На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 5. Російський федералізм сьогодні

1. Особливості сучасного російського федералізму. Сучасна Росія - саме обширна по території і одна з самих великих і багатонаціональних по населенню федеративних держав. У неї найбільше число суб'єктів федерації (89), відмінних особливо великою різноманітністю. У складі населення країни російські складають більш чотирьох п'ятих, а іншу частину - десятки корінних націй і народності, а також численні національні (етнічні) групи, що складаються з представників зарубіжних етносов. За своїм соціальним змістом російський федералізм втілює державну єдність, об'єднання десятків народів як етнотерриториальних спільності навколо російського народу, що є ядром і головною цементуючою силою багатонаціональної федеративної держави. Це перша і одна з найважливіших особливостей російського федералізму, що знаходить своє відображення як в його структурі, так і в змісті федеративних відносин.

Друга загальна і не менш важлива особливість сучасного російського федералізму полягає в тому, що в ньому поєднуються територіальні (общетерриториальние) і національні (національно-територіальні) початки. Раніше, до Федеративного договору 1992 р. і Конституції РФ 1993 р., суб'єктами Російської Федерації вважалися тільки національні держави (автономні республіки) і національно-державні освіти (автономні області і автономні округи). Нині суб'єктами РФ є і такі политико-територіальні одиниці, які являють собою області (краю, міста федерального значення) з переважно російським населенням. Це особливо важливе в зв'язку з тим, що російський народ не має всередині РФ своєї особливої, окремої республіки.

Третя загальна особливість сучасного російського федералізму складається в тому, що це - порівняно молодий федералізм, що знаходиться ще в процесі становлення в нерозривному зв'язку з подальшою демократизацією країни. Хоч формально російський федералізм бере свій початок з перших місяців після жовтня 1917 р., його реальне становлення і розвиток доводяться лише на останнє десятиріччя. Що Затверджувалися все більше у другій половині 20-х - початку 30-х рр. командно-адміністративні методи управління, сверхцентрализация і тоталітарний режим поступово звели на немає навіть ті обмежені елементи реального федералізму, які встигли зародитися в перший послеоктябрьский період. Тоталітаризм виявився абсолютно несумісним з справжнім федералізмом і звів його до квазифедерализму, до фактичного унитаризму, що прикривається декларативними конституційними нормами і лозунгами про федералізм, суверенітет союзних республік і право їх вільного виходу з СРСР, самоуправленческих правах автономій, праві народів на самовизначення і вільному їх розвитку. Тривалий розвиток російського «федералізму» в умовах тоталітаризму і сьогодні накладає свій негативний відбиток на процес становлення демократичного федералізму в сучасній Росії. По суті, цей процес бере свій початок лише з Декларації про суверенітет РФ (1990) і особливо з Федеративного договору (1992) і Конституції РФ 1993 р. Незважаючи на багато що зроблене відтоді, ще незрівнянно більше має бути зробити, включаючи прийняття конституційних і інакших федеральних законів з питань федералізму. Ще більше необхідно зробити в області практичної реалізації засад і норм справжнього федералізму в різних сферах державного і суспільного життя.

Четверта важлива загальна особливість сучасного російського федералізму пов'язана з тим, що історично РСФСР виникла і тривалий час розвивалася як не договірна, а конституційна федерація на базі автономії, що саме по собі серйозно звужувало (навіть формально) самостійність суб'єктів федерації в порівнянні, наприклад, з суб'єктами союзної держави - СРСР, посилювало вияв суперцентралистских тенденцій і зближувало такий федералізм з унитаризмом. Без урахування цього чинника важко зрозуміти багато що з того, що відбувається сьогодні в Росії з процесом становлення справжнього федералізму. Лише після Федеративного договору РФ стала перетворюватися, на наш погляд, з конституційної в конституційно-договірну федерацію, що знайшло, зокрема, свій подальший вияв в ув'язненні за останні п'ять років біля полусотни договорів про конкретне розмежування предметів ведіння і повноважень між органами РФ і органами її суб'єктів.

П'ята загальна особливість. Сучасний російський федералізм, необхідність його збереження і дельнейшего розвитку спирається передусім на облік трьох об'єктивних моментів: величезних розмірів території країни; многонациональности структури і складу її населення; великої різноманітності умов і можливостей розвитку різних регіонів. У цих об'єктивних параметрах федералізм виступає у нас не просто як одна з можливих форм политико-територіальної організації держави, а як оптимальна і навіть як єдино можлива в даних конкретних умовах демократична форма такої організації. Справжній федералізм в таких умовах є дійовим способом практичної реалізації демократії в даному питанні.

2. Конституційно-правовий статус РФ. Принципові основи російського федералізму закріпляються вже в першому розділі Конституції РФ, присвяченому основам конституційного ладу. Стаття 1 містить вказівку на те, що Росія - це демократична федеративна правова держава з республіканською формою правління; ст. 3 визнає РФ суверенною державою, а багатонаціональний народ Росії носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в РФ; ст. 4 вказує, що суверенітет РФ розповсюджується на всю її територію, цілісність і недоторканість якої забезпечує РФ і що Конституція РФ і федеральні закони мають верховенство на всій території РФ; ст. 5 визначає загальну структуру суб'єктів РФ і їх рівноправність, а також такі основи федеративного пристрою РФ, як її державна цілісність, єдність системи державної влади, розмежування предметів ведіння і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ, рівноправність і самовизначення народів РФ; ст. 6 закріплює принцип єдиного і рівного громадянства, діючого на всій території РФ; ст. 8 гарантує єдність економічного простору і вільне переміщення товарів, послуг і фінансових коштів; ст. 11 містить положення про здійснення державної влади як на федеральному рівні, так і на рівні суб'єктів РФ і відповідних органів, а також про здійснення розмежування предметів ведіння і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ Конституцією РФ, Федеративним і інакшими договорами про розмежування предметів ведіння і повноважень; ст. 15 встановлює вищу юридичну силу, пряму дію і застосування Конституції РФ на всій території РФ і неприпустимість суперечності законів, що приймаються в РФ і інакших правових актів Конституції РФ.

Більш детально конституційно-правовий статус РФ і її суб'єктів визначається в гл. 3 Конституції «Федеративний пристрій» і рядом положень з інших її розділів, а також відповідними конституційними і інакшими федеральними законами, прийняття яких передбачене Конституцією РФ (наприклад, закони про порядок утворення і прийняття в склад РФ нових суб'єктів, про загальні принципи організації органів суб'єктів РФ, про порядок зміни статусу суб'єкта РФ і інш.) На жаль, ці важливі закони досі так і не прийняті за більш ніж шестирічний термін.

Єдність РФ знаходить своє вираження, крім сказаного, і в тому, що: територія РФ включає в себе території її суб'єктів (ст. 67); РФ має загальні для всієї федерації органи державної влади - Президента, парламент, Уряд, суди (ст. 11); федеральні органи виконавчої влади і відповідні органи суб'єктів РФ утворять єдину систему в межах здійснення їх спільної компетенції (ст. 77); єдиною є вся судова і прокурорська системи країни (ст. 118 і 128); РФ має єдину грошову і кредитну систему, єдиний державний бюджет, єдині збройні сили (ст. 71) і інш. Федеральна єдність країни і конституційно-правовий статус РФ отримали більш конкретне і повне закріплення в конституційному розподілі предметів ведіння і повноважень між РФ і її суб'єктами.

