На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 3. Федеративна форма держави

Федералізм в сучасному світі. Незважаючи на те що переважна більшість держав світу є унітарними, немало країн мають федеративний политико-територіальний пристрій. Сьогодні їх число досягло 24: Росія, США, Канада, Індія, Бразілія, Аргентина, Австралія, ФРН, Нігерія, Мексіка, Пакистан, Австрія, Бельгія, Швейцарія, Югославія, сербо-хорватсько-мусульманська федерація в Боснії і Герцеговина, Малайзія, Об'єднані Арабські Емірати, Венесуела, Танзанія, Ефіопія, Папуа-Нова Гвінея, Федеративні Штати Мікронезії, Федеративна Республіка Коморськиє острова. Ці держави розташовані на всіх континентах. При цьому в Західній півкулі федеративні держави займають більш чотирьох п'ятих його території. І хоч за останні десятиріччя мав місце і розпад цілого ряду федерацій, проте за післявоєнний період їх чисельність в світі зросла майже в чотири рази.

Місце і значення федералізму в сучасному світі визначається не тільки чисельністю федеративних держав. Увага до цих проблем сьогодні зумовлена і багатьма іншими об'єктивними обставинами. По-перше, не можна не бачити, що серед федеративних держав багато які найбільші і найвпливовіші країни світу - США, Росія, ФРН, Індія, Канада, Бразілія, Мексіка і інш. Складаючи всього лише 13% загального числа країн нашої планети, федеративні держави охоплюють в загальній складності приблизно третину населення і половину території земної кулі.

По-друге, за останні десятиріччя в світі з'явився ряд таких країн, які хоч і є загалом не федеративними, а унітарними державами, однак містять в своїй политико-територіальній організації немало елементів федералізму. Мова йде про регионалистских держави або «держави автономій» (наприклад, Італії, Іспанії, Великобританії, Шри-Ланке і інш.), про які говорилося в попередньому параграфі даного розділу і які знаходяться як би на стику з федераціями і процес федералізації в них продовжується.

По-третє, в світі відбувається як розпад старих федерацій (наприклад, СРСР, колишньої Югославії, Чеської і Словацької Федеративної Республіки, і інш.), так і виникнення нових. Розпад ряду колишніх федерацій гостро і у все зростання поставив питання про його причини. Однак вже в 90-е рр. з'явилися нові федерації - сучасна Югославія (1992), Бельгія (1993), Ефіопія (1994) і сербо-хорватсько-мусульманська федерація в Боснії і Герцеговина (1995). Є всі основи вважати, що використання принципу федералізму в политико-територіальному пристрої країн світу надалі буде розширятися.

В-четвертих, в сучасній Росії відбувається глибоке реформування старого федералізму і становлення нового, реального федералізму, а в багатьох інших країнах СНД гостро стоять питання политико-правового статусу різних національно-територіальних і територіальних освіт (Абхазії і Південної Осетії в Грузії, Нагірного Карабаху в Азербайджані, Придністров'я в Молдові і інш.), рішення яких може зажадати використання федералізму або тих або інакших його елементів. У самій Росії на передній план висунулася проблема статусу Чечні, яка також навряд чи вирішувана сьогодні поза рамками федералізму і конфедерализма.

По-п'яте, активізація і поглиблення інтеграційних процесів в ряді регіонів світу, в тому числі в Західній Європі і в Співдружності Незалежних Держав, роблять реальною перспективу створення на базі Європейського Союзу (ЄС) і СНД спершу конфедеративних, а потім, можливо, і федеративних міждержавних об'єднань. Складність, трудність і суперечність розвитку цих процесів, особливо в рамках СНД, не можуть поставити під сумнів їх загальну спрямованість.

В-шестих, динаміка інтернаціоналізації і глобализації в масштабах всього світу все більше підвищують актуальність і значущість питань загального керівництва розвитком світових процесів загалом, що, найвірогідніше, зажадає використання конфедеративних і федеративних політичних форм. Це пов'язано передусім з необхідністю підвищення рівня співпраці країн світу в спільному розв'язанні глобальних проблем сучасності, що загострюються. Світовий федералізм в тій або інакшій формі може виявитися в перспективі одній з оптимальних міждержавних форм поєднання тенденцій інтеграції і дезинтеграції в сучасному світі, зміцнення цілісності світу при збереженні суверенності національних держав.

Поняття федерації. Федерація (від лати. foedus - союз, об'єднання) - одна з основних форм политико-територіальної організації держави, складна структура якої складається з двох або більше за держави або державно-подібні освіти (штатів, провінцій, земель), що володіють конституційно закріпленою політичною самостійністю поза межами прав і повноваженнями загальної держави загалом. З одного боку, федерація якісно відрізняється від унітарної держави, для якої, як показано вище, типовий підрозділ його території не на державні, а на адміністративні одиниці і наявність лише однієї системи вищих органів державної влади на загальнодержавному рівні, в той час як федерація складається з держав і/або державних освіт - суб'єктів федерації, що мають свою територію, свою конституцію, своє громадянство, власне законодавство, вищі державні органи і т. д. З іншого боку, федерація корінним образом відрізняється від такої форми міждержавного об'єднання, як конфедерація, оскільки утворення федерації завжди означає створення державами і/або державними освітами - суб'єктами федерації їх загальної (єдиного) суверенної держави з федеральними органами влади і управління, з єдиною територією, загальним громадянством, єдиною грошовою одиницею і т. д., в той час як конфедерація (про що детальніше мова в наступному параграфі даного розділу) - це не одна союзна держава, а союз двох або декількох незалежних держав, об'єднання яких не приводить до появи нової суверенної держави з всіма витікаючими з цього слідствами.*

* Складність загального визначення поняття «федерація» приводить до того, що автори багатьох підручників по конституційному праву, так нерідко і наукових трудів по федералізму йдуть від його чіткого і ясного формулювання. Але і тоді, коли такі спроби все ж робляться, їх важко визнати вдалими. Так, М. В. Баглай в підручнику «Конституційне право Російської Федерації» пише: «Федеративна держава - це союз державних освіт, кожне з яких володіє певною самостійністю» (С. 284-285). Нечіткість, розпливчатість такого визначення виявляється передусім в тому, що воно не дозволяє відмежувати федерацію від конфедерації, бо, але суті справи, веде мову не про одну загальну союзну державу, а про союз державних освіт і не вказує, про який саме рівень їх самостійності можна говорити в рамках федерації.

Необхідно мати на увазі, що поняття «федерація» вже поняття «федералізм». Федералізм - це теорія і практика будівництва, функціонування і розвитку не тільки власне федеративних держав (хоч це, безсумнівно, ядро, головна частина федералізму), але і конфедерацій і деяких інших міждержавних об'єднань, в умовах яких можуть розвиватися і, як показує історичний досвід, дійсно нерідко розвиваються процеси федералізації. Оскільки утворення територіальних автономій і розвиток процесів автономизації і в рамках унітарних держав означає відоме відособлення певних територій від центра і йде в руслі зближення таких унітарних держав з федеративними, тобто всі основи говорити про зародження і розширення елементів федералізму, про тенденції федералізації в таких державах, особливо в тих з них, які в спеціальній літературі отримали найменування регионалистских, «держав автономій», «полуфедераций», «квазифедераций» і т. д. і про яких вже говорилося вище (за з 2 гл. 8).

Види федерацій. Як і унітарні держави, федерації далеко не однакові і володіють тими або інакшими істотними особливостями по шляхах свого виникнення, по своїй структурі, по характеру взаємовідносин між федерацією загалом і її суб'єктами і т. д. Сукупність таких своєрідних рис, не обов'язкових для всіх федерацій, але загальних для їх певних груп, дозволяє виділити різні види, форми або моделі федерацій, класифікувати їх. Частіше за все в науці конституційного права федерації поділяються: а) за способом свого виникнення - на договірні (союзні) і конституційні (автономні); б) по своїй структурі - на симетричні і асиметричні; по характеру взаємовідносин між федерацією і її суб'єктами - на централізовані і децентралізованих.

Той факт, що федерації утворяться різними шляхами, часто накладає серйозний відбиток і на основи федеративних відносин в країні. Одна справа, коли федерація складається внаслідок об'єднання раніше незалежних держав (державних освіт) звичайно на основі укладення між ними спеціального договору про федеративний союз або про входження в такий союз. Таким чином в свій час склалися як федерації, наприклад, США в 1787 р., Швейцарія в 1848 р., СРСР в 1922 р., Закавказська федерація (ЗСФСР) в складі Грузії, Вірменії і Азербайджану в 1922 р., бувша Югославія (ФНРЮ) в 1945 р., Танзанія в 1964 р., Об'єднані Арабські Емірати в 1971 р., сербо-хорватсько-мусульманська федерація в Боснії і Герцеговина в 1995 р. Іноді формою такого договору може виявитися прийняття конституції на договірній основі.

