На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 1. Поняття, роль, структура і повноваження парламенту

Хоч прототипи цього найважливішого інституту державної влади виникли ще в античній древності, прийнято вважати, що сучасні парламенти беруть свій початок з створення в XIII в. в Англії представницької установи, що обмежила королівську владу відповідно до Великої Хартії Вільності 1215 р. Пізніше аналогічні представницькі органи з'явилися у Франції, Іспанії, Польщі і інш. країнах, з яких надалі сформувалися парламенти сучасного типу.

Поняття і роль парламенту. Парламент (від франц. parler - говорити) - це загальнонаціональний (загальнодержавний) представницький орган, найважливіша функція якого складається в здійсненні верховної законодавчої влади. Загальнодержавний представницький характер цього органу означає, що, по-перше, саме парламент, на відміну від органів виконавчої і судової влади, є безпосереднім представником і виразником інтересів і волі народу, його суверенітету; а по-друге, що парламент, на відміну від інших (регіональних, місцевих) представницьких органів влади, представляє і виражає інтереси і волю не частини, а всього населення країни. Не випадково в багатьох конституціях мова йде про те, що саме парламент і його депутати представляють народ, націю відповідної країни (див., наприклад, ст. 66 Конституції Іспанії, ст. 150 Конституції Португалії і інш.). Так, в Конституції («Формі правління») Швеції парламент (Ріксдаг) характеризується як «вищий представник народу» (п. 4 гл. 1); в Конституції Бельгії (ст. 42) вказується, що члени парламенту «представляють націю, а не тільки тих, хто їх обрав»; в Конституції Греції (ч. 2 ст. 51) мова також йде про те, що «депутати Парламенту представляють націю».

Як орган законодавчої влади тільки парламент виконує функцію прийняття законів, що мають частіше за все пріоритет відносно інших нормативних правових актів. У Конституції Ірландії (ч. 2 ст. 15), наприклад, говориться, що «ніякий інший законодавчий орган, таким чином, не має повноваження видавати закони для держави». Як верховний законодавчий орган парламент покликаний вирішувати переважно в законодавчій формі не приватні і порівняно другорядних, а загальні і головні питання суспільного життя, в чому знаходить своє вираження те важливе місце, яке він займає в механізмі здійснення державної влади.

Важлива роль парламенту в механізмі здійснення державної влади знаходить своє вираження у виконанні ним не тільки головної своєї функції - законодавствуючому, але і в ряді інших. Тут потрібно виділити функції: прийняття державного бюджету, контролю за його виконанням, встановлення податків; формування інших вищих госудаственних органів і обрання інакших вищих посадових осіб (наприклад, обрання президента, утворення уряду, затвердження прем'єр-міністра і міністрів, обрання суддів і інш.) або участь в цих процесах; здійснення в тій або інакшій мірі (в залежності від форми державного правління) контролю за вищими органами і посадовими особами виконавчої влади і інш. Особлива роль парламенту отримує своє вираження і в таких його повноваженнях, як: оголошення війни і укладення миру або участь в цьому; призначення референдуму; ратифікація і денонсація міжнародних договорів; оголошення амністії; здійснення процедури імпічменту і інш. Така державно-політична система, в рамках якої парламент має вищий статус і грає ведучу роль в здійсненні державної влади, називається парламентаризмом.

Як вже відмічалося вище (за з 1 і з 2 гл. 6), місце і роль парламенту в тій або інакшій країні багато в чому залежать від прийнятої в ній форми державного правління. Абсолютно очевидно, що вони далеко неоднакові в парламентарній республіці, де парламенту належить ведуче місце і вирішальна роль, і в президентській республіці, де парламенту можуть належати важливі, але все ж не вирішальні, а підлеглі місце і роль. Явно не порівнянні місце і роль парламенту в абсолютних монархіях, де парламенту відведені в основному консультативні функції, і в парламентарних монархіях, де парламенту належить вирішальне слово.