Виняткову компетенцію РФ, згідно з ст. 71 її Конституцією, складають:

а) в області державного будівництва:

- прийняття і зміна Конституції і федеральних законів, контроль за їх дотриманням;

- федеративний пристрій і територія РФ;

- регулювання і захист прав і свобод людини; громадянство в РФ; регулювання і захист прав національних меншин;

- встановлення системи федеральних органів законодавчої, виконавчої і судової влади, порядку їх організації і діяльності, формування федеральних органів державної влади; федеральна державна служба;

- судоустрій; прокуратура; карне, кримінально-процесуальне і карно-виконавче законодавство; амністія і помилування; цивільне, цивільно-процесуальне і арбітражно-процесуальне законодавство; правове регулювання інтелектуальної власності; федеральне колізійне право;

- встановлення основ федеральної політики і федеральні програми в області державного розвитку РФ;

б) в області економіки, соціального і культурного розвитку:

- федеральна державна власність і управління нею;

- встановлення основ федеральної політики і федеральні програми в області економічного, екологічного, соціального, культурного і національного розвитку РФ;

- встановлення правових основ єдиного ринку; фінансове, валютне, кредитне, митне регулювання; грошова емісія, основи цінової політики, федеральні економічні служби, включаючи федеральні банки;

- федеральний бюджет; федеральні податки і збори; федеральні фонди регіонального розвитку;

- федеральні енергетичні системи, ядерна енергетика, розщіплюватися матеріали; федеральний транспорт, шляхи повідомлення, інформація і зв'язок; діяльність в космосі;

у) в області міжнародної діяльності і оборони:

- зовнішня політика і міжнародні відношення РФ; міжнародні договори РФ, питання війни і миру;

- зовнішньоекономічні відношення РФ;

- оборона і безпека; оборонне виробництво; визначення порядку продажу і купівлі зброї, боєприпасів, військової техніки і іншого військового майна; виробництво отруйних речовин, наркотичних коштів і порядок їх використання;

- визначення статусу і захист Державної межі, територіального моря, повітряного простору, виняткової економічної зони і континентального шельфу РФ;

г) в інших областях:

- метеорологічна служба, стандарти, еталони, метрична система і числення часу; геодезія і картографія; найменування географічних об'єктів; офіційний статистичний і бухгалтерський облік;

- державні нагороди і почесні звання РФ.

До сфер спільної компетенції РФ і її суб'єктів, згідно з ст. 72 Конституцією РФ, відносяться:

а) в області державного будівництва:

- забезпечення відповідності конституцій і законів республік, статутів, законів і інакших нормативних правових актів країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів Конституції РФ і федеральним законам;

- захист прав і свобод людини і громадянина; захист прав національних меншин; забезпечення законності і правопорядку, суспільної безпеки; режим прикордонних зон;

- кадри судових і правоохоронних органів; адвокатура; нотаріат;

- адміністративне, адміністративно-процесуальне, трудове, сімейне, житлове, земельне, водне, лісове законодавство, законодавство про надра, про охорону навколишнього середовища;

- захист споконвічної сфери мешкання і традиційного образу життя нечисленної етнічної спільності;

- встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади і місцевого самоврядування;

б) в області економіки, соціального і культурного розвитку:

- питання володіння, використання і розпоряджень землею, надрами, водними і іншими природними ресурсами;

- розмежування державної власності;

- природокористування; охорона навколишнього середовища і забезпечення екологічної безпеки; природні території, що особливо охороняються, охорона пам'ятників історії і культури;

- загальні питання виховання, утворення, науки, культури, фізичної культури і спорту;

- координація питань охорони здоров'я; захист сім'ї, материнства, батьківства і дитинств; соціальний захист, включаючи соціальне забезпечення;

- здійснення заходів по боротьбі з катастрофами, стихійними лихами, епідеміями, ліквідація їх наслідків;

- встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в РФ;

у) в області міжнародної діяльності:

- координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів РФ, виконання міжнародних договорів РФ.

Приведений перелік предметів ведіння і повноважень РФ і їх підрозділ на виняткові і спільні свідчить про прагнення досягнути необхідного балансу тенденцій до централізації і децентралізації, динамічна суперечлива єдність яких складає головну проблему будь-якої федеративної держави Досягнення оптимального для даних умов співвідношення між ними є найважливішою умовою і передумовою успішної організації, функціонування і розвитку кожної федерації, в той час як перекоси, перегини в ту або інакшу сторону неминуче ведуть до надто негативних наслідків: або до надмірної централізації, переважної автономність, активність і ініціативу суб'єктів федерації і ведучої до фактичної унитаризації, або до безбережної децентралізації, що порушує державну єдність федерації, зухвалої зростання сепаратизму, а зрештою - розвал федерації або перетворення її в слабу і рихлу конфедерацію.

Виняткова компетенція РФ забезпечує високу централізацію в тих областях і питаннях, на єдиному, загальному рішенні яких грунтується саме існування федеративної держави, його єдність і характер яких за самої своєю природою вимагає керівництва і управління з єдиного центра. Не випадково тут мова йде передусім про питання основ конституційного ладу країни, прав і свобод людини, міжнародних відносин, оборони і збройних сил, єдності правової, судової і прокурорської систем, шляхів повідомлення і федерального транспорту, федеральних енергетичних систем, інформації і зв'язку, бюджетно-фінансового і митного регулювання і інш. У спільній компетенції знаходяться ті області і питання, успішне керівництво і управління якими вимагає об'єднаних дій РФ і її суб'єктів, обліку як загальнодержавних, так і специфічно регіональних початків і інтересів при пріоритеті перших. Тут звертає на себе увагу природна узость даної компетенції в області міжнародної діяльності; її порівняльна обмеженість в області державного будівництва і економіки, оскільки багато що вирішується в рамках виняткової компетенції РФ, а немало питань самостійно вирішується її суб'єктами; широта даного вигляду компетенції в соціальній області з одночасним урахуванням того, що тут багато що належить до виняткової компетенції суб'єктів РФ, в зв'язку з чим тут говориться лише про «загальні питання» виховання, утворення, науки, культури і тільки про «координацію» питань охорони здоров'я і т. д.

Говорячи про компетенцію РФ, необхідно також відмітити, що Конституція РФ передбачає, по-перше, можливість створення федеральними органами виконавчої влади для здійснення своїх повноважень своїх територіальних органів і призначення відповідних посадових осіб (ч. 1 ст. 78); по-друге, можливість по взаємній угоді цих органів з відповідними органами суб'єктів Федерації делегувати здійснення частини своїх повноважень як від федерального центра до суб'єктів, так і від суб'єктів до центра, якщо це не суперечить Конституції РФ і федеральним законам (ч. 2 і 3 ст. 78), про що детальніше буде сказано нижче; по-третє, можливість федерального втручання в права суб'єктів РФ. Конституція РФ, на жаль, прямо не передбачає інституту президентського правління і інакших форм федерального втручання і не містить переліку основ і визначення порядку такого втручання. Проте вона передбачає забезпечення Президентом і Урядом РФ здійснення повноважень федеральної державної влади на всій території РФ (ч. 4 ст. 78), гарантування Президентом Конституції, прав і свобод людини, вживання ним заходів з охорони суверенітету РФ, її незалежності і державної цілісності і інш. (ч. 2 ст. 80). При певних умовах Президент має право введення надзвичайного і військового стану на всій або частини території РФ. Прикладом федерального втручання в екстраординарних умовах може служити спроба відновлення озброєним шляхом конституційного порядку в Чечні в 1994- 1996 рр. після багаторазових і грубих порушень цього порядку, починаючи з 1991 р. У червні 1995 р. Конституційний Суд РФ визнав конституційним відповідні акти Президента РФ, виходячи з того, що Президент зобов'язаний вживати заходів з охорони суверенітету РФ, її незалежності, безпеки і цілісності.

