх засідання проводяться рідко (наприклад, при виборах президента, заслуханні щорічних послань глави держави і деяких інакших випадках). Пленарні засідання парламенту (палат) поділяються також на організаційні (засновницькі) і звичайні. Перші, на відміну від других, проводяться відразу після парламентських виборів і мають своєю головною задачею конституювання парламенту (палати), т. е. організувати його роботу, передусім обрати своє керівництво, а іноді і робітники і інакші органи. Скликати сесії можуть і глави держави, і керівництво парламенту або його палат. Позачергові сесії можуть скликатися і за пропозицією уряду і певних груп депутатів. Проміжки часу між сесіями використовуються для парламентських канікул і для проведення роботи депутатів в їх виборчих округах, для вивчення законопроектів і інших документів, підготовки до парламентських слухань, засідань комітетів і комісій і інш. У окремих країнах (наприклад, в Словаччині, Македонії) парламент працює не на сесійній, а на постійній основі. У ФРН, Австрії парламенти (палати) скликаються його керівництвом або керівництвом палат по мірі необхідності.

Дуже важливою формою парламентської діяльності є організація і функціонування комітетів і комісій парламенту або його палат, положення про яких розробляються і затверджуються парламентами або їх палатами. Це можуть бути об'єднані комітети палат в двопалатному парламенті, комітети однопалатного парламенту, комісії або комітети палат. Найважливіше значення має робота постійних комітетів і комісій, в якій звичайно беруть участь майже всю або більшість парламентаріїв. Число їх різне в парламентах різних країн, але частіше за все вони створюються у основних напрямах законодавчої діяльності (наприклад, по обороні, закордонним справам, бюджету, промисловості, сільському господарству, охороні здоров'я, освіті, науці, труду і соціальним проблемам і т. д.). На засіданнях цих комітетів і комісій обговорюються відповідні запропоновані законопроекти, розробляються власні пропозиції по них, внесені поправки і зауваження, заслуховуються і обговорюються повідомлення міністрів по положенню в даній галузі і т. д. У деяких країнах (Італії, Іспанії, Греції) вони при певних умовах можуть навіть приймати окремі закони меншої значущості замість палат. Нарівні з постійними, створюються по потребі і тимчасові комітети або комісії (спеціальні, слідчі, ревізійні, погоджувальні, редакційні і інш.).

Парламентські процедури. Для того щоб рішення парламенту, його палат, їх комітетів і комісій могли бути визнані правомірні мі, необхідне їх прийняття і проведення відповідних засідань у встановленому порядку і з дотриманням певних процедур. Конституція, спеціальний закон або регламент парламенту і його палат встановлюють передусім необхідність забезпечення певного кворуму, т. е. присутність мінімуму числа депутатів, при наявності якого засідання парламенту або його палати може вважатися дійсним. Як правило, мова йде про присутність на засіданні більшості депутатів (т. е. половини складу депутатів плюс один голос), хоч в ряді країн він буває і значно нижче (наприклад, в Індії - десята частина депутатів в нижній палаті парламенту, а в Великобританії - всього 40 з 651 члена Палати общин і три пери з декількох стільники, а раніше з більше за тисячу членів палати лордів). Для прийняття рішень необхідне частіше за все отримання при голосуванні більшості голосів не від числа присутніх, а від облікового складу депутатів парламенту або палати. Якщо ж приймається конституційний або органічний закон, то нерідко потрібно отримання не простого, а кваліфікованої більшості голосів. Іноді (наприклад, в Ізраїлі) кворум для засідань і прийняття рішень не встановлюється взагалі.

Як правило, засідання парламенту і його палат проходять відкрито, при забезпеченні можливості присутності публіки в певних місцях і при умові дотримання встановленого порядку. Але можуть провестися і закриті засідання, на яких присутні лише члени парламенту або його палати і запрошені особи. Рішення про проведення закритого засідання приймається самою палатою або парламентом простою або кваліфікованою більшістю голосів присутніх. Звичайно на таких засіданнях розглядаються питання, що зачіпають державну таємницю, але вони можуть провестися і в інакших випадках.