Інша справа, коли федерація створюється «зверху», шляхом прийняття відповідної нової конституції, поправок до старої конституції або інакшого законодавчого акту. Таким шляхом, наприклад, затвердилися федерації в Росії в 1918 р., в Індії в 1948 р., в ФРН в 1949 р., в Пакистані в 1970 р. і в Бельгії в 1993 р. У зв'язку з цим перші звичайно іменуються договірними або союзними федераціями, а другі - конституційними або автономними, оскільки їх суб'єкти частіше за все складаються на основі розширення автономності раніше недержавних територіальних одиниць. У цьому відношенні федерація може перетворюватися з договірної в конституційну і навпаки або носити змішаний, конституційно-договірний характер, прикладом чого може служити сучасна Російська Федерація, яка до 1992 р., коли був укладений Федеративний договір, була конституційною федерацією, заснованою на автономії її суб'єктів, а після цього і прийняття Конституції РФ 1993 р. стала конституційно-договірною федерацією, що спирається як на Договір, так і на Конституцію.

Федеративні держави неоднакові і по їх структурі і складу. Є немало федерацій, до складу яких входять тільки однакові по своєму политико-правовому статусу суб'єкти (наприклад, землі в ФРН або в Австрії, емирати в ОАЕ - сьогодні; республіки в СРСР, Югославії і Чехословакиї - в минулому), в зв'язку з чим вони іменувалися і іменуються симетричними. Але у більшості федерацій їх структура і склад неоднакові, бо включають в себе разнопорядковие суб'єкти або политико-територіальні одиниці, що не є суб'єктами даної федерації. Наприклад, РСФСР в минулому і сучасна РФ мали або мають трохи різних по статусу суб'єктів - республіки, автономні області, області, краї, міста федерального підкорення, автономні округи. США, поряд з штатами, включають федеральний округ, асоційовані території; Індія - штати, один штат з особливим статусом, союзні території; Бразілія - штати, федеральний округ, муниципії і т. д. Такі федерації розглядаються тому як асиметричні. Абсолютно симетричних федерацій, в яких всі територіальні одиниці мали б у всьому однаковий статус, були б повністю равноправни і мали б одні і ті ж повноваження, сьогодні практично не існує. Навіть названі вище загалом симетричні федерації можуть включати в себе деякі часткові елементи асиметрії (наприклад, неоднакове представництво земель у верхній палаті парламенту Німеччини і емиратов в Національних зборах ОАЕ). Федерація може бути в основному і головному симетрична, але включати різнорідні територіальні одиниці (в США, наприклад, всі штати - суб'єкти федерації мають однаковий правовий статус, але федеральний округ і асоційовані території, що не є суб'єктами федерації, мають істотно інакший статус).

Розрізнюються федерації також і по характеру і змісту взаємовідносин між федеральною державою загалом і його частинами - суб'єктами, по рівню самостійності останніх. Звісно, вже сам факт политико-територіальної побудови країни на базі принципу федералізму означає досить високу міру децентралізації державної влади в порівнянні з унітарними країнами. Але і всередині федеративних держав мають місце істотні відмінності по характеру і рівню розподілу предметів ведіння і повноважень між федеральним центром і суб'єктами федерації. У одних з них левина частка державної влади зосереджується в центрі, предмети ж ведіння і повноваження суб'єктів федерації серйозно обмежені задачами самостійного розв'язання регіональних і місцевих проблем в рамках, встановлених федеральним центром, і під його суворим контролем. Такі федерації є централізованими в тій або інакшій мірі (Індія, Пакистан і інш.). У інших федераціях предмети ведіння і компетенція (сукупність повноважень) федеральних органів порівняно обмежена, а предмети ведіння і компетенція органів суб'єктів федерації досить широкі, останні володіють високою самостійністю і не зазнають широкого і жорсткого контролю з боку федеральних органів. Такі федерації звичайно признаються децентралізованими в тій або інакшій мірі (наприклад, США, ФРН, Швейцарія і інш.). Детальніше про це буде сказано нижче. Тут же важливо відмітити, що одна і та ж федеративна держава згодом може еволюціонувати у бік посилення або централізації, або децентралізації і навіть перетворюватися з децентралізованого в централізоване і навпаки.

Суб'єкти і несубъекти федерації. Суб'єкти федерацій далеко не однакові як по своїй чисельності, так і за своєю природою і характеру. Є двухчленние федерації, що складаються з двох суб'єктів (наприклад, сучасна Югославія, що включає Сербію і Черногорію; Танзания - Танганьіку і Занзібар; колишня Чехословакия - Чехію і Словаччину і інш.). Багато які федерації мають трохи (від трьох до десяти) суб'єктів (наприклад, Бельгія - 3; Пакистан і Мікронезія - по 4; Австралія - 6; ОАЕ - 7; Австрія і Ефіопія - по 9; Канада - 10). Численними, що мають більше за десяток суб'єктів, є такі федерації, як Малайзія - 13, ФРН - 16, Аргентина - 22, Бразілія і Швейцарія - по 23, Індія - 25, Мексіка - 31 і інш. Найбільшим числом суб'єктів володіють США - 50 і Росія - 89. Іменуються суб'єкти по-різному: штати - в США, Індії, Бразілії, Нігерії, Мексіці, Австралії і Венесуеле; провінції - в Канаді, Аргентині і Пакистані; землі - в ФРН і Австрії; області - в Бельгії; округи - в Швейцарії; республіки - в Югославії; емирати - в ОАЕ і інш. На відміну від переважної більшості зарубіжних федерацій, в Російській Федерації її суб'єкти носять різні найменування - республіка, край, область, автономна область, місто федерального значення, автономний округ.

Суб'єктами федерації можуть бути як держави, так і державні освіти (державно-подібні политико-територіальні одиниці). Одні з них мають власні конституції (наприклад, штати США, штати Мексіки і інш.), а інші їх не мають (наприклад, провінції Канади і Пакистана, штати Індії і Венесуели, емирати ОАЕ і інш.). У ряді федерацій одні суб'єкти володіють власними конституціями (наприклад, штат Джамму і Кашмір в Індії, Занзібар в Танзанії і інш.), а інші - немає. Іноді суб'єкти федерацій мають власні статути. У Російській Федерації одні суб'єкти (республіки) мають свої конституції, а інші (краю, області, федеральні міста і інш.) - статути. Конституції суб'єктів федерації звичайно розробляються і приймаються ними самими, без затвердження з боку федеральних органів, хоч в окремих випадках вони можуть потребувати того або інакшого такого підтвердження. Суб'єкти федерації частіше за все мають свої парламенти, що приймають місцеві закони, свій уряд, іноді - своє громадянство, свою судову систему (наприклад, в США). Якщо в федерації парламент двопалатний, то суб'єкти федерації так чи інакше мають своє представництво у верхній палаті. За формою правління переважна більшість суб'єктів федерації - республіки, але в окремих випадках вони можуть бути монархіями (наприклад, емирати в ОАЕ, частина суб'єктів Малайзії і інш.). Формально монархічними федераціями є Канада, Австралія і Бельгія, але їх суб'єкти мають, в суті, республіканський характер.

У залежності від природи і характеру своїх суб'єктів федерації можуть будуватися на різних початках: а) на територіальній основі; б) на національно-територіальній (етнотерриториальной) основі; в) на поєднанні територіальних і національно-територіальних основ.* Більшість федерацій побудована на територіальній основі (США, ФРН, Бразілія, Аргентина, Австрія, Австралія, Венесуела, ОАЕ і інш.). Серед них є і полиетничние по складу населення країни (наприклад, США), в яких, однак, иноетничное населення або не становить скільки-небудь значну частину населення, або проживає некомпактно, розрізнено. Але більшість з цих федерацій - це моноетничние в своїй основі країни, наявність в яких порівняно невеликих иноетничних включень, іноді навіть більш або менш що компактно проживають (наприклад, сорби в ФРН), не викликає потреб в створенні відповідного суб'єкта федерації.

* У деяких підручниках по конституційному праву (див. напр., Конституційне право / Під ред. В. В. Лазарева. С. 269) федерації в даному зв'язку поділяються на побудовані: а) по національній ознаці; 6) на територіально-національній основі; в) на чисто територіальному принципі. Нам таке розмежування представляється невдалим, по-перше, тому, що у всіх випадках мова повинна йти про територіальне, а не екстериторіальному пристрої федерації, в зв'язку з ніж говорити про побудову ряду федерацій просто по національній ознаці невірно, бо і СРСР, і Югославія, і Чехословакия будувалися але національно-територіальній ознаці. По-друге, коли є у вигляду федерації, де їх суб'єктами одночасно є як територіальні, так і національно-територіальні освіти, правильніше говорити не про територіально-національну основу їх побудови, а про поєднання двох початків в них - територіальних і національно-територіальних. По-третє, навряд чи правомірно говорити про чисто територіальну побудову федерацій, бо і в них нерідко враховуються і інші чинники (історичні, економічні, соціальні, політичні, культурні і інш.).