3. Конституційно-договірний характер РФ. Незважаючи на те що практично всі фахівці визнають виключно важливе, фундаментальне значення укладення Федеративного договору 1992 р., в науці конституційного права немає єдиної думки з питання про загальний характер сучасній РФ: одні визначають її як конституційну федерацію і рішуче виступають проти визнання її договірною-конституційною федерацією;* інші, навпаки, вважають її конституційно-договірної або договірної-конституційної.**

* См.: Державне право Російської Федерації / Під ред. О. Е. Кутафіна. С. 249; Козлова Е. И., Кутафін О. Е. Констітуционноє право Росії. С. 256; Ебзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российський федералізм: рівноправність суб'єктів і асиметрія // Держава і право. 1995. № 3. С. 3 і інш.

** См.: Чиркин B.E. Констітуционноє право: Росія і зарубіжний досвід. М. 1998. С. 294-295; Тадевосян Е. В. Российський федералізм і сучасний національно-державний нігілізм // Держава і право. 1996. № 10. С. 14 і інш.

Нам представляється більш правильною друга позиція, заснована на визнанні поєднання в самих основах сучасного російського федералізму конституційних і договірних початків. У рамках цього принципового поєднання початкових основ можна, звісно, говорити про переважання, пріоритет конституційних початків в РФ, їх ведучій ролі, але не можна закривати очі на те, що сучасний російський федералізм з самого початку містив в собі значні договірні початки, які розвивалися і в подальшому. Мабуть, тому навіть ті, хто загалом і в цілому визнає РФ конституційною федерацією, вважають за необхідним робити істотні обмовки об можливість визнання в певному значенні «договірного регулювання» і «норми внутрішньодержавного договору» в РФ*. Перша ж позиція виходить з того, що підготовка і укладення Федеративного договору і подальший розвиток договірних початків в російському федералізмі передусім на основі висновку декількох десятків договорів про розмежування предметів ведіння і повноважень в суті ніяк не вплинули на основи російського федералізму. Але з цим не можна погодитися, тим більше що, за загальним визнанням, початок становлення справжнього федералізму в сучасній Росії зв'язується з підготовкою і укладенням цього договору, який і сьогодні не втратив свого значення, як це витікає із змісту Конституції РФ і конституцій її республік.

* См.: Конституція Російської Федерації: Науково-практичний коментар / Вступна стаття акад. Б. Н. Топорніна. М., 1997. С. 53.

Спору немає, Конституція РФ - головна конституційно-правова основа сучасного російського федералізму. Вона має найвищу юридичну силу, в зв'язку з чим, згідно з цією Конституцією (п. 1 Заключних і перехідних положень), положення Федеративного договору і інших договорів між органами РФ і органами її суб'єктів діють лише остільки, оскільки вони не суперечать даній Конституції. Але це не означає, що Федеративний договір втратив тепер всяке фундаментальне значення і не втілює договірні початки в сучасному російському федералізмі.

Не можна не враховувати, що: по-перше, Федеративний договір був прийнятий майже за два роки до прийняття Конституції РФ і майже відразу ж включений в Конституцію РСФСР; по-друге, багато які найважливіші положення Федеративного договору увійшли в текст Конституції РФ і тому по своєму генезису мають договірну природу, а сам Договір багато в чому зберігає свою дію; по-третє, Конституція РФ (ст. 11) прямо вказує на те, що найважливіша проблема розмежування предметів ведіння і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ здійснюється як Конституцією, так і Федеративним і інакшими договорами про розмежування предметів ведіння і повноважень; в-четвертих, статус суб'єкта РФ може змінюватися за взаємною згодою РФ і її суб'єкта (ч. 5 ст. 66), а ст. 16 Державного статуту Краснодарського краю, наприклад, встановлює, що позбавлення краю статусу суб'єкта РФ можливе тільки на основі Конституції РФ і Федеративного договору; по-п'яте, виняткові предмети ведіння і повноваження суб'єктів РФ, що встановлюються їх конституціями або статутами, визначаються на основі Конституції РФ і Федеративного договору; в-шестих, договірні початки в РФ сьогодні широко виявляються в практиці висновку і застосування договорів про розмежування предметів ведіння і повноважень, половини всіх суб'єктів РФ, що охопила вже більш.

Позиція визнання лише конституційного характеру сучасного російського федералізму і невизнання або недооцінка договірних початків в ньому знайшла своє вираження в негативному відношенні до ідеї і практики висновку численних договорів про розмежування предметів ведіння і повноважень. Сьогодні не так уже рідко лунають гучні голоси деяких видних фахівців і політиків, направлені на доказ ненужности і навіть шкідливість таких договорів. З одного боку, затверджують, що треба займатися не розмежуванням, а взаємодією центра і суб'єктів, в зв'язку з чим немає потреби стільки уваги приділяти розмежуванню прав тих і інших. З іншою - посилаючись на окремі дійсні, а часто і уявні недоліки і помилки в новій практиці розробки і висновки цих договорів, намагаються довести, що вона розхитує єдність федеративної держави, породжує нерівноправність суб'єктів РФ і привілейоване положення окремих з них, стимулює децентралистские тенденції і веде до розвалу федерації.

На наш погляд, з такою позицією навряд чи можна погодитися в принципі. Передусім тут переглядається явне нерозуміння того, що чітке розмежування предметів ведіння і повноважень, особливо в сфері спільної компетенції, на основі загальних конституційних положень, є найважливішою попередньою умовою п передумовою успішної взаємодії федерального центра і суб'єктів федерації. Разом з тим не можна не звернути увагу на те, що критикуються (часто справедливо) ті або інакші конкретні недоліки, витрати, помилки, допущені практикою на незвіданому шляху розробки, висновку і використання таких договорів, а відкидається не той або інакший конкретний договір, а сам принцип необхідності обліку своєрідності умов розвитку окремих суб'єктів РФ при розв'язанні у кожному конкретному разі питання про розмежування предметів ведіння і повноважень в рамках загальних конституційних установок. На наш погляд, якщо десь допущені порушення цих установок, то і критикувати слідує ці порушення. Треба боротися за вдосконалення цієї практики, а не відкидати з порога лежачий в їх основі абсолютно вірний принцип досягнення «єдності в різноманітті», здатний зіграти дуже важливу роль в демократичному зміцненні російської державності.

Історичний досвід нашої багатонаціональної федеративної країни переконливо доводить, що різноманіття конкретних шляхів вирішення загальної задачі не тільки не перешкоджає зміцненню її єдності і згуртованості, але і багато в чому сприяє цьому. Як справедливо відмічається в Концепції державної національної політики, прийнятій в червні 1996 р., що проводився в минулому (в роки тоталітаризму) курс на уніфікацію породжував основу для нинішніх протиріч, а сьогодні не тільки сепаратистські, але і унитаристские тенденції ускладняють розвиток державності Росії і створюють міжнаціональну напруженість. Відмітимо і те, що саме нівелювання, уніфікація всіх і вся, повсюдна суперцентрализация, характерне для антидемократичних режимів, привели до дезинтеграції нашого суспільства і держави, до розвалу СРСР, бо унеможливлюють справжній федералізм, стимулюють зростання націоналізму і сепаратизму.

У світлі того, що сама Конституція РФ (ст. 78) прямо передбачає можливість взаємного делегування повноважень федерації і її суб'єктів, принципові і різкі заперечення проти висновку вказаних договорів спричиняють особливо велике здивування і незгоду. Необхідність таких договорів викликається передусім серйозними об'єктивними відмінностями між суб'єктами РФ і фактичними умовами їх розвитку. Одні з них мають порівняно невелике населення і малу територію, невеликий економічний, науково-технічний, соціальний, культурний і інакший потенціал, а інші володіють населенням в декілька мільйонів чоловік, великими територіями, незрівнянно великим потенціалом і т. д. Доводиться враховувати і історичні, етносоциальние, геополітичні, конфессиональние і інакші умови і особливості окремих регіонів. Всі ці і інші особливості і покликані враховувати договори, що розглядаються. Інакшими словами, Конституція РФ не може і не повинна відображати своєрідність конкретних можливостей і шляхів реалізації свого статусу кожним окремим суб'єктом РФ. Вона закріплює їх загальний статус як суб'єктів РФ і факт їх різнорідності. Спираючись на це, конституції (статути) суб'єктів РФ і договори про розмежування предметів ведіння і повноважень покликані врахувати специфіку умов і особливостей розвитку кожного з суб'єктів РФ. Це і означає здійснення в даному питанні принципу «єдності в різноманітті», тільки і здатного забезпечити справжня демократична державна єдність многорегиональной і полиетничной Росії.