З метою підвищення ефективності роботи регламенти парламентів і палат детально регулюють і порядок визначення порядку денного засідання, обговорення питань і голосування. Проект порядку денного засідання частіше за все заздалегідь обговорюється керівництвом палати з представниками фракцій, а потім приймається палатою (парламентом), яка може внести зміни в запропонований проект. Для участі в обговоренні депутати записуються звичайно зазделегідь. Виступаючи в прениях, вони не повинні відхилятися від теми обговорення. Встановлюється і максимальний час на кожний виступ, який може коливатися, як правило, від 5 до 20 хвилин, а іноді бути і в дві-три рази більше. Регламенти верхніх палат парламентів США, Японії і деяких інших країн взагалі не обмежують час виступу сенаторів, крім випадків, коли таке рішення приймає сама палата кваліфікованою більшістю голосів. Може встановлюватися певний час для всього обговорення даного питання.

Голосування в результаті обговорення може пройти відкрито, таємно і поіменно. Поіменне голосування проводиться за рішенням палати (парламенту), яке звичайно приймається на вимогу певної частини депутатів палати (парламенту). Воно застосовується при розв'язанні найбільш відповідальних питань з тим, щоб суспільство могло знати, як проголосував в цьому випадку кожний депутат. Тому іноді регламенти обмежують можливість застосування поіменного голосування з неістотних (наприклад, процедурним) питань. Як правило, голосування носить особистий характер, т. е. вимагає присутності голосуючого депутата, але іноді (наприклад, у Франції) в ряді випадків допускається делегування депутатом свого голосу іншому депутату. Як вже відмічалося, в залежності від характеру питання, що обговорюється його позитивне рішення може вимагати при голосуванні отримання відносної, абсолютної або кваліфікованої більшості голосів або присутніх депутатів, або всього складу палати (парламенту).

Свої особливості має і процедура проведення засідань комітетів і комісій парламенту або його палат. Оскільки ці засідання носять порівняно камерний характер, тут не потрібно попередній запис для виступі, число яких не обмежується, обговорення носять більш оперативний, діловий і конкретний характер. Засідання комітету (комісії) скликаються його головою або головою палати (парламенту). Голосування проводиться відкрито, а на вимогу певної частини комісії можливо і голосування бюлетенями.

Законодавчий процес. При всій різносторонності функцій парламенту, головною і визначальною стороною його діяльності, що займає велику частину всієї його роботи, безсумнівно, є обговорення законопроектів і прийняття законів. Тому, характеризуючи механізм функціонування парламенту і парламентські процедури, важливо особливо виділити процес проходження законопроекту аж до прийняття закону і його вступу в дію і порядок його регулювання, т. е. законодавчий процес. Він має свої основні стадії: а) внесення законопроекту; б) розгляд законопроекту; в) прийняття закону; г) промульгация і видання закону.

Внесення законопроекту або законопредложения пов'язане з реалізацією права законодавчої ініціативи. Звісно, нікому не забороняється посилати на адресу парламенту свої проекти і пропозиції по оновленню і поліпшенню існуючого в країні законодавства. Але парламент тільки тоді зобов'язаний розглянути такі проекти і пропозиції, коли вони вносяться тими, хто згідно із законом володіє правом законодавчої ініціативи. Таким чином, право законодавчої ініціативи - це право управомоченного юридичної або фізичної особи на офіційне внесення в парламент законопроекту (законопредложения), відповідне обов'язку парламенту прийняти його до розгляду.