За національно-територіальним (етнотерриториальному) принципом були побудовані в минулому СРСР, колишня Югославія і Чехословакия, а сьогодні такими федераціями є сучасна Югославія, Бельгія, сербо-хорватсько-мусульманська федерація в Боснії і Герцеговина. У тій або інакшій мірі і формі етнічний чинник (включаючи етноязиковие відмінності) зіграв істотну роль в створенні і розвитку федерацій в Індії, Ефіопії, Швейцарії і інш. Прикладами поєднання територіальних і етнотерриториальних початків в структурі федерації можуть служити сьогодні Російська Федерація, що включає більше за полусотни територіальних і більш трьох десятків національно-територіальних суб'єктів, а також Індія, Пакистан, Ефіопія, Канада і інш., в яких нарівні із звичайними суб'єктами федерації є і специфічно етнотерриториальние (наприклад, в Канаді 9 англомовних провінцій і франкоязичний Квебек). Самі суб'єкти таких екстериторіальних федерацій не обов'язково повинні носити моноетничний характер. Вони можуть бути двунациональними і багатонаціональними (наприклад, Кабардино-Балкарская, Карачаєво-Черкеська і Дагестанська республіки в РФ, ряд штатів в Ефіопії і інш.). Необхідно мати на увазі і те, що виділення суб'єкта федерації по етнотерриториальному ознаці необов'язково пов'язане з переважанням представників даного етноса в загальній чисельності населення цього суб'єкта. Таке переважання можливо, а може і бути відсутнім. Важливіше інше: компактне мешкання цих представників на своїй історичній території.

У складі федерації можуть знаходитися і такі територіальні одиниці, які не є суб'єктами федерації, хоч і входять в її политико-територіальну структуру. Такими одиницями частіше за все є федеральні округи, в яких розташована столиця федерації і прилеглі до неї території (наприклад, округ Колумбія з м. Вашингтон в США; столичний округ з м. Бразілія в Бразілії, округ, де будується нова столиця Нігерії - місто Абуджа, і інш.). До складу федерацій можуть входити також федеральні території і володіння (наприклад, острів Гуам, Віргинськиє острови і інш. в США), які знаходяться в прямому управлінні федерації і не володіють багатьма правами, які мають суб'єкти федерації. Особливе місце в територіальній структурі США займає вільно асоційована (що приєдналася) територія Пуерто-Рико. Території - несубъекти можуть згодом перетворюватися в суб'єкти федерації. Так, в 1959 р. Аляска і Гавайськиє острова отримали статус 49-го і 50-го штатів США. Ряд раніше вільно асоційованих територій США отримали нині статус незалежних держав - членів ООН (Маршаллови острова, острова Мікронезії, острів Палау) Число несубъектов в різних федераціях неоднаково: в Австралії - 9, в Індії - 6, в Венесуеле - 2.

Проблема суверенітету в федерації. Оскільки суб'єктами федерації є держави і/або подібні ним освіти, остільки проблема суверенітету і розподіли предметів ведіння і повноважень між федерацією і її суб'єктами завжди була і залишається в центрі увазі теорії і практики федералізму. Доводиться і сьогодні констатувати, що ні серед теоретиків, ні серед фахівців-практиків немає навіть принципової єдності думок з цих найважливіших питань. Є автори, які виходять з того, що в будь-якій, в тому числі і федеративному, державі може бути тільки один суверенітет. Природно, що з таких позицій суверенної звичайно признається лише федерація, а її суб'єкти, в тому числі і держави-суб'єкти, - несуверенними.* Коли це затверджується відносно таких федерацій, суб'єктами яких є не державні, а політико-адміністративні територіальні одиниці, то це, природно, не викликає заперечень. Але як бути застосовно до тих багатьох федерацій, суб'єктами яких є держави? Інші автори вирішують цю проблему з прямо протилежних позицій - з позицій визнання подільності суверенітету і володіння як федерацією, так і її суб'єктами своєю «часткою суверенітету».

* См.: Конституційне право / Під ред. А. Е. Козлова. С. 53, 205; Конституційне право / Під ред. В. В. Лазарева. С. 271.

Вище, в зв'язку із загальною характеристикою державного суверенітету як атрибута держави (з 2 гл. 5), вже була досить детально визначена наша принципова позиція з питання про суверенітет в федеративній державі і висловлено незгоду з вказаними крайніми позиціями. Нагадаємо, що мова йшла про визнання одночасної суверенності і федерації, і її суб'єктів-держав або подібних ним одиниць, але не з позицій подільності суверенітету, а з позицій сопряженности, взаємообумовленості і взаємодій разноуровневих суверенітетів, що не тільки не виключають, але і доповнюючих один одну. До сказаного потрібно додати, що заперечення можливості дії двох суверенітетів на одній і тій же території штовхає до того, щоб або заперечувати за будь-якими суб'єктами федерації державний характер, або визнавати держави-суб'єкти федерації несуверенними. Але оскільки заперечувати загальновизнаний державний характер багатьох суб'єктів федерації (республік, штатів і інш.) дуже важко, бо ця одна з головних відмінностей федерації від унітарної держави, то основні зусилля прихильників вказаної позиції направлені звичайно на доказ несуверенного характеру суб'єктів федерації. Але це неминуче веде їх, по-перше, до необхідності визнання несуверенних держав при одночасному загальноприйнятому твердженні, що суверенітет - атрибут держави; а по-друге, до заперечення у тому або інакшому вигляді суверенності навіть таких суб'єктів федерації, про яких у відповідних конституціях прямо говориться про їх суверенність.

У більшості конституцій федеративних держав їх суб'єкти не називаються суверенними, хоч одночасно не говориться про їх несуверенний характер. Проте в ряді конституцій таких держав про суверенність їх суб'єктів говориться прямо. Так, ст. 3 Конституції Швейцарії свідчить, що «округи суверенні, оскільки їх суверенітет не обмежений союзною конституцією, і як такі здійснюють всі права, які не передані союзній владі». Стаття 40 Конституції Мексіки вказує, що країна «складається з штатів, вільних і суверенних у всьому, що відноситься до їх внутрішніх справ». У Конституції сучасної Югославії (ст. 6) також говориться, що вхідні в неї республіки Сербія і Чорногорія суверенні в питаннях, що не відносяться до компетенції федерації. Суверенність суб'єктів федерації - союзних республік формально признавалася в конституціях СРСР і колишній Югославії. Про суверенний характер суб'єктів РФ - республік говориться в Федеративному договорі РФ і в багатьох конституціях цих республік.

І проте немало авторитетних авторів вважають, що суб'єкти федерації «не володіють державним суверенітетом, хоч їх влада - державна влада».* На чому засновуються подібні твердження? По суті, на тому, що суб'єкти федерації, знаходячись всередині федерації, так чи інакше виявляються обмеженими в предметах свого ведіння і повноваженнях.** Так, суб'єкти федерації звичайно не є суб'єктами міжнародного публічного права, учасниками міждержавних політичних відносин. Але таке і деякі інші обмеження правомочності цілком природні і зрозумілі, оскільки мова йде про входження даної держави до складу федерації. Абсолютно ясно, що суверенітет такої держави не може бути таким же, як якби воно не входило в федерацію і було б повністю незалежним. Суть же справи в тому, що не всяке обмеження, а тим більше самообмеження предметів ведіння і повноважень держав - суб'єктів федерації означає втрату ними свого суверенітету. Концепція «абсолютного суверенітету» з її принципом «все або нічого» представляється невірною і утопичной особливо в сучасних умовах. Дійсно, чому, питається, відмова, умовно говорячи, від «зовнішнього суверенітету», але збереження «внутрішнього суверенітету», т. е. верховенства і всієї повноти державної влади у внутрішніх справах, не дозволяє говорити в цьому випадку про суверенітет в певних межах, обмежених предметами ведіння і повноваженнями федерації. Адже і суверенітет достовірно демократичної федерації не безмежний, не абсолютний, а обмежений конституційно закріпленими предметами ведіння і повноваженнями держав-суб'єктів (особливо в умовах договірної федерації), не говорячи вже про наслідки, витікаючі з факту визнання верховенства міжнародного права і входження в міжнародні об'єднання (наприклад, ЄС).

* Чиркин B.E. Констітуционноє право: Росія і зарубіжний досвід. С. 313-314.