4. Суб'єкти РФ і їх статус. У складі РФ 89 суб'єктів, з яких 21 республіка, 6 країв, 49 областей, 2 міста федерального значення, 1 автономна область і 10 автономних округів. 57 суб'єктів РФ (краю, області, міста) побудовані на общетерриториальной основі і 32 (республіки, автономна область і автономні округи) - на національно-територіальній основі. Численність і різноманіття суб'єктів РФ зумовлені передусім обширність її території, різноманітністю регіонів і умов їх розвитку, полиетничностью структури і складу населення, деякими історичними і інакшими особливостями і т. д. Все це створює чималі додаткові складності і проблеми в управлінні країною, далеко не завжди об'єктивно виправдані. У зв'язку з цим в перспективі цілком вірогідне відоме скорочення числа суб'єктів РФ на основі насамперед об'єднання територіальних одиниць.

Асиметрія і рівноправність суб'єктів РФ. РФ - асиметрична федерація, що включає різноманітні і разнохарактерние суб'єкти, що мають багато в чому неоднаковий конституційно-правовий статус. Наприклад, республіка - це держава з всіма витікаючими з цього факту слідствами, а інші суб'єкти - це різні за формою политико-територіальні освіти, що не є державами, що розрізнюються в тій або інакшій мірі по своїй правомочності. Звісно, в певному відношенні всі суб'єкти РФ знаходяться в однаковому положенні. І це відбивається в закріпленому Конституцією РФ принципі рівноправності суб'єктів РФ. Стаття 5 Конституції РФ прямо оголошує всі суб'єкти РФ рівноправними (ч. 1), а крім того, вказує, що у взаємовідносинах з федеральними органами державної влади всі суб'єкти РФ між собою равноправни (ч. 4). Рівноправність суб'єктів РФ знаходить своє вираження і в тому, що Конституція РФ встановлює загальні для всіх суб'єктів норми, дія яких розповсюджується в рівній мірі на всіх з них. Так, поза межами виняткової і спільної компетенції РФ всі її суб'єкти володіють всією повнотою державної влади на своїй території (ст. 72 ч. 2, ст. 73); статус всіх суб'єктів РФ може змінюватися тільки за взаємною згодою РФ і її суб'єкта (ч. 5 ст. 66); межі всіх суб'єктів РФ можуть змінюватися лише з їх взаємної згоди (ч. 3 ст. 67); всі суб'єкти РФ поза межами вказаної компетенції РФ здійснюють власне правове регулювання, включаючи прийняття законів і інакших нормативних актів (ч. 4 ст. 76); всі суб'єкти самостійно встановлюють систему своїх органів державної влади (ч. 1 ст. 77) і т. д. Всі суб'єкти в рівній мірі представлені в Пораді Федерації Федеральних Зборів РФ і на загальній основі обирають депутатів Державної Думи РФ (ст. 95-97). Все сказане говорить про те, що в характеристиці конституційного статусу суб'єктів РФ явно переважають риси рівноправності.

Але рівноправність суб'єктів РФ в їх відносинах з федеральними органами і між собою не означає, що і у всіх інакших відносинах вони володіють однаковими правами. Асиметрія, наявність різних видів суб'єктів РФ зумовлюють їх нерівноправність в ряді інших відносин. Так, республіки як держави мають свої конституції, своє громадянство, свої вищі органи державної влади (президент, парламент, уряд і міністерства), свої державні мови, свою державну символіку (герб, прапор, гімн), свої почесні звання і державні нагороди, чого немає в інших суб'єктах РФ. У суб'єктах РФ, що не є державами, є статути - засновницькі нормативні документи, подібні конституції, але не тотожні їй; інакші, ніж в республіках, органи державної влади і управління і т. д. Особливими правами володіють і автономні суб'єкти РФ. Конституція РФ, наприклад, передбачає, що по представленню законодавчих і виконавчих органів автономної області і автономного округу може бути ухвалений федеральний закон про автономну область, автономний округ (ч. 3 ст. 66). Оскільки 9 з 10 автономних округів РФ (Чукотський автономний округ в 1992 р. виділився з Магаданської області і безпосередньо увійшов в склад РФ) входять в краї або області, Конституція РФ (ч. 4 ст. 66) передбачає, що відносини автономних округів, вхідних до складу краю або області, можуть регулюватися федеральним законом і договором між органами державної влади автономного округу і, відповідно, органами державної влади краю або області. Відома нерівноправність може складатися і дійсно має місце в зв'язку з неоднаковим розв'язанням питань про взаємне делегування повноважень в практиці висновку відповідних двосторонніх договорів між РФ і її суб'єктами.

Таким чином, суб'єкти РФ в принципі, в головному і основному равноправни. Але цю рівноправність не можна розуміти в абсолютному значенні, як повна рівноправність у всьому, виключаюча будь-яка, навіть часткова нерівноправність в тому або інакшому відношенні. Принципова рівноправність суб'єктів РФ точно так само не виключає їх відомої нерівноправності, як рівноправність всіх держав світу як членів світової спільноти, членів ООН не виключає того, що одні з них володіють правами постійних членів Поради Безпеки ООН, а інші не володіють; як рівноправність всіх націй і національних мов не виключає наділення деяких з них статусом державних або офіційних мов; як цивільна рівноправність не виключає нерівноправності громадян однієї і тієї ж країни, витікаючої з їх неоднакових соціальних статусів і соціальних ролей. При такому підході до розуміння рівноправності суб'єктів РФ воно з'являється цілком сумісним з її асиметрією.

Асиметрія РФ - продукт вимушеної необхідності вважатися з об'єктивною істотною фактичною нерівністю її суб'єктів і деякими іншими чинниками, про які згадувалося вище. Хіба можна визнати раціональним і прагматичним надече-ние в наших умовах всіх суб'єктів РФ абсолютно у всьому однаковими правами і обов'язками, якщо нерідко одні з них в десятки, а те і в сотні разів більше інших по території, населенню, економічному і інакшому потенціалу і т. д.? Хіба зможе, наприклад, Москва - рівноправний суб'єкт РФ - успішно виконувати, нарівні із загальними, також і столичні функції, якщо не буде володіти додатковими правами і обов'язками? Хіба національно-територіальні суб'єкти РФ зможуть успішно здійснювати, нарівні із загальними для всіх, і особливі, національно-специфічні функції, якщо не будуть мати відповідні права і обов'язки, властиві національним республікам і автономіям? Звісно, немає. Але при цьому важливо, щоб наділення окремих суб'єктів РФ або їх груп тими або інакшими конкретними додатковими повноваженнями, необхідними ним для виконання ними їх особливої ролі, не порушувало їх принципової рівноправності як суб'єктів федерації, закріпленої в Конституції.

Компетенція суб'єктів РФ. Як вже відмічалося, компетенція суб'єктів в РФ носить залишковий характер, оскільки прямо Конституція РФ не визначає компетенцію суб'єктів, а говорить лише про виняткову і спільну компетенцію самій РФ, за межами якої знаходиться виняткова і спільна компетенція суб'єктів РФ. Безпосередньо компетенція суб'єктів РФ (спільна і виняткова) формулюється їх конституціями. Таке формулювання в різних конституціях не завжди однозначно і, на жаль, не завжди суворо враховує основоположні положення Конституції РФ. Часто це буває пов'язано з тим, що, будучи прийнятою до прийняття Конституції РФ 1993 р., ці конституції орієнтувалися на Федеративний договір. Крім того, по ряду договорів між РФ і окремими суб'єктами (Татарстан, Башкортостан) останні отримали немало додаткових повноважень, що істотно розширюють їх компетенцію в області спільної діяльності федеральних органів і органів цих республік.