Структура парламенту. По своїй структурі парламенти розмежовуються на однопалатні і двопалатні. Більшість країн світу (США, Великобританія, Франція, ФРН, Італія, Індія, Бразілія, Іспанія, Канада, Мексіка, Австрія, Австралія і інш.) мають двопалатний парламент, але і однопалатні парламенти нерідкі і число їх становить декілька десятків (Китай, Індонезія, Єгипет, Греція, В'єтнам, Угорщина, Швеція, Туреччина, Португалія, Данія, Фінляндія, Болгарія, Ізраїль, Коста-Рика, Камерун, Сальвадор, Маврітанія і інш.). Двопалатні парламенти звичайно властиві федеративним державам, в яких, нарівні із загальнонаціональним (загальнодержавним) представництвом в одній (нижньої) палаті, забезпечується також представництво суб'єктів федерації в іншій (верхньої) палаті. І в багатьох унітарних державах з двопалатними парламентами верхні палати пов'язані частіше за все із забезпеченням представництва їх територіальних одиниць. Найменування як нижніх, так і верхніх палат багатоманітні, але найбільш поширені для нижніх палат і для однопалатних парламентів - Палата депутатів, Палата представників, Національна Асамблея, Національні збори, а для верхніх палат - Сенат, Федеральна (Союзний) Рада, Рада відповідних суб'єктів федерації (Рада округів в Швейцарії, Рада штатів в Індії і т. д.). Нерідко до складу однопалатного або двопалатного парламенту юридично включається і глава держави (Великобританія, Єгипет, Індія, Танзанія і інш.). У минулому в окремих країнах (ПАР, Югославія і інш.) мали місце і парламенти, що мало три і більше за палати.

Чисельність членів палат парламенту, як і самих парламентів, далеко неоднакова, але звичайно вона складає від декількох десятків до декількох стільники чоловік, хоч чисельність однопалатного китайського парламенту досягає майже трьох тисяч депутатів. Як правило (за винятком Великобританії, де число членів Палати лордів до кінця 1999 г майже в два рази перевищувало число членів Палати общин), чисельність депутатів нижньої палати в два, три і більше за рази більше, ніж верхньої.

Кожна палата парламенту звичайно має свого керівника - голови (спікера), що обирається палатою, як правило, на весь термін роботи палати, але іноді і на термін роботи даної сесії. Нерідко обираються і його заступники, які разом з головою утворять президію або бюро палати. Іноді головою палати може бути що не обирається з її складу, а інша особа по посаді. Так, в США, Індії і деяких інших країнах Сенат очолює віце-президент країни; в Великобританії Палату лордів - лорд-канцлер, що є прем'єр-міністром, що призначається членом кабінету. У двопалатних парламентах общепарламентского керівного органу звичайно не створюється, а на спільних засіданнях палат, як правило, головує спікер верхньої палати (сенату).

Для попередньої підготовки і розгляду питань, що виноситься на засідання палати або всього парламенту, всередині палат (парламенту) створюються частіше за все спеціалізовані допоміжні структурні підрозділи - комітети, комісії, що складаються з парламентаріїв, професіонально знайомих з відповідною сферою діяльності. У ряді випадків (наприклад, в Великобританії), вони не носять спеціалізованого характеру. Ці комітети і комісії можуть бути постійними, т. е. що створюються на весь період діяльності даного складу палати (парламенту), і тимчасові, т. е. що створюються тільки для виконання певної задачі, після рішення якої вони перестають існувати. Всередині комітетів (комісій) можуть створюватися ще більш спеціалізовані підкомітети (підкомісії). До числа внутрішніх структурних підрозділів палати (парламенту) можна також віднести партійні фракції депутатів, їх територіальні об'єднання і інш.

Повноваження парламенту. З конституційного статусу парламенту і його функцій витікає і компетенція парламенту, т. е. сукупність його повноважень. У конституціях країн світу компетенція парламенту визначається по-різному: в одних країнах вона формулюється дуже чітко і визначено (наприклад, в США, Іспанії, Франції, Сенегале, Габоне, Мадагаськаре і інш.); в інших - вона частково визначена досить чітко, але в тій або інакшій мірі містить і положення, що роблять межі повноважень парламенту досить невизначеними, жвавими (наприклад, в Швейцарії); в третіх - компетенція парламенту залишається абсолютно невизначеною і нічим не обмеженої, оскільки в своїй законодавчій діяльності в будь-якому питанні він не пов'язаний ніяким конституційним актом (Великобританія, Японія, Італія, Нова Зеландія, Ірландія і інш.). У окремих монархічних мусульманських країнах (Саудівська Аравія, ОАЕ) повноваження парламенту носять в основному консультативний характер.

Разом з тим, говорячи обобщенно, парламенту властиві звичайно наступні основні повноваження.

1. Законодавчі повноваження, що забезпечують виконання головної функції парламенту - прийняття законів. Той факт, що в законодавчому процесі можуть в тій або інакшій мірі і формі брати участь і інші державні органи (президент, конституційний суд і інш.), не відміняє те, що прерогативою саме парламенту є, як правило, прийняття законів, яке тому складає основний зміст його компетенції і практичної діяльності. Це знаходить своє вираження в обговоренні законопроектів в комітетах, комісіях і на пленарних засіданнях палат парламенту і в прийнятті законів. Хоч не у всіх країнах парламентарії володіють правом законодавчої ініціативи, в більшості держав (Великобританія, Італія і інш.) вони мають таке право. Законодавчі повноваження парламенту в ряді країн включають і повноваження прийняття конституції країни і поправок до неї, конституційних законів.