** У підручнику «Конституційне (державне) право зарубіжних країн. Загальна частина» / Під ред. Б. А. Страшуна. С. 674, прямо заявляється: «Нам представляється, що суверенітет, тобто верховенство влади, якщо обмежений, то вже не є суверенітетом». По суті справи, це - концепція визнання лише «абсолютного суверенітету», ні чим і не в чому не обмеженого.

Нерідко визнання суверенності суб'єктів федерації необхідно зв'язується з володінням ними правом вільного виходу з складу федерації. У відомому підручнику по конституційному праву, напри заходів, затверджується: «Теоретично допустимо суверенітет суб'єкта федерації, однак лише у випадку, якщо за цим суб'єктом признається право на одностороннє рішення про вихід з федерації. Але і в цьому випадку, поки рішення про вихід не прийняте, суверенітет суб'єкта федерації є як би сплячим, тобто існує лише в потенції».* З такою постановкою питання не можна погодитися. По-перше, кидається в очі розпливчатість, невизначеність приведених формулювань про «теоретично допустимий суверенітет», про «сплячий суверенітет» або «потенційний суверенітет», з яких важко зрозуміти, чи йде мова в цьому випадку про реальний суверенітет, або про доктринальне розуміння суверенітету, або про свого роду «віртуальному» суверенітеті і т. д. Абсолютно не ясно, чи є в федерації, де признається право вільного виходу, її суб'єкти суверенними чи ні, бо, з одного боку, «сплячий суверенітет» все-таки суверенітет, а з іншою - це не дійсний, а лише «потенційний суверенітет». По-друге, не можна змішувати суверенітет держави і ту або інакшу конкретну форму його реалізації, а тим більше встановлювати необхідний зв'язок між ними. Сецессия (т. е. відділення, вихід з складу) - це одна з можливих форм реалізації суверенітету в певних умовах, але не сам суверенітет. По-третє, за логікою затверджень авторів, виходить, що самими суверенними (потенційно і реально) суб'єктами федерації в світі були союзні республіки СРСР і Югославії, за якими давно і чітко конституційно проголошувалося право вільного виходу з федерації, які ухвалили відповідне рішення і навіть здійснили його вже в процесі розпаду цих федерацій. Але хіба не ясно, що це далеке не так, бо конституційні положення про право на вільний вихід з федерації носили чисто формальний характер і ніяк не впливали на істинне положення суб'єктів цих федерацій. В-четвертих, оскільки сьогодні практично немає (за винятком Ефіопії) таких федерацій, які закріплюють за суб'єктами право вільного виходу, приведені положення авторів рівнозначні запереченню суверенітету за суб'єктами сучасних федерацій.

* Конституційне (державне) право зарубіжних країн. Загальна частина / Під ред. Б. А. Страшуна. С. 674-675.

Розмежування предметів ведіння і повноважень в федерації. Оскільки в умовах федеративної держави на одній і тій же території діють дві державні власті - федеральна влада і влада суб'єктів федерації, остільки оптимальне розв'язання питання про розмежування їх компетенції і їх взаємодію завжди мало і має принципове, першорядне значення для успішного функціонування і розвитку такої держави. Це багато в чому визначає статус суб'єктів федерації і характер їх взаємовідносин між федерацією і її суб'єктами. Вище вже говорилося, що в зв'язку з цим федерації поділяються на централізовані і децентралізовані. Конкретні шляхи, форми і методи розподілу предметів ведіння і повноважень між федерацією і її суб'єктами можуть бути і дійсно бувають самими різноманітними.

У одних країнах справа обмежується конституційним закріпленням виняткових предметів ведіння і повноважень (компетенції) федерації, а все інше передається у ведіння суб'єктів федерації. Це означає, що тільки федерація, її органи володіють необхідними повноваженнями регулювати відповідні області і питання суспільного життя, що не виключає, однак, можливості у окремих разах делегування тих або інакших конкретних прав від федерації до її суб'єктів. По такому шляху йдуть США, Австралія, Швейцарія, Танзанія, Ефіопія і інш. Як правило, до виключно федеральної компетенції відносяться зовнішня політика, оборона, грошовий і валютний обіг, митна справа, федеральні податки і фінанси, федеральні транспортні системи, системи зв'язку, заходів і ваги, еміграція і імміграція і інші області, природа, характер і значення яких вимагають загального єдиного керівництва з федерального центра. У різних конституціях конкретний перелік виняткових федеральних предметів ведіння і повноважень може бути то вельми коротким, то дуже докладним. Перевагами цього способу розмежування предметів ведіння і повноважень є його порівняльна простота, чіткість і ясність. Але відсутність конкретного визначення повноважень суб'єктів федерації створює загрозу для їх гарантированности від зайвого втручання федерального центра, особливо якщо його предмет ведіння і повноваження визначені недостатньо чітко, розпливчато. Так, в Конституції СРСР, нарівні з конкретним переліком предметів ведіння і повноважень Союзу, містилося і невизначене положення про те, що йому належать і інші повноваження. Це приводило до того, що союзні органи могли приймати рішення практично з будь-якого питання, порушуючи принципи справжнього федералізму.

Інші країни йдуть по шляху конституційного визначення виняткових предметів ведіння і повноважень як федерації, так і її суб'єктів. Це - Аргентина, Канада, Мексіка і інш. До предметів ведіння і компетенції суб'єктів федерації звичайно відносяться культура, охорона здоров'я, місцеве управління, громадський порядок, сільське господарство, місцеві підприємства і комунікації, місцеві податки і збори, міський пристрій, побут і комунальне обслуговування, частково освіта і соціальне забезпечення і інш. При всій складності спроб дати конкретний вичерпний перелік предметів ведіння і повноважень суб'єктів федерації, не можна не бачити, що даний спосіб розмежування предметів ведіння і повноважень в федерації в значно більшій мірі гарантує її суб'єкти від неправомірного втручання в їх внутрішні справи федерального центра.

Третій варіант складається в тому, що в конституціях встановлюється три вигляду предметів ведіння і повноважень: виключно федеральний; виключно субъектний; спільний (конкуруючий). Такий шлях обрали ФРН, Індія і інш. Прагнучи максимально исчерпивающе визначити зміст кожного з вказаних видів компетенції, Конституція Індії, наприклад, містить в загальній складності більш двохсот питань, в тому числі: майже сто, що відносяться до виняткової компетенції федерації; біля сімдесяти, штатів, що відносяться до виняткової компетенції; біля п'ятдесяти, що відносяться до спільної компетенції, здійснюваної як федеральними органами, так і органами суб'єктів - штатів. Важливо відмітити, що в рамках спільної компетенції акти федеральних органів мають пріоритет, володіють верховенством по відношенню до актів суб'єктів федерації.

Четвертий варіант полягає в тому, що конституційно закріпляються виняткові предмети ведіння і повноваження федерації і спільна компетенція федерації і її суб'єктів, а все, що знаходиться за рамками цих двох видів компетенції признається винятковою компетенцією суб'єктів федерації. По цьому шляху йдуть Російська Федерація, Пакистан, Нігерія і інш. Достоїнства цього варіанту складаються в тому, що він, з одного боку, здатний надійно служити єдності федерації загалом, оскільки чітко і визначено закріплює її виняткову компетенцію і визнання верховенства актів федеральних органів в рамках спільної компетенції; а з іншою - забезпечує широкий простір для діяльності суб'єктів федерації, не зв'язуючи її жорстким переліком їх предметів ведіння і повноважень. Разом з тим успішне застосування даного способу розмежування повноважень федеральної влади і влади суб'єктів багато в чому залежить від наявності налагодженого механізму роздільного здійснення спільної компетенції органів федерації і її суб'єктів.

Асиметрія і рівноправність суб'єктів федерації. Як «ідеальний тип» федерація повинна складатися з одних і тих же рівноправних територіальних одиниць, що мають єдиний статус. Але така ідеальна схема - це теоретична абстракція, яка в реальному житті завжди виявляється у вигляді тієї або інакшої модифікації, що включає більш або менш серйозні відхилення від «ідеального типу». Як вже відмічалося вище, в світі немає абсолютно симетричних федерацій; і навіть ті небагато з них, які можуть розглядатися як відносно симетричні, включають в якійсь мірі елементи асиметрії. Більшість реально існуючих сучасних федерацій асиметрична. Так, у багатьох з федерацій їх суб'єкти (не говорячи вже об несубъектах) неравноправни або не цілком равноправни. Все це переконливо свідчить про неспроможність спроб окремих авторів звести симетрію і рівноправність суб'єктів федерації в ранг загальнозначущий, загальнообов'язкових ознак федерації і затверджувати, неначе при асимметричности, нерівноправності суб'єктів федерації держава перестає бути федеративним.