Оскільки поза межами ведіння РФ і повноваженнями РФ по предметах спільного ведіння РФ і її суб'єктами суб'єкти РФ володіють всією повнотою державної влади, остільки свою виняткову компетенцію вони визначають самі в своїх конституціях, статутах. До числа таких повноважень частіше за все відносяться: прийняття конституції або статуту, внесення в них змін і доповнень, контроль за їх дотриманням; законодавство республіки, краю, області, міста федерального значення; їх територія, адміністративно-територіальний устрій і місцеве самоврядування, організація їх державної влади, визначення їх символіки і інш.

Близькою до цієї є компетенція і таких суб'єктів РФ, як автономна область і автономні округи, які також мають право приймати свої статути, закони і інакші нормативні правові акти, утворять свої органи законодавчої, виконавчої і судової влади і т. д. Єврейська автономна область до кінця 1990 р. входила до складу Хабаровського краю, а тепер вона безпосередньо входить в РФ. Згідно із законом РСФСР від 15 грудня 1990 р., автономні округи, що знаходилися до цього в складі країв і областей, дістали право самостійно вирішувати питання про їх входження в склад РФ через край, область або безпосередньо. На цій основі Чукотський автономний округ, що раніше знаходився в складі Магаданської області, вийшов з неї і безпосередньо увійшов в РФ. Конституція РФ 1993 р. не передбачає такого права і виходить з того, що відносини автономних округів, що знаходяться в складі краю або області, можуть регулюватися федеральним законом і договором між органами державної влади автономного округу і, відповідно, органами державної влади краю або області. Само собою зрозуміло, що автономні округи володіють всіма повноваженнями, витікаючими з їх статусу суб'єктів РФ.

5. Проблема суверенітету в РФ. Є загальна і думка, що міцно затвердилася, що РФ - суверенна держава. Не менш загальновизнано і те, що суб'єкти РФ, що не є державами, не володіють суверенітетом (хоч окремі автори ведуть мову про те, що і ці суб'єкти РФ «володіють властивими суверенітету правами»). Значно складніше йде справа застосовно до республік - суб'єктам РФ. Одні, особливо ті, хто вважає неможливим поєднання двох суверенітетів на одній і тій же території, не визнають їх суверенними. Інші, виходячи з того, що суверенітет - атрибут держави, навпаки, беззастережно визнають за республіками їх суверенітет, а іноді і те, що в рамках відповідної республіки її суверенітет має свого роду пріоритет перед суверенітетом РФ. Треті вважають, що суверенітетом в певних межах володіють як РФ, так і її суб'єкти - республіки; ці суверенітети поєднуються і взаємодіють в рамках визнання загалом примату федерального суверенітету. Чітке і певне розв'язання даної проблеми ускладняється тим, що в Конституції РФ немає прямих вказівок про суверенітет республік і одночасно в ній немає і положень про їх несуверенність. У той же час в ряді інших найважливіших документів про суверенітет республік говориться прямо і недвозначно.

Автори даного підручника, стоячи на загальнотеоретичних позиціях заперечення концепції «абсолютного суверенітету» і визнання можливості поєднання двох суверенітетів в федеративній державі (див. з 2 гл. 5 і з 3 гл. 8), схильні вважати правильним третє з вказаних рішень. На користь такого вибору говорить немало ваговитих обставин і аргументів. По-перше, ще на самому початку 90-х рр. раніше автономні республіки РСФСР оголосили себе суверенними державами, а в Конституції РСФСР на початку 1991 р. було виключене їх найменування «автономна республіка» і замінено найменуванням «республіка в складі РФ». По-друге, в Федеративному договорі 1992 р. прямо закріплявся суверенітет республік - суб'єктів РФ. По-третє, багато які конституції республік - суб'єктів РФ (Татарстан -, Башкортостан -, Дагестан -, Саха (Якутія) -, Північна Осетія (Аланія) -, Тува -, Інгушетія - і інш.) абсолютно ясно і, як правило, в своїх перших статтях закріплюють свій суверенітет. В-четвертих, Конституція РФ: називає республіки державами (ч. 2 ст. 5); вказує, що статус республіки визначається як Конституцією РФ, так і конституцією республіки (ч. 1 ст. 66) і не може бути змінений без її згоди (ч. 5 ст. 66); містить положення, що поза межами ведіння РФ і повноважень по предметах спільного ведіння РФ і її суб'єктів суб'єкти РФ володіють «всією повнотою державної влади» (ст. 73) і що у разі суперечності між федеральним законом і нормативним правовим актом суб'єкта РФ, виданим в рамках його виняткової компетенції, діє нормативний правовий акт суб'єкта РФ (ч. 6 ст. 76). По-п'яте, в ряді важливих спільних документів РФ і республік, прийнятих вже після вступу внаслідок Конституції РФ, ці республіки прямо називаються суверенними державами в складі РФ (наприклад, в Договорі про розмежування предметів ведіння і взаємне делегування повноважень між РФ і Башкортостаном в серпні 1994 р.). В-шестих, широко відомо, що Президент РФ не раз в своїх виступах вже після прийняття Конституції РФ визнавав певну суверенність Татарстана і інших республік. В-сьомих, не можна не враховувати, що в умовах зростання національної самосвідомості народів і зживе негативних наслідків минулого придушення самостійності республік і сверхцентрализації ідея суверенності республік глибоко укорінитися в свідомості маси населення багатьох республік, і було б явно контрпродуктивно вийти, виступати і відстоювати тезу, що республіки ні в якій мірі і ні в якому відношенні не є суверенними.

Але необхідно підкреслити і іншу сторону справи. «Дитяча хвороба» суперсуверенизації початку 90-х рр. породила у багатьох іншу крайність, пов'язану з нерозумінням того, що суверенітет держави, вхідної в федерацію, неминуче обмежується в межах, необхідних для збереження і зміцнення єдності і цілісності загальної держави, забезпечення реальності і дієвості його влади. Так, прийнята в листопаді 1992 р. Конституція Татарстана не тільки проголосила, що «Республіка Татарстан - суверенна демократична держава» і що «державний суверенітет є невід'ємний якісний стан Республіки Татарстан» (ст. 1), але і містить немало таких положень, які явно несумісні із загальновизнаними принципами побудови і функціонування федеративної держави. Понадміру педалируя свій суверенітет і навіть не згадуючи про факт поширення суверенітету РФ на територію республіки, про суверенні права і повноваження РФ, ця Конституція проголошує: а) Республіка Татарстан самостійно визначає свій державно-правовий статус, вирішує питання політичного, економічного, соціально-культурного будівництва (ст. 59); б) закони Республіки Татарстан володіють верховенством на всій її території, якщо вони не суперечать міжнародним зобов'язанням республіки (ст. 59); в) Республіка Татарстан - суверенна держава, суб'єкт міжнародного права, асоційована з РФ на основі Договору про взаємне делегування повноважень і предметів ведіння (нагадаємо тут, що Татарстан, як і Чечня, не підписав Федеративний договір 1992 р., але в лютому 1994 р. підписав вказаний вище Договір); г) Республіка Татарстан вступає у відносини з іншими державами, укладає міжнародні договори, обмінюється дипломатичними, консульськими, торговими і інакшими представництвами, бере участь в діяльності міжнародних організацій, керуючись принципами міжнародного права.