Суб'єктами права законодавчої ініціативи, що закріплюється частіше за все конституційно, є: глава держави; уряд; групи депутатів і окремі депутати; палати парламенту і їх постійні комітети і комісії; окремі державні органи і органи і установи, що примикають до парламенту; релігійні і інакші суспільні об'єднання; групи виборців. У одних країнах коло суб'єктів права законодавчої ініціативи дуже широке, в інших дуже вузький. Так, в США цим правом володіють тільки парламентарії, якщо не вважати, що проект бюджету вноситься Президентом. У інших демократично розвинених країнах переважна більшість законопроектів вносить уряд, хоч і парламентарії, і особливо їх групи можуть грати тут чималу роль. У ФРН, наприклад, законопроекти висуваються в нижній палаті (Бундестагу) одній з фракцій або п'ятьма відсотками всіх членів цієї палати. У ряді країн (наприклад, в Італії, Іспанії, Румунії, Бразілії, Колумбії, Кубі і інш.) законодавча ініціатива признається і безпосередня за більш або менш великими групами виборців (народна ініціатива). У одних країнах законопроекти і законопредложения можуть вноситися в будь-яку з палат парламенту, в інших - тільки в нижню палату і дуже рідко, коли тільки у верхню палату.

Обговорення законопроекту здійснюється як в постійних комітетах (комісіях), так і на пленарних засіданнях палат (парламенту). Обговорення законопроекту на пленарних засіданнях звичайно проходить три стадії (законопроект по бюджету іноді - чотири стадії), які називаються читанням. При першому читанні вирішується принципове питання про необхідність відповідного закону і здатність запропонованої в законопроекті загальної ідеї (концепції) стати основою обговорення і прийняття даного закону. Якщо палата приходить до негативного висновку хоч би по одному з цих питань, то законопроект знімається з подальшого обговорення; а якщо до позитивного на обидва вказаних питання, то законопроект приймається у першому читанні і передається у відповідний профільний комітет (комісію) для подальшої розробки. Внесений законопроект може відразу передаватися в комітет до розгляду на пленарному засіданні палати. У другому читанні на основі доповідей авторів законопроекту і відповідного комітету (комісії) законопроект обговорюється по суті. На цій стадії детально розглядається і голосується кожна частина, кожна стаття законопроекту, вносяться, обговорюються і голосуються поправки. Після схвалення законопроекту у другому читанні він знову передається в комітет (комісію) для редакційної доробки. У третьому читанні законопроект обговорюється і голосується загалом. При цьому нові поправки не допускаються, за винятком редакційних. Але це не означає, що законопроект не може бути відхилений при третьому читанні. На цьому ж етапі керівники фракцій палати (парламенту) отримують можливість виступити із заявами по мотивах голосування.

Прийняття закону відбувається шляхом голосування на пленарному засіданні палати (парламенту), а в двопалатних парламентах - на пленарних засіданнях кожної з палат. Голосування може проводитися по законопроекту загалом або спершу по статтях і розділах, а потім по законопроекту загалом. Як вже відмічалося, голосування може бути таємним і відкритим, поіменним і звичайним. Для прийняття законопроекту частіше за все потрібно отримання більшості голосів або від числа присутніх, або від облікового складу палати (парламенту). Лише іноді для прийняття звичайних законів потрібно отримання кваліфікованої більшості, в той час як для прийняття конституційного закону така більшість необхідно як правило. У двопалатному парламенті законопроект вважається прийнятим при умові, якщо він був схвалений кожною з палат в ідентичній редакції. При цьому верхня палата може не погодитися з тим варіантом законопроекту, який був прийнятий нижньою палатою. У разі розбіжності між палатами нижня палата звичайно має можливість подолати вето верхньої палати шляхом повторного голосування законопроекту при умові, якщо їй вдасться зібрати частіше за все кваліфіковану більшість голосів на користь законопроекту. Нерідко створюються і погоджувальні комісії, що складаються з рівного числа представників від кожної палати, або проводяться спільні засідання палат, на яких і приймається закон шляхом загального голосування.

Промульгация і видання закону здійснюється звичайно главою держави після прийняття закону парламентом. Промульгация (від лати. promulgatio - оголошення, обнародування) передбачає свого роду офіційне уявлення і посвідчення закону, його підписання і вказівка про опублікування закону. У тих країнах, де глава держави володіє правом вето, він може і не підписати закон, який тому не набирає чинності, і у випадку, якщо мова йде про відкладальне вето, повертається в парламент на новий розгляд. Нагадаємо про те, що парламент має можливість подолати таке вето. З моменту опублікування закон або набирає чинності, або з ним зв'язується числення терміну його вступу в силу.