Передусім необхідно враховувати, що асиметрія асиметрії ворожнеча. Федерація в одних відносинах може бути асиметрична, а в інших - симетричної. США, наприклад, асиметричні по своїй структурі, бо включають в себе не тільки штати, але і федеральний округ, федеральні території і асоційована держава; але вони симетричні по однаковому статусу основних частин держави - штатів як рівноправних суб'єктів американської федерації. У ФРН суб'єкти федерації - землі мають в принципі однаковий статус, але в рамках такої принципової рівноправності є елемент істотної нерівноправності, оскільки згідно з Основним законом ФРН землі неоднаково представлені у верхній палаті федерального парламенту.

Про що говорять ці і подібні ним факти? Передусім про те, що багато які федерації поєднують в собі одночасно риси симетрії і асиметрії, елементи рівноправності і нерівноправність суб'єктів федерації, в зв'язку з чим до них, на наш погляд, правильніше було б застосовувати не беззастережні, жорсткі, негнучкі думки про їх симетричність або асимметричности, об равноправности або неравноправности суб'єктів, а положення про переважно симетричних або переважно асиметричних федераціях, про відносно рівноправних і відносно нерівноправних суб'єктах федерації. Разом з тим історичний і сучасний досвід красномовно свідчить, що федералізм і асиметрія - це аж ніяк не несумісні один з одним явища, якщо тільки перше не зводити до «ідеального типу» федерації. Рівним образом при певних умовах можуть успішно поєднуватися асиметрія і відносна рівноправність суб'єктів федерації, бо не всяка асиметрія і пов'язана з нею часткова, обмежена нерівноправність суб'єктів означає порушення рівноправності таких суб'єктів в головному і основному, в принципі. Нижче (за з 5 гл. 8) на конкретному прикладі Російській Федерації буде показано, як в цій федерації реально поєднується її серйозна асиметрія з конституційним принципом рівноправності суб'єктів цієї федерації.

Моделі федералізму. Єдина в своїй основі суть федералізму в різних умовах місця і часу закономірно отримує багатоманітні форми свого вияву. Будь-яка окрема федерація з'єднує в собі: а) загальне (загальне) для всіх федерацій, що виражає суть федералізму; б) особливе для групи федерацій, відображаюча своєрідність форми вияву єдиної суті федералізму у даного його різновиду; в) одиничне, індивідуально-специфічне, властиве тільки даної конкретної федерації. Інакшими словами, федералізм як такий - це наукова абстракція, яка в реальності втілюється тільки через окреме і в нерозривному зв'язку з особливим. Будь-яка реальна модель федералізму являє собою нерозривну єдність загального і особливого в теорії і практиці федералізму.

Категорія «модель федерації» виражає саме групові особливості даного вигляду федерації в рамках єдиної суті федералізму. Коли говориться, наприклад, про договірні і конституційні, симетричні і асиметричних, централізованих і децентралізовані моделі федералізму, то абсолютно очевидно, що мова йде не про конкретну федерацію, а про певну сукупність федерацій, їх різновид, відмінну істотними особливостями в тому або інакшому відношенні від інших різновидів (груп) федерації. Інша справа, що даний вигляд (тип) федерації може найбільш рельєфно і повно втілювати яка-небудь конкретна федерація.

У зв'язку з цим не можна погодитися з досить поширеною думкою, неначе моделей федералізму «стільки, скільки федеративних держав, оскільки кожна федерація чимсь відрізняється від інших».* Дійсно, будь-яка федерація чимсь відрізняється від інших. Але вся справа в тому, що не всяка відмінність породжує особливу, нову модель федералізму. Це повинне бути істотна відмінність, пов'язана, наприклад, з особливим шляхом виникнення даної федерації, її структурою, характером взаємовідносин центра і суб'єктів або інакшими важливими сторонами організації, функціонування і розвитку федерації. Неістотні ж відмінності (наприклад, наявність не 4-5, а 6-7 суб'єктів федерації або їх різне найменування при одному і тому ж статусі) не виводять дану федерацію за рамки певної моделі федералізму, відображаючи лише її індивідуальну специфіку. Розглянемо стисло в зв'язку з цим деякі найбільш відомі моделі федералізму на прикладі окремих федеративних держав.

* Конституційне право / Під ред. В. В. Лазарева. С. 273; Конституційне право / Під ред. А. Е. Козлова. С. 207.

Американський федералізм. США як федеративну державу включає нині 50 штатів - суб'єктів федерації (на початку їх було лише 13), а також федерації, що не є суб'єктами федеральний (столичний) округ Колумбія, федеральні території Віргинськиє острови і острови Східне Самоа, «що вільно приєдналися держави» Пуерто-Рико і острів Гуам, «асоційовані держави» Республіка Маршаллових островів, Сполучені Штати Мікронезії і Республіка Палау. Три останніх, асоційованих держави формально незалежні і навіть є самостійними членами ООН, мають своїх президентів і свої парламенти, але питаннями їх міжнародних відносин і оборони відає Уряд США. Пуерто-Рико і Гуам не є членами ООН, але обирають власних губернаторів і свої парламенти, посилають по одному делегату в палату представників Конгресу США з правом дорадчого голосу. Виргинские острови і острови Східне Самоа знаходяться в прямому управлінні США. Федеральний округ Колумбія не володіє статусом штату, законодавчу владу тут здійснює безпосередньо Конгрес США, але м. Вашингтон володіє правом самоврядування, обирає свою міську пораду і свого мера, хоч Конгрес має право відміняти будь-яке їх рішення. Порівняно недавно (1970 р.) Вашингтон дістав право посилати одного делегата з правом дорадчого голосу в палату представників Конгресу. Американський федералізм будується за територіальним принципом і етнонациональние відмінності населення країни не знаходять відображення в його територіальній структурі.

Всі штати - державні освіти, хоч і що не володіють державним суверенітетом і правом на вихід з федерації.* Вони равноправни і мають свої конституції, своє громадянство, своє законодавство і виконавчі органи, власні системи права і судові системи і т. д. Штати володіють широкими повноваженнями в області управління освітою, охороною здоров'я, землекористуванням, внутрішньою торгівлею, підтримка громадського порядку, організації і проведення виборів, визначення системи місцевого самоврядування і інш. У розділі штатів стоять губернатори, що обираються, що мають досить широкі повноваження і керівні всією виконавче-розподільною діяльністю органів штатів. Вони підписують закони штатів і мають право відкладального вето, є главнокомандующими національною гвардією і т. д. Разом з тим Конституція США (ст. 6) встановлює, що конституції штатів повинні відповідати федеральній Конституції і що закони федерації володіють верховенством по відношенню до законів штатів. Вона досить жорстко розмежовує виняткові предмети ведіння федерації і штатів (см ст. 1 розділи 8, 9 і 10). Загалом США порівняно децентралізована федерація, в якій штати володіють великими правами і сьогодні спостерігається подальше розширення їх повноважень в здійсненні багатьох соціальних програм при одночасному посиленні фінансової залежності штатів від федерального центра.

* На відміну від даної переважаючої точки зору, окремі американські дослідники виходять з того, що в федеративній системі державна влада розподіляється між федеральним центром і суб'єктами федерації «кожна з яких певною мірою суверенна в своїх вдачах». (Фридмен Л. Введеніє в американське право. М., 1992. С. 105).

Німецький федералізм. ФРН - побудована за територіальним принципом конституційна федерація, до складу якої сьогодні входять 16 земель - суб'єктів федерації. Згідно ч. 3 ст. 79 Основних закони країни, принцип федералізму не підлягає перегляду. У своїй основі це - симетрична федерація, бо вся її територія складається тільки з однорідних суб'єктів (земель), що мають в принципі однаковий правовий статус. Але оскільки в ній при цьому мають місце істотні елементи відомої нерівноправності суб'єктів федерації, остільки її не можна розглядати як абсолютно симетричну. Так, ст. 51 Основного закону ФРН встановлює, що у верхній палаті парламенту (Бундесрате) землі можуть мати нерівне число своїх представників: кожна - не менш трьох, але землі з населенням понад двох мільйонів жителів - чотири, понад шести мільйонів - п'ять, а з населенням більш семи мільйонів - шість. Тому німецький федералізм - це переважне, відносно симетричний федералізм.

ФРН - порівняно децентралізована федерація. Землі мають свої конституції, не потребуючі затвердження федерацією, власні парламенти, уряди, законодавство, бюджету і інш. Одні фахівці не вважають їх державами і не визнають за ними суверенітет ні в якій області, а інші, включаючи німецькі, дотримуються протилежної думки. Основний закон ФРН твердо закріплює, що конституційний лад земель повинен відповідати основним принципам республіканської, демократичної і соціальної держави і що федерація гарантує відповідність конституційного ладу земель Конституції ФРН (ст. 28). Вона ж встановлює, що «федеральне право має перевагу перед правом земель» (ст. 31). Землі мають право законодавства лише в тій мірі, в якій законодавчі повноваження Основним законом ФРН не надані федерації, а розмежування компетенції федерації і земель здійснюється цим же Основним законом (ст. 70).