2. Повноваження в області фінансів - це передусім повноваження парламенту за твердженням бюджетних доходів і витрат держави і встановленню податків. Дані повноваження здійснюються в формі щорічного прийняття закону про державний бюджет по спеціальній процедурі, відмінній від прийняття звичайних законів. У ряді країн (США, Великобританія, Японія і інш.), приймається не закон про державний бюджет, а фінансові програми, здійснювані через серію окремих законів про асигнування і доходи. Через закон про державний бюджет парламент вповноважує уряд витратити державні кошти в затвердженому об'ємі і згідно з розписом витрат, а також покладає на нього обов'язок зібрати необхідні для цього податки і інші надходження. У фінансову компетенцію парламенту входить звичайно і затвердження звіту уряду про виконання бюджету. У компетенцію парламенту включається також встановлення податків і зборів, податкових пільг. Іноді сюди відносяться повноваження по прийняттю рішень по зовнішніх і внутрішніх позиках держави, про грошову емісію, про створення багатоманітних позабюджетних фондів і т. д.

3. Повноваження по формуванню інших вищих державних органів (цілком або частково). У одних випадках при цьому парламент самостійно і безпосередньо вирішує ці питання; в інших - дає згоду на висунені інакшими органами кандидатури або затверджує їх. Як вже відмічалося, в ряді країн парламент обирає президента країни або бере участь в його обранні більш широким органом. Нерідко парламент обирає або призначає прем'єр-міністра і навіть утворить уряд загалом. Парламент або одна з його палат формує конституційний суд і верховний суд або бере участь в їх формуванні, призначає генерального прокурора і т. д.

4. Повноваження по контролю за діяльністю органів виконавчої влади і інших вищих державних органів. Як вищий орган народного представництва парламент наділений і такими високими повноваженнями, хоч, звісно, вони значно ширше в парламентських республіках і монархіях, ніж в президентських республіках і дуалістичних монархіях. Особливо важливе місце займає тут контроль парламенту за діяльністю уряду, але він розповсюджується і на главу держави, на органи судової влади, органи місцевого самоврядування і інш. По відношенню до уряду парламентський контроль носить політичний характер, що знаходить своє вираження у винесенні вотуму довір'я або недовір'я уряду або його окремим міністрам, в той час як по відношенню до інших органів цей контроль є чисто юридичним, що знаходить своє вираження в діяльності парламентських комітетів і комісій з розслідування особливо важливих питань на предмет встановлення, чи були порушені які-небудь правові норми. Основними формами парламентського контролю за діяльністю передусім уряду є: а) постановка питань до уряду, міністрів і інших вищих посадових осіб в усній і письмовій формі; б) інтерпеляція, т. е. звернення до уряду з приводу його діяльності на пленарному засіданні, що передбачає дачу пояснення з боку глави уряду або його міністра, його обговорення і прийняття рішення на основі голосування (використовується в парламентських республіках і монархіях, а також в деяких полупрезидентских республіках); в) дебати по загальній політиці уряду або зазделегідь певним питанням, не передбачаючі винесення оцінки діяльності уряду; г) постановка питання про вотум недовір'я або внесення резолюції осуду уряду (використовується звичайно в країнах з парламентською формою правління і частково в полупрезидентских республіках); д) доповіді і звіти уряду на пленарних засіданнях палат; е) парламентські слухання передусім в президентських і полупрезидентских республіках (особливо в США) з метою залучити до питань великої суспільної значущості увага державних органів і громадськості; ж) парламентські розслідування, про які вже йшла мова вище.

5. Повноваження по ратифікації і денонсації міжнародних договорів пов'язані з тим, що саме парламент дає остаточну згоду відповідно на укладення такого договору або виражає волю держави, направлену на його розірвання.

6. Повноваження в області оборони і безпеки втілюються насамперед в праві парламенту оголошувати воїну, стан війни або стан оборони, а також в праві укладати мир.

7. Повноваження за призначенням референдуму відображає той факт, що в багатьох країнах, згідно з конституцією, або тільки парламент, або парламент і президент або інакший глава держави володіє правом призначення референдуму.

8. Судові або квазисудебние повноваження виражаються в тому, що в ряді країн конституційно закріпляється право парламенту здійснювати процедуру імпічменту, про яку говорилося в попередньому розділі. До числа даних повноважень треба віднести також право створення і діяльності відмічених вище слідчих комітетів і комісій парламенту і його палат, право збудження перед судовими органами обвинувачення проти вищих посадових осіб, а також право оголошення амністії парламентом.