З цим і рядом інших положень категорично не можна погодитися. І зовсім не тому, що признається суверенність Татарстана, а внаслідок того, як цей суверенітет розуміється, тлумачиться і викладається. Доводиться визнати, що такому спотвореному розумінню суверенітету республіки багато в чому сприяли проголошені в свій час вищим керівництвом країни непродумані і нечіткі лозунги типу «беріть суверенітету стільки, скільки зможете», що не містили навіть вказівок на те, що це можна робити лише в межах, що не порушують суверенітет РФ. Читаючи Конституцію Татарстана, створюється враження, що мова йде не про державу - суб'єктові Федерації, а про повністю самостійній, незалежній державі, не вхідній до складу іншої держави. І дійсно, ні в Конституції Татарстана, ні в його Договорі про розмежування предметів ведіння і взаємне делегування повноважень з РФ немає початкового положення, що Татарстан - суб'єкт РФ, хоч, між іншим, і згадується, що «громадяни Республіки Татарстан володіють громадянством РФ» (ст. 19 Конституції Татарстана).

Тому не випадково, що приведені положення Конституції Татарстана вступають в явну суперечність із загальновизнаними засадами і принципами сучасного федералізму, його світовим досвідом і з Конституцією РФ. Як показано вище (за з 3 гл. 8), в складі федерації можуть бути окремі асоційовані території і держави (наприклад, Пуерто-Рико в США), але вони звичайно не є суб'єктами федерації, яка не може будуватися на початках лише асоціації, бо ця одна, єдина суверенна держава, а не проста сума так або суверенних держав, що інакше об'єдналися. Вже створена федерація не може нормально існувати, якщо самостійність її суб'єктів навіть у визначенні їх державно-правового статусу нічим не обмежена, бо це рівнозначно запереченню суверенітету федерації. Жодна з існуючих в світі федерацій не визнає за своїми суб'єктами право сецессії і жодна з них не визнає беззастережне верховенство законів суб'єкта федерації. Федерації не властиво і беззастережне визнання її суб'єктів суб'єктами міжнародного права, хоч в окремих випадках вони і можуть володіти обмеженою міжнародною правосуб'єктністю. Тому, раз Татарстан - суб'єкт РФ, вказані положення його Конституції повинні бути приведені у відповідність з Конституцією РФ і загальновизнаними засадами і принципами теорії сучасного федералізму і його практики, особливо в зв'язку з тим, що Конституція Татарстана приймалася в специфічних умовах безпосередньо після розпаду СРСР, зростання відцентовий тенденцій в Росії і до прийняття Конституції РФ.

На жаль, хвороба суперсуверенизації порушила і конституції ряду інших республік РФ. Так, Республіка Тива в своїй Конституції 1992 р. (ст. 1) закріплює право виходу з РФ, хоч такого права Конституція РФ не передбачає і ним не володіють інші республіки - суб'єкти РФ. Конституція Республіки Саха (Якутія) без достатніх на те правових основ беззастережно заявляє про приналежність її території багатонаціональному народу республіки і оголошує її споконвічною землею традиційного розселення її корінних народів. Між тій в Конституції РФ мова йде про те, що суверенітет РФ розповсюджується на всю її територію (ч. 1 ст. 4), що в РФ земля і інші природні ресурси використовуються і охороняються як основа життя і діяльність народів, що проживають на відповідній території (ч. 1 ст. 9) (помітимо: використовуються і охороняються, а не належать, не знаходяться у власності) і що територія РФ включає в себе територію її суб'єктів (ч. 1 ст. 67). При підписанні Федеративного договору Башкортостан добився прийняття додаткового протоколу, що встановлює ряд особливих повноважень цієї республіки в порівнянні з іншими республіками, хоч в цьому договорі, на відміну від Конституції Татарстана і його договору з РФ, прямо говориться об Башкортостане як повноправному суб'єктові РФ. Все сказане створювало і створює свої труднощі і протиріччя в розвитку сучасного російського федералізму. Серйозний збиток затвердженню демократичного федералізму в Росії нанесла багаторічна неурегулированность відносин РФ з Чеченською республікою, де з початку 90-х рр. неухильно посилювалися сепаратистські тенденції аж до постановки питання про вихід з РФ і фактичного нерозповсюдження протягом декількох років влади РФ на її територію.

6. Шляхи і перспективи вдосконалення федералізму в Росії. Проблема подальшого розвитку російського федералізму є ключовою і фундаментальною для всієї Росії. Від її успішного рішення у величезній мірі залежить соціально-політична стабільність в суспільстві і державі, збереження територіальної єдності країни, долі економічних і соціальних реформ, демократизація всіх сторін суспільного життя, становлення правової держави, гармонізація міжнаціональних і регіональних відносин, зміцнення духовної спільності багатонаціонального російського суспільства. Сьогодні, з одного боку, можна констатувати, що за минуле десятиріччя було зроблено немало з точки зору початку становлення нового, демократичного федералізму: визнання суверенітету республік, розширення їх прав і прав інших суб'єктів РФ; своєчасне укладення Федеративного договору 1992 р., запобігання розпаду РФ і серйозне зниження напруженості у взаємовідносинах федерального центра і суб'єктів Федерації; поєднання общетерриториального і національно-територіального початків в структурі РФ; прийняття Конституції РФ і конституційне закріплення основних принципів нового російського федералізму; широке впровадження практики висновку договорів між РФ і її суб'єктами про розмежування предметів ведіння і повноважень; підвищення статусу ряду суб'єктів РФ; затвердження лінії на децентралізацію і розвиток місцевого самоврядування; успішне розв'язання проблеми визнання і поєднання общефедерального державної мови (російського) і державних мов республік і інш.

З іншого боку, з жалем доводиться визнати, що процес становлення достовірно демократичного федералізму відбувається у нас повільно, важко, непослідовний і суперечливий, в зв'язку з чим за десять років було зроблено набагато менше того, що можна і повинне було зробити. Звісно, серйозний вплив на хід цього процесу надав загальний стан перманентної і системної кризи нашого суспільства і держави за минулий період. Але і при цьому, безсумнівно, можна і необхідно було зробити значно більше. Досить сказати, що за більш ніж п'ятиріччя, минуле після прийняття Конституції РФ, не ухвалено жодного конституційного і інакшого федерального закону, передбаченого самої цією Конституцією і безпосередньо направленого на вдосконалення федеративних відносин. Досі чітко і конкретно не визначено до якого федералізму ми прагнемо, продовжується противоборство принципово різних ліній і тенденцій в даній області. Багато в чому непослідовними були дії федерального центра по зміцненню державної єдності Росії і протидії відцентовий тенденціям. Серйозний удар по становленню сучасного російського федералізму нанесла війна в Чечні і подальша неурегулированность її відносин з РФ. Явно уповільнено вирішуються питання подолання залишків минулий сверхцентализації в управлінні і затвердження місцевого самоврядування.

Передусім необхідно відмітити, що серйозне посилення уваги до проблем федералізму в Росії за останні роки супроводилося поляризацією концептуальних підходів до оцінки минулого і справжнього досвіду національно-державного будівництва в нашій країні, шляхів і перспектив її федеративного розвитку. Якщо одні зв'язують зміцнення єдності і цілісності РФ, подальшу інтеграцію її суб'єктів зі становленням і затвердженням справжнього федералізму, збереженням і вдосконаленням національної державності і місцевого самоврядування на шляхах послідовної і глибокої демократизації, то інші бачать в російському федералізмі і національній державності джерело ледве чи не всіх наших бід, виходять з необхідності відмови вже сьогодні або в найближчій перспективі від федералізму і національно-державних форм, закликають до повернення до минулої губернизації країни без урахування етносо-циального моменту, до унитаризму і т. п. Мова йде не про приватне і другорядне, а про принципове і справді судьбоносном питанні, від правильного рішення якого прямо залежить теперішній час і майбутнє багатонаціональної Росії і кожного з її народів. На жаль немало вчених і політиків в Росії встали на позиції національно-державного нігілізму. І хоч теорія і практика сучасного російського федералізму цілком обгрунтовано не пішли по цьому шляху, проте було б серйозною помилкою недооцінювати надзвичайну небезпеку такої позиції. Успішне вдосконалення російського федералізму неможливе без повного подолання вказаної теоретичної позиції і відповідних тенденцій в політиці і на практиці.