У сфері виняткової законодавчої компетенції федерації землі можуть здійснювати законодавство лише тоді і остільки, коли і оскільки вони прямо управомочени на це федеральним законом (ст. 71). У сфері спільної (конкуруючої) законодавчої компетенції землі володіють повноваженням на законодавство лише тоді і остільки, коли і оскільки федерація не користується законодавчими правами (ст. 72). Федерація може брати участь в рішенні задач земель, якщо ці задачі мають значення для всього суспільства і участь федерації необхідно для поліпшення життєвих умов в ряді областей (ст. 91а).

Компетенція в ФРН розділяється на виняткову компетенцію федерації, спільну (конкуруючу) компетенцію федерації і земель і компетенцію земель. До першої відносяться передусім питання закордонних справ, оборони, федерального громадянства, грошово-валютної системи (і частини податкового законодавства), повітряного і федерального залізничного повідомлень, пошти і телекомунікацій, митної і торгової єдності територій, свободи пересування, паспортного режиму, імміграції і еміграцій і інш. (ст. 73). Спільна компетенція включає більш обширний перелік питань (біля 30), хоч багато хто з них носить більш дробовий і приватний характер (ст. 74). При певних умовах федерація має право видавати типові (рамкові) розпорядження для законодавства земель по ряду інших питань, включаючи загальні принципи вищої освіти, загальне положення друку і кіно, розподіл землі, охорона природи і інш. (ст. 75). Компетенція земель в Основному законі ФРН прямо і детально не визначається і носить залишковий характер. У ст. 30 говориться в загальній формі, що «здійснення державних повноважень і виконання державних задач належить землям, оскільки Основний закон не встановлює або не допускає інакшого регулювання». У основному до їх ведіння відносяться будівництво, місцеві фінанси, освіта, культура і інш. У тій мірі, в якої землі володіють законодавчою компетенцією, вони можуть із згоди федерального уряду укладати договори з іноземними державами (ст. 32). Якщо земля не виконує покладені на неї конституцією або іншим федеральним законом федеральних обов'язків, то федеральний уряд із згоди Бундестага може застосувати заходи федерального примушення (ст. 37).

Швейцарський федералізм. Швейцарія - договірна федерація, виникла півтори сторіччя назад (1848) внаслідок переростання конфедерації (союзу незалежних держав), виниклої ще в 1291 р., в федерацію як єдину союзну державу. Формально вона і сьогодні іменується конфедерацією,* хоч на ділі давно вже перетворилася в федерацію. У цей час вона включає 23 округи, з яких три складаються з двох полукантонов при відсутності в них общекантональних органів. Асиметрія швейцарського федералізму знаходить своє вираження не тільки в наявності, нарівні з округами, полукантонов, але і в тому, що полукантони мають лише одного, а не двох представників в Раді штатів, а при загальнонаціональних референдумах володіють лише полуголосом, на відміну від повного голосу неподілених округів. Округи загалом складалися не по екстериторіальному, а за територіальним принципом з урахуванням історичних, социокультурних, етноязикових, конфессиональних і інакших чинників. Але фактом є і те, що в полиетничной Швейцарії, де майже дві третини всього населення вважають рідними німецьку мову, біля однією п'ятою - французький, майже десята частина - італійська мова, є 14 немецкоязичних округів, 4 - франкоязичних, один - итальяноязичний, три - двомовних і одні - трехязичний округ. Офіційними мовами країни загалом є три мови - німецький, французький і італійський.

* З 1 січня 2000 р. в Швейцарії набрав чинності новий основний закон, який називається «Федеральна конституція Швейцарської конфедерації».

Округи, згідно з Конституцією країни (ст. 3) і їх конституціями, суверенні, оскільки їх суверенітет не обмежений федеральною конституцією. Кантональние конституції часто визначають округи як «суверенні держави», «суверенні республіки» і т. д. Хоч дослідники, в тому числі і в самій Швейцарії, іменують суверенітет округів «теоретичним», округи мають не тільки власні конституції, але і своє громадянство, законодавство, рівне представництво в Раді округів - верхній палаті парламенту (Федеральних зборів), право законодавчої ініціативи в ньому і т. д. Округи мають право самостійно створювати свої органи влади, мати свою поліцію, свій бюджет і власні джерела доходів. До виняткової компетенції округів відносяться передусім лікарняна справа, підтримка порядку, комунальне господарство і інш. Федерація може делегувати частину своїх повноважень округам. У багатьох питаннях (паралельна компетенція) федеральні органи визначають лише загальні рамки, а практична реалізація відповідних законів і постанов покладається на кантональние органи. Досить широка і сфера конкуруючої (спільної) компетенції.

Разом з тим в швейцарській федерації забезпечується єдність і цілісність союзної держави. Округи не володіють правом виходу з федерації. Конституції округів підлягають затвердженню Федеральними зборами (п. 7 ст. 85). Спори про компетенцію між федерацією і округами дозволяє Федеральний суд. Стаття 2 Конституції країни встановлює примат федерального права над кантональним законодавством і конституціями округів, в зв'язку з чим встановлений досить широкий контроль і нагляд за виконанням союзного законодавства округами (ст. 20, 37, 40, 102 і інш.). До виняткової компетенції федерації, сфера якої має тенденцію до розширення, Конституція Швейцарії відносить питання війни і миру, оборони, законодавство про права і свободи громадян, грошово-валютної системи, федеральних податків, митної справи, будівництва і експлуатацій залізниць, телекомунікацій, атомної енергетики, наукових досліджень і інш. Федеральне законодавство в певних випадках передбачає можливість заміни кантонального виконання законів федеральним, коли округ не підкоряється йому. Федерація має широкі можливості фінансового впливу на поведінку округів, оскільки значна частина федеральних доходів, що передаються округам, знаходиться в її руках. Передбачається право прямого втручання федерації в справи округів (п. 6 ст. 85).

Бельгійський федералізм. Бельгія - одна з самих молодих федеративних держав світу, сучасний історичний досвід якої привертає сьогодні особливо пильну увагу в зв'язку з тим, що в ній перехід до федералізму стався, по-перше, після більш ніж полуторавекового неподільного панування унитаризма; по-друге, в умовах різкого загострення етноязикових протиріч; по-третє, поступово, зайнявши майже чверть віку (1970-1993); в-четвертих, в рамках демократично, економічно, соціально-культурно розвиненої країни з монархічною формою правління. Показово і те, що саме будівництво і функціонування федерації здійснювалося і здійснюється на етнотерриториальной і етноязичной основі в той час, коли ряд подібних федерацій за останнє десятиріччя потерпіли крах.

Стаття 1 Конституції Бельгії свідчить, що країна є «федеративною державою, що складається з співтовариств і регіонів». У країні в основному з двунациональним складом населення (фламандці - біля 60%; валлони - менше за 40%, а також німців - менше за 1%) створені три співтовариства - Французьке, Фламандське і Германоязичноє (ст. 2); три регіони - Валлонський, Фламандський і Брюссельський (ст. 3); чотири лінгвістичних регіони - французької мови, нидерландского мови, двомовний столичний регіон (Брюссель-столиця) і регіон німецької мови, межі яких можуть змінюватися тільки законом, прийнятим більшістю голосів в кожній лінгвістичній групі кожній з палат парламенту, при умові, що присутня більшість кожної групи і загальне число поданих голосів в обох лінгвістичних групах досягає двох третин що брали участь в голосуванні (ст. 4). Валлонський і Фламандський територіальні регіони поділяються на провінції, перелік яких приводиться в Конституції (ст. 5). Конституція закріплює свободу використання прийнятих в країні мов і не оголошує жоден з них державним; регулювання цього питання допускається тільки законом і лише відносно актів органів державної влади і для судочинства (ст. 30).

Поєднання екстериторіального і етнолингвистического початків в федеративному пристрої Бельгії накладає серйозний відбиток на формування і діяльність федеральних органів. Так, з 71 сенатора (членів вищої палати парламенту - Сенату) 25 обираються нидерландской виборчою колегією; 15 - французькою виборчою колегією; по 10 - призначаються з їх складу відповідно радами Фламандського і Французького співтовариств, що є представницькими органами кожного з цих співтовариств; 1 - призначається порадою Германоязичного співтовариства з його складу; 6 - призначаються сенаторами, вибраними і призначеними від фламандського і германоязичного населення, і 4 - від франкоязичного, германоязичного і фламандського населення (ст. 67). Ради Фламандського і Французького співтовариств і їх уряди є одночасно радами і урядами відповідно Фламандського і Валлонського регіонів. Документи, що Приймаються цими радами мають силу закону у відповідних лінгвістичних регіонах, а також для установ двомовного столичного регіону, характер діяльності яких визначає їх приналежність до того або інакшого співтовариства (ст. 127). До компетенції вказаних органів двох співтовариств і регіонів відноситься регулювання питань культури, утворення, співпраці між регіонами, міжнародної співпраці у вказаних межах, регулювання використання мов в сфері управління і освіти, соціальних відносин між роботодавцями і працівниками і інш. Спори з питань компетенції дозволяє Арбітражний суд (ст. 141-143).

