Головна

всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 1. Политико-територіальна організація держави і різноманіття її форм

Будь-яка держава, як відомо, має свою територію, що визначає просторові межі поширення його влади. Як відмічається в ст. 9 Конституції Білорусі, її територія є природною умовою існування і просторовою межею самовизначення народу, основою його добробуту і суверенітету Республіки Білорусь. Масштаби і структуру території впливає істотний чином на організацію державної і інакшої публічної влади і її форми. З метою найкращого здійснення цієї влади її організація звичайно прив'язується до структурних частин території даної держави. У одних випадках це можуть бути тільки звичайні адміністративно-територіальні одиниці (області, округу, райони і інш.); в інших - особливі автономні територіальні освіти (автономні області, автономні округи, автономні райони і інш.); по-третє - більш або менш самостійні держави або подібні ним освіти (республіки, штати, землі і інші суб'єкти федерації і інш.). У залежності від характеру і структури складових частин території держави і взаємовідносин між ними і державою загалом країни за формою своєї политико-територіальної організації поділяються передусім на унітарні і федеративні, кожне з яких в свою чергу включає певні різновиди.

Важливо підкреслити, що при визначенні политико-територіальної організації держави мова повинна йти не про «організацію території держави», як це затверджується в деяких підручниках,* а про організацію держави, його влади і управління в зв'язку з територіальним пристроєм країни. При всьому найтіснішому взаємозв'язку між «організацією території держави» і «територіальною організацією держави» - це якісно різні явища і відповідні поняття. Організація території держави може носити і дійсно носить багатоплановий характер, в тому числі і неполітичний (наприклад, природно-географічний і виробниче-економічний). Кожному добре відомо, що природно-географічне, як і виробниче-економічне районування далеко не співпадає з политико-територіальним і не включається в нього. Коли ж говориться про унітарну або федеративну форму держави, то є у вигляду різні форми або види не будь-якої організації території держави, а саме политико-територіальної організації держави або, як сказано в інакших підручниках, про «територіальну організацію публічної влади».**

* См., напр.: Конституційне право/Під ред. В. В. Лазарева. С. 262., Конституційне право / Під ред. А. С. Козлова. С. 195 і слід.

** См.: Конституційне (державне) право зарубіжних країн. Загальна частина/ Під ред. Б. А. Страшуна. С. 653 і слід.

Довгий час під впливом передусім неправомірної абсолютизації положень «сталинской» Конституції СРСР 1936 р., відповідний розділ якої носив назва «Державний пристрій», у нас при освітленні даної проблематики широко використовувалося узагальнююче поняття «державний пристрій». Незважаючи на неодноразову і багаторічну аргументовану критику, це поняття, на жаль, і сьогодні в такому значенні використовується в нашій учбовій і інакшій літературі.* Тим часом неудачность, двозначність його досить очевидна: по точному значенню його змісту воно не відображає специфіку тієї проблематики, яка в зв'язку з ним розглядається. Дійсно, хіба форми правління і державно-політичні режими не мають прямого відношення до пристрою держави і не можуть розглядатися як форми державного пристрою. Суворо говорячи, в державний пристрій і його форми повинне бути включено і багато що з того, що міститься в характеристиці основ конституційного ладу, конституційного статусу особистості, системи державних органів і інш. Інакшими словами, поняття «державний пристрій» і «форми державного пристрою» - це значно більш широкі, родові поняття по відношенню до таких понять, як «политико-територіальна організація держави», «форми державно-територіального пристрою», «територіально-політичний пристрій держави і його форми» і інш.**

* См.: Арановский K.B. С. 90 і слід., Міхальова Н. А. Указ. соч. С. 198 і слід., Боглай M.B. Указ. соч. С. 284 і слід.

** Цей останній термін широко використовує В. Е. Чиркин (див.: Чиркни B.E. Констітуционноє право зарубіжних країн. С. 155 і слід., Порівняльне конституційне право. С. 468-469 і слід.). У принципі проти цього немає серйозних заперечень, бо він, безсумнівно, відображає суть і специфіку даної проблематики і використовується автором нерідко як синонім «політиці територіальної організації держави». Проте більш адекватним