Одна з характерних рис сучасного національно-державного нігілізму складається в однобокому і надмірному перебільшенні місця і ролі національно-культурної автономії і її штучному зіставленні національно-територіальним державним формам. Спору немає, визнання і використання у нас за останні роки національно-культурної автономії - це безперечний і важливий крок уперед в теорії і політиці з національного питання. Він особливо означаємо в світлі що панував довгий час в минулому неуваги в науці і на практиці до проблем розвитку нечисленних народів і національних груп (меншин), які частіше за все проживають розрізнено, дисперсно в инонациональной середовищі. Тому реалізація і розвиток і цих форм національного будівництва, безсумнівно, заслуговують широкої і конкретної підтримки. Але чи можна, враховуючи реалії нинішній Росії, затверджувати, що вже сьогодні або в найближчій перспективі є можливість обмежитися лише національно-культурними формами автономії і обійтися без її національно-територіальних форм? Звісно, немає.

Не можна не враховувати, що Росія - це багатонаціональна держава не тільки в тому значенні, що її населення складається з людей різної національності, але і тому, що в ньому компактно проживають на своїй історичній території десятки порівняно великих націй і народності як цілісні етносоциальние освіти, для яких сьогодні недостатні форми лише національно-культурної автономії. Необхідно мати на увазі, що народи дореволюційної Росії або ніколи не мали, або сторіччями були позбавлені своїй національній державності, створення якої завжди було цілком природною потребою на історичному шляху розвитку етносоциальних спільності. У радянський період, як вже відмічалося, федералізм і автономія багато які десятиріччя носили чисто декоративний характер, а національна державність цілого ряду народів ліквідовувалася, а вони самі насильно депортувалися. Тому немає нічого дивного в тому, що тяга до створення і збереження своєї реальної національної державності і справжнього федералізму не слабшала, а неухильно і закономірно посилювалася, що особливо наочно виявилося в умовах демократизації. І сьогодні народи Росії бачать в них важливий чинник демократизації всіх сторін їх життя, дійового поєднання національних і інтернаціональних інтересів, збереження і розвитку своєї національної самобутності, своїх культур, мов, традицій і т. д. Тому важливо не «зіштовхувати лобами» національно-культурну і національно-територіальну автономії, а поєднувати їх, враховуючи своєрідність місця, ролі і можливостей кожного з цих видів автономії.

Сучасний національно-державний нігілізм пов'язаний і з спотвореним розумінням і тлумаченням суті демократичної національної державності. Остання помилково зображається як ніби державність тільки даного етноса і до того ж службовець лише його інтересам. Абсолютно очевидно, що таке антидемократичне, а по суті справи, суто націоналістичне уявлення про національну державність нічого спільного не має з демократичною національною державністю, про яку сьогодні йде мова в Росії. Суть справи в тому і складається, що демократична національна державність - це державність не тільки тієї нації (етноса), яка дала ім'я даній республіці або автономії, але і представників всіх інших національностей, що проживають на її території.

Саме таке інтернаціоналістське розуміння національної державності міститься не тільки в Конституції РФ, де говориться про багатонаціональний народ Росії як носія суверенітету і єдине джерело влади в РФ, але і в конституціях вхідних в неї республік. Так, в преамбулі Конституції Бурятії в зв'язку з цим мова йде безпосередньо не про одну бурятах, а про «багатонаціональний народ Бурятії, що об'єднав в ході історичного розвитку бурят, росіянах, евенків і громадян інших національностей». У ст. 3 Конституції Хакасиї також говориться не об одну хакасах, а про «багатонаціональний народ Хакасиї як єдине джерело влади». Аналогічні формули містяться і в Конституціях Татарстана, Башкортостана, Саха (Якутії) і інш., в яких до того ж прямо підкреслюється необхідність вираження «інтересів і волі всіх громадян республіки».

Наприклад, ст. 1 Конституції Татарстана вказує, що «Республіка Татарстан - суверенна демократична держава, що виражає волю і інтереси багатонаціонального народу республіки». Це означає, що Республіка Татарстан - одночасно державність татарської нації і усього багатонаціонального народу цієї республіки. У ній втілюється як національний суверенітет татар, так і народний суверенітет всього населення Татарстана. У цьому знаходить своє державне вираження єдність національного і інтернаціонального в демократичній національній державності. З одного боку, демократична держава не може не визнавати право народів на самовизначення, а отже, і право на вільний вибір форм свого державного існування. З іншою - це право може і повинно здійснюватися не інакше, як на основі і в рамках повної рівноправності всіх громадян, поваги їх прав і інтересів, пріоритету прав людини, без яких-небудь привілеїв для «корінної» («титульної») нації і без найменшої дискримінації инонационального населення.

Звісно, в реальному житті, в практиці федеративного будівництва в Росії мали, мають і, ймовірно, будуть мати місце націоналістичні тлумачення і використання національно-державних форм. Але рішуче протистоячи таким поглядам і борючись з націонал-сепаратизмом і в даному питанні, не можна відкидати самою національну державність і національно-територіальні початки в російському федералізмі. Відмова від них в сучасних умовах якраз і здатний викликати могутній сплеск націоналізму і сепаратизму, посилити вплив місцевої етнократії, поставити під сумнів єдність і цілісність країни. Тому необхідне не довільне, а наукове обгрунтоване тлумачення, застосування і вдосконалення демократичних принципів національної державності і федералізму, здатних стати в цьому випадку серйозним чинником в боротьбі проти націоналізму і сепаратизму, за зміцнення єдності і цілісності федеративній Росії. У червні 1996 р. була прийнята «Концепція державної національної політики Російської Федерації», в якій говориться: «Оптимізація державного пристрою Росії на основі принципів федералізму знаходиться в числі пріоритетних задач внутрішньої політики країни. Цей процес не переслідує меті «губернизации» республік або, навпаки, «республиканизации» країв і областей. Своєрідність російського федералізму складається в поєднанні національного і територіального початків». Це вселяє упевненість в тому, що нова Росія обере правильний шлях зміцнення своєї державності, нічого спільного що не має з національно-державним нігілізмом.

Говорячи про національно-територіальні аспекти російського федералізму, важливо підкреслити ще два моменти. По-перше, принцип національної державності зовсім не означає, що кожна нація (етнос) обов'язково повинна мати окрему, відособлену від інших народів державу або державну освіту по установці «одна нація - одна держава». Національна державність може мати однонациональную, двунациональную і багатонаціональну різновиди. Двунациональная (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия) і багатонаціональна (Дагестан, ряд автономних округів) державність - це також національна державність в її своєрідних видах.* У РФ 32 національних держави і національно-державних освіти. Але це не означає, що саме стільки народів мають свою державність в нашій країні. Насправді їх більш ніж в два рази більше. Отже, невірні нерідко твердження, що зустрічаються в літературі, неначе лише біля половини народів Росії мають свою державність, тим більше що в число народів Росії при цьому включаються і десятки розрізнено проживаючих національних (етнічних) груп, що представляють зарубіжні етноси.

* У зв'язку з цим нам представляється невдалим, непослідовним і суперечливим твердження М. В. Баглая про те, що «Росія не є національною державою, ця багатонаціональна держава; республіки - суб'єкти Федерації є національними державами, незважаючи на мноюнациональний склад їх населення» (Баглай М. В. Констітуционноє право Російської Федерації. С. 293). По-перше, Росія не є однонациональним (моноетничним) державою, якій звичайно в цьому плані противополагаются багатонаціональні (полиетничние) країни, в тому числі і Росія, по-друге, незрозуміло чому при такому підході до розуміння національного держави всі республіки РФ називаються національними державами, якщо ряд з них не просто мають багатонаціональний склад населення, але в своїй основі є двунациональними і багатонаціональними.