Індійський федералізм. Сучасна Індія - найбільша по чисельності населення і сама полиетничное федеративна держава, побудована з урахуванням етнолингвистических чинників. У країні нараховується декілька стільники етносов, говорячих на сотнях різних мов, в тому числі біля трьох десятків народів, чисельністю більше за один мільйон людина кожна, і півтори десятків народів чисельністю більш десяти мільйонів людина кожна. По своїй структурі індійська федерація включає 26 штатів і 6 союзних територій, що користуються меншою автономією в порівнянні з штатами. Більшість з них побудована на монолингвистической або билин-гвистической основі. Але враховувалися і інші чинники (наприклад, культурні особливості, економічна і адміністративна доцільність, задачі зміцнення єдності країни і її безпеки і т. д.). Штати не є державами, не володіють суверенітетом і правом виходу з федерації, хоч мають свої законодавчі органи і законодавство, уряди, представництво у верхній палаті парламенту країни. Разом з тим, на відміну від багатьох інших федерацій, штати тут не мають власних конституцій і свого громадянства (за винятком штату Джамму і Кашмір). Індія - асиметрична федерація не тільки тому, що має в своєму складі як штати, так і союзні території з інакшим статусом, але і тому, що вказаний штат має особливий статус. Крім того, хоч формально, по Конституції штати мають загальний, єдиний статус, насправді ряд штатів, крім вказаного, знаходяться в нерівному положенні, володіючи різними повноваженнями. Представництво штатів у верхній палаті парламенту країни також істотно розрізнюється в залежності від чисельності їх населення - від одного до 34 представників.

Індія - централізована федерація, в якій федеральний центр володіє великими повноваженнями. У штатах є губернатор, що призначається Президентом країни, що представляє інтереси центра в штаті і що володіє чималими правами. Він скликає і закриває сесії законодавчих зборів штату, підписує закони, володіє правом відкладального вето, призначає судді окружних судів і т. д. Виконавчі і судові органи федерації і штатів складають єдину систему, в рамках якої уряд країни має право давати урядам штатів будь-які обов'язкові вказівки по виконанню федеральних законів. У разі непокори Президент країни може за пропозицією губернатора або федерального уряду відчужити уряд штату і ввести президентське правління (ст. 356 Конституції), т. е. безпосереднє управління штатом федеральними органами. Таке управління в півстолітній історії індійського федералізму вводилося досить часто - більш ста разів. Президент Індії призначає і членів вищих судів штатів.

Виняткова компетенція федерації досить широка і включає закордонні справи, оборону, зовнішню торгівлю, банківську систему, грошовий обіг, залізничне, водне і повітряне повідомлення, пошту і телеграф, торгівлю між штатами і інш. Виняткова компетенція штатів охоплює питання громадського порядку, поліції, тюрем, місцевого самоврядування, окремих сторін організації судових органів, освіти, охорони здоров'я, санітарії, культури, промисловості, сільського господарства, соціального страхування і інш. У сферу спільної компетенції включаються в основному питання цивільного і карного законодавства, законодавства про труд, сім'ю, брак, профспілки, друк, соціального страхування і інш. При цьому ст. 248 Конституції Індії встановлює, що всі питання, не вхідні в той, що складається з більш ніж двохсот пунктів перелік вказаних трьох видів компетенції, також відносяться до виняткової компетенції федерації. Відносно висока централізація індійської федерації багато в чому пов'язана з необхідністю протистояти небезпечним тенденціям сепаратизму в ряді штатів, особливо в Пенджабе, Джамму і Кашміре, Тамілнаду і Гуджарате.

Бразільський федералізм. Бразілія - моноетничная в своїй основі федерація, більше за 96% населення якої складають бразильци. Природно тому вона будується за територіальним принципом і складається з 26 штатів і федерального столичного округу, який тут, на відміну від США і ряду інших федерацій, є суб'єктом федерації по своєму правовому статусу. Головна своєрідність бразильского федералізму складається в тому, що при ньому складовими частинами країни признаються не тільки штати і федеральний округ, але і муниципії - адміністративно-територіальні одиниці (їх більше за 4 тис.), на які поділяються штати. Стаття 1 Конституції Бразілії в зв'язку з цим вказує, що Федеративна Республіка Бразілія заснована на «непорушному союзі» штатів, муниципий і федерального округу, а ст. 18 - що політичний адміністративний устрій країни включає Союз, Штати, Федеральний округ і муниципії і що всі вони автономні по Конституції. Штати мають свої конституції, свої законодавчі (законодавчі збори) і виконавчі (що обираються населенням штату губернатор і віце-губернатор) органи, але не є державами, не володіють суверенітетом і не мають права виходу з федерації.

Бразільський федералізм своєрідно поєднує в собі децентралистские і централистские початку. З одного боку, розширяється компетенція штатів і спільна компетенція федерації і штатів, затверджується автономність не тільки штатів, але і муниципий, які, будучи складовими частинами штатів, одночасно з ними виступають як суб'єкти федерації. Конституція країни гарантує автономію муниципий, їх повноваження, обмежує можливість втручання штатів в справи муниципий і т. д. (ст. 25-31,34-35). Інтереси і права муниципий враховуються при визначенні компетенції штатів і федерації. З іншого боку, централізм бразильского федералізму ясно виражений в широкій сфері предметів ведіння федерації, в залишковим характері виняткової компетенції штатів, в приматі федерального законодавства в рамках спільної компетенції, в широких можливостях для федерального втручання в справи штатів, яке можливе в цілому ряді випадків, перерахованих в ст. 34 Конституції: при загрозі цілісності країни; іноземної інтервенції або інтервенції одного суб'єкта федерації в іншій; серйозному порушенні громадського порядку; порушенні вільної діяльності гілок влади в суб'єктах федерації; дворічної несплати штатом внесків до федерального бюджету; виконанні федерального закону і судового рішення; забезпеченні ряду найважливіших конституційних принципів.

До компетенції федерації Конституція (ст. 21 і 22) відносить питання: закордонних справ, війни і миру, оборони і національної безпеки; введення облогового або військового положення; федеральної інтервенції; зовнішньої торгівлі; федеральної поліції; багатьох галузей права; грошово-валютної системи; пошта і зв'язки; транспортної системи; водних ресурсів; енергетики; основ національної освіти; соціального забезпечення; основ міського розвитку і багато що інше. Спільна компетенція розділяється на два вигляду (ст. 23 і 24): спільна компетенція федерації, штатів, федерального округу і муниципий і спільна компетенція федерації, штатів і федерального округу в області супутнього законодавства, в рамках якої федерація визначає лише загальні основи.

Роль і значення федералізму. Роль і значення федералізму визначається передусім тим, що ця форма политико-територіального пристрою країни дозволяє, з одного боку, забезпечити її єдність і цілісність, а з іншою - задовольнити потреби її внутрішніх територіальних одиниць в створенні власних держав або державних освіт. Немало дослідників бачили цінність федералізму в його здатності поєднувати переваги великих держав з перевагами малих країн. Так, ще в першій половині XIX в. відомий французький політолог і соціолог Алексис Токвіль в своєму головному труді «Про демократію в Америці» писав, що хоч великі держави мають свої особливі переваги, однак «ніщо так не противне добробуту і свободі людей, як великі держави»; тому, щоб «з'єднати разом різні вигоди, що відбуваються від великої і від малої величини націй, і була створена федеративна система».

Конкретні причини, чинники, цілі і задачі створення федерації в тій або інакшій країні, як вже відмічалося, можуть бути самими різноманітними - історичними, природно-географічними, політичними, етносоциальними, конфессиональними і інш. Але, підсумовуючи конкретно-історичний досвід утворення і розвитку федеративних держав світу, можна зробити і ряд узагальнюючих висновків. У великих по розмірах території державах (Росія, США, Канада, Бразілія, Індія, Австралія, Аргентина і інш.) федералізм виконує передусім функцію деконцентрації і децентралізацію державної влади у вертикальному відношенні. Розділення державної влади по вертикалі і надання досить високої автономії складовим частинам держави є важливою передумовою практичного здійснення демократії, бо при інших рівних умовах це серйозно наближає органи такої влади до маси, істотно розширює можливості їх активної участі в цій владі, захисту і реалізації прав і свобод особистості В принципі федералізм дозволяє набагато краще враховувати особливості і проблеми регіонів, чим при централізації влади унітарної держави. Збереження регіонального різноманіття - традиційна задача і функція федералізму.

У літературі в зв'язку з цим має ходіння і крайню думку, що «федералізм - це демократичний державний пристрій», з яким, на наш погляд, не можна беззастережно погодитися. Воно аж ніяк не рівнозначно приведеним вище твердженням про важливу роль федералізму в здійсненні демократії. Якби мова йшла про те, що справжній і послідовний федералізм можливий лише на базі демократичного суспільства і держави, то це не викликало б заперечень. Але приведене твердження штовхає до помилкового висновку, неначе всяка держава, що обрала федеративну форму, обов'язково є демократичною. Тим часом і світовий і наш (радянський) історичний досвід переконливо спростовує таку жорстку, беззастережну загальну думку. Він говорить про те, що федерація, як і інші державні форми, може мати місце в різних умовах і служити цілям і задачам різних по своєму соціально-політичному типу держав.

У державах з полиетничним населенням, що компактно проживає на історично чому склався території, федералізм здатний зіграти важливу роль в розв'язанні національного питання. Само собою зрозуміло, що сам по собі федералізм не здатний вирішити це питання, оскільки це залежить і від багатьох інших чинників, що можуть мати і більш важливе значення (наприклад, від демократичного характеру держави і дотримання в ньому прав людини). Але не можна і недооцінювати роль і значення в цьому і федерації як однієї з державно-правових форм розв'язання національного питання. На певному етапі свого історичного розвитку у багатьох етносов виникає потреба у відомому державному відособленні, що дозволяє прискорити їх внутрішню консолідацію, краще забезпечити збереження самобутності кожного етноса, його мови, культури, традицій, звичаїв і т. д. Федерація дозволяє задовольнити цю історичну потребу і в той же час зберегти єдність і територіальну цілісність багатонаціональної держави. Звісно, створення всередині однієї держави (федерації) державних складових частин неминуче ускладнює його структуру, створює додаткові проблеми і може викликати небезпеку етнократического сепаратизму. Але ці додаткові труднощі і витрати як би перекриваються тим величезним позитивним ефектом, який може бути отриманий від використання принципу федералізму в гармонізації міжетнічних відносин в країні.

Сьогодні нерідко можна зустріти однобоке, необ'єктивне тенденційне тлумачення світового досвіду федералізму і засновані на цьому вельми сумнівні і просто помилкові узагальнюючі висновки відносно ролі і значення національно-територіального федералізму. Розпад ряду багатонаціональних федерацій, побудованих за етнотерриториальному принципом, привів до нав'язування думки про те, що головним винуватцем такого результату з'явився національно-державний федералізм. У зв'язку з цим деякі вчені і політики пропонують взагалі відмовитися від національно-територіального федералізму, використати тільки територіальний федералізм або навіть лише унитаризм при ліквідації будь-яких національно-територіальних державних освіт і застосуванні виключно національно-культурної автономії.

Ця крайня позиція в якійсь мірі вплинула і на учбову літературу по конституційному праву. Так, в одному з підручників говориться, що «в історії більш міцними федераціями виявилися федерації територій, а не федерації національної територіальної спільності».* У іншому підручнику затверджується: «Досвід інших країн також свідчить, що так звана національна державність - дуже ненадійний чинник федерирования: володарювання етнократії (етнічної кланової верхівки) в суб'єктах федерації сприяє швидше підриву, чим зміцненню державної єдності в федеративному союзі».** І далі автори солідаризуються з думкою А. Н. Яковльова, що «національні ж держави, що знову утворюються на просторі, де історично склалася многонациональность, - це швидше дестабилизирующая привілей».***

* Конституційне право / Під ред. В. В. Лазарева. С. 270.

** Конституційне (державне) право зарубіжних країн. Загальна частина / Під ред. Б. А. Страшуна. С. 671.

** Вісті. 1994. 6 авг.

З такою загальною позицією в принципі не можна погодитися. Спору немає, етнократические еліти союзних республік в своїх сепаратистських інтересах використали форми національно-територіальної державності і, безсумнівно, несуть свою частку провини за розвал вказаних федерацій. Але не можна не бачити і те, що головну відповідальність за це несе не та або інакша державна форма сама по собі, а антидемократична, тоталітарна природа і суть цих держав, що зводила на немає на практиці федералізм, що перетворювали його в квазифедерализм, суб'єкти якого не володіли навіть реальною автономією в умовах сверхцентрализації. Хіба не ясно, що саме породжена цим режимом системна криза федеральної влади, як і допущені нею помилки і злочини в області національної політики, дозволили етнократической еліті в республіках отримати підтримку значної маси населення, посилити сепаратистські тенденції і привести справу до розвалу СРСР.

Однобічність і необ'єктивність в оцінці ролі і значення національно-територіального федералізму знаходить своє вираження і в тому, що недооцінюється місце і роль такого федералізму в сучасному світовому розвитку. Не можна не враховувати, що сьогодні серед всіх федерацій світу майже половина в тій або інакшій мірі і формі враховують в своїй побудові і функціонуванні етнотерриториальний чинник (Росія, Індія, Югославія, Бельгія, Канада, Швейцарія, Ефіопія, сербо-хорватсько-мусульманська федерація в Боснії і Герцеговина, Пакистан, Малайзія, Нігерія). Розпад за останнє десятиріччя трьох багатонаціональних федерацій (СРСР, Югославії, Чехо-Словакії) супроводився появою за той же період чотирьох нових федерацій, побудованих за національно-територіальним принципом або з урахуванням його (нової Югославії, Бельгії, Ефіопії і сербо-хорватсько-мусульманської федерації в Боснії і Герцеговина). На шлях фактичної федералізації встали і ті багатонаціональні унітарні держави (наприклад, Іспанія), які на основі регионализма створили національно-територіальні державні автономії.

Звичайно зіставляють територіальні федерації, в яких або практично немає инонационального населення, або воно не становить скільки-небудь значної і компактно проживаючої частини населення, і етнотерриториальние федерації, суб'єкти яких повністю або частково представляють національно-територіальні освіти. Але таке порівняння представляється недостатньо коректним і об'єктивним, бо роль і доля федералізму тут визначаються не при інших рівних умовах: в одному випадку - в умовах моноетничного в своїй основі складу населення країни, а в іншому - в умовах полиетничного. І тут немає потреби доводити, що в першому випадку небезпека, загроза розпаду країни звичайно завжди значно менше, ніж у другому. Більш об'єктивною і правильною була б оцінка ролі і значення федералізму на основі зіставлення положення в одній і тій же країні до і після її переходу від унитаризма до федералізму або від територіального федералізму до етнотерриториальному. І тоді стає досить очевидним, що такий перехід може грати і велику позитивну роль, служити суспільному прогресу. Так, перехід до федералізму в Росії багато в чому запобіг розпаду величезної багатонаціональної держави і привів до створення СРСР. Перехід Індії від унитаризма до територіального федералізму, а потім до часткового національно-територіального федералізму дозволив істотно пом'якшити міжнаціональні протиріччя і конфлікти і укріпити територіальну єдність країни. Недавній перехід Бельгії від унитаризма до етнотерриториальному федералізму багато в чому зняв минулу гостроту національно-язикової проблеми і міжнаціональну напруженість і в той же час уберіг країну від розвалу.

Звісно, було б іншою неправомірною і навіть шкідливою крайністю абсолютизувати роль етнічного чинника в державному будівництві і підіймати на щит лозунг «один етнос - одна самостійна держава». Крім усього іншого, цей лозунг практично нездійсненний, утопичен, оскільки багато які сотні етносов надто малочисленни і вже тому практично не можуть створити власні держави, не говорячи вже про рівень їх розвитку, міжетнічної консолідації і інтеграції і т. д. Багато які народи цілком успішно проживають і розвиваються в складі багатонаціональних демократичних країн (як федеративних, так і унітарних), маючи ту або інакшу форму національно-територіальної автономії або користуючись національно-культурною автономією. Але не можна і принижувати роль і значення національно-державних форм в сучасному розвитку, зображаючи справу так, неначе завжди і скрізь утворення нових національних держав, нових національно-державних освіт всередині окремих країн і екстериторіальних федерацій суперечить інтересам суспільного прогресу і є дисфункциональним в процесі боротьби за зміцнення єдності країни. Мир не став гірше від того, що за післявоєнний період число національних держав збільшилося в чотири рази і у стільки ж разів зросло число федерацій (в тому числі і етнотерриториальних), хоч, безсумнівно, все це ускладнило його структуру і створило додаткові проблеми. Так, і створення всередині країни національно-державних освіт далеко не завжди служить інтересам етнічного сепаратизму, а здатне стати важливою формою зміцнення інтернаціональної єдності і згуртованості полиетничной країни.