По-друге, досить часто національно-територіальний принцип побудови федерації і державності непомітно підміняється і ототожнюється з етносоциальним і національним, етнічним. Суворо говорячи, це неправомірне. Справа в тому, що саме формулювання цього принципу як національно-територіального і його практичне перетворення в життя в ході національно-державного будівництва в нашій країні завжди була направлена проти абсолютизації чисто етнічного початку в державному будівництві. Добре відомо, що коли нерідко в ході такого будівництва етнічний чинник вступав в суперечність з інтересами, наприклад, забезпечення економічної цілісності певної території, то пріоритет частіше за все віддавався останньому в рамках проходження національно-територіальному принципу. Цей принцип, зрозумілий не з націоналістичних позицій абсолютизації етнічного, не тільки не виключає, але і передбачає уважний облік і інтернаціонального, зокрема, економіко-територіального.

Укладення Федеративного договору 1992 р., прийняття Конституції РФ 1993 р., затвердження концепцій державною національною і регіональною політик РФ (1996 р.), широка практика підготовки і висновки договорів РФ з більшістю її суб'єктів по розмежуванню предметів ведіння і повноважень при всьому їх значенні не вирішили всіх проблем вдосконалення російського федералізму. Найважливішим напрямом такого вдосконалення, безсумнівно, продовжує залишатися зміцнення єдності і цілісності Росії як федеративної держави, в тому числі і шляхом зміцнення єдності його конституційно-правової системи. У цьому відношенні дуже велике значення буде мати підготовка і прийняття цілого ряду федеральних конституційних і інакших законів, особливо з проблем федеративних відносин, передбачених Конституцією РФ, включаючи федеральні конституційні закони про порядок прийняття в РФ і освіти в її складі нового суб'єкта (ст. 65), про порядок зміни статусу суб'єкта РФ (ст. 66), а також федеральні закони про предмети спільного ведіння РФ і її суб'єктів (ст. 76), про загальні принципи організації представницьких і виконавчих органів державної влади (ст. 77), про регулювання відносин автономних округів, вхідних до складу краю або області (ст. 66) і інш. Серйозне запізнювання з розробкою і прийняттям цих законів вже надто негативно позначилося на становленні нового російського федералізму.

Не менш важливе значення має поступова і терпляча, але в той же час тверда, постійна і неухильна робота по приведенню у відповідність з Конституцією РФ і федеральним законодавством конституцій республік і статутів суб'єктів РФ, договорів про розмежування предметів ведіння і повноважень і інш. При цьому важливо уникати двох крайнощів: з одного боку, не можна не враховувати, що сьогодні у нас йде пошук оптимальних форм взаємовідносин між РФ і її суб'єктами на початковому етапі становлення демократичного федералізму, що передбачає можливість виникнення в позиціях сторін відомих розходжень і протиріч; з іншою - не можна ігнорувати необхідність забезпечення при всіх умовах державної єдності і цілісності РФ. Тому не можна штучно драматизувати ситуацію в цьому питанні і, виявивши будь-які, навіть незначні розходження в текстах конституцій і вказаних договорів, зображати, наприклад, справу так, неначе «з 21 республіки Федерації 19 мають конституції, що суперечать Конституції РФ».* І в той же час було б невірним займати примирливу позицію, коли порушуються самі засади демократичного федералізму, ставляться під загрозу принципова єдність конституційно-правової системи РФ, а тим самим і її самої, виявляються дійсно сепаратистські тенденції.

* Висловлювання депутат Державної Думи 2-го скликання А. Н. Арініна.

Говорячи про зміцнення єдності РФ не можна обійти питання про правильне розуміння державності російського народу. І в минулому, і особливо в останні роки не так уже рідко доводиться зустрічатися з твердженнями, неначе російський народ не мав і не має в нашій країні своєї національної державності. У зв'язку з цим навіть вноситься пропозиція про створення Російської національної держави. З такими твердженнями і з такою пропозицією, звісно, не можна погодитися. Російський народ не мав і не має окремої, відособленої національної державності, але свою державність він завжди мав і має в особі Росії, що безпосередньо витікає вже з самого її найменування. Державність Росії, Російській Федерації була раніше і залишилася зараз державністю передусім російського народу, хоч і не тільки його. РФ - федерація особливого роду. Вона втілює собою державну єдність десятків народів, об'єднаних навколо російського народу, що об'єктивно поміщається особливу і що грає особливо важливу роль, складаючи більш чотирьох п'ятих населення країни і проживаючи практично по всій її території. До того ж 57 з 89 суб'єктів РФ (краю, області, міста федерального значення) представляє сьогодні території з переважно російським населенням. І справа зовсім не в тому, що російський народ ніби не мав і не має права або можливість утворити свою окрему національну республіку, а в тому, що історія поклала на нього місію об'єднувача багатонаціонального російського народу, в зв'язку з чим і була вибрана така своєрідна форма втілення його національної державності. Пропозицію ж в чому склався умовах утворити Російську національну республіку, крім іншого, означало б волею-неволею заклик до непотрібного і шкідливого відгородження, відособлення територій з російським населенням від інших спільно проживаючих народів РФ і здібно нанести серйозний збиток інтернаціональній єдності країни.

Величезні розміри території РФ і її многонациональность об'єктивно зумовлюють необхідність збереження сьогодні дуже великого числа її суб'єктів, що викликає чималі складності і труднощі в управлінні країною. У зв'язку з цим в перспективі може практично встати питання про доцільність і можливість скорочення чисельності суб'єктів РФ шляхом їх укрупнення. Можливо, потрібно повернутися до питання про надання (ненаданні) статусу суб'єктів федерації автономним округам, тим більше що ряд з них не володіє необхідними реальними параметрами для успішного виконання ролі і тягаря суб'єкта РФ. Два найбільших автономних округа (Ханти-Мансийский і Ямало-Ненецький), населення і територія яких в декілька разів перевищує відповідні показники багатьох областей і республік, а також що вийшов з складу Магаданської області Чукотський автономний округ, як і ще один-два порівняно великих автономних округа, могли б бути перетворені в республіки або автономні області, а інші автономні округи, що нараховують усього декілька десятків тисяч чоловік загального населення, могли б стати національними районами всередині країв і областей. Нагадаємо, що недавнє перетворення 4 з 5 автономних областей, що були в минулому в республіки не викликало негативних наслідків для зміцнення єдності російської державності і пройшло досить гладко.

Ще одним важливим загальним напрямом вдосконалення російського федералізму повинне стати розширення повноважень суб'єктів РФ при одночасному розширенні і підвищенні їх відповідальності в рішенні загальних задач. Незважаючи на те що тоталітарна суперцентрализация з'явилася однією з головних причин розпаду СРСР, досі у нас повністю не преодолено укорінене в минулому помилкове уявлення, неначе все, що направлено на розширення повноважень республік і інших суб'єктів Федерації, служить дезинтеграції країни, а дійсна інтеграція досягається лише через зосередження можливо великих повноважень в центрі. Мова, зрозуміло, йде не про вступ на шлях анархістської, безбережної децентралізації, а про те, що і сьогодні в розширенні і особливо в забезпеченні реальної можливості здійснення законодавче встановлених предметів ведіння і повноважень суб'єктів РФ закладений чималий резерв вдосконалення російського федералізму і підвищення його ефективності. Не випадково на нинішньому етапі так гостро стоять проблеми бюджетного і податкового федералізму, які вирішуються шляхом перерозподілу коштів на користь суб'єктів Федерації при одночасному підвищенні їх обов'язків і відповідальності в рішенні загальних задач, особливо в соціальній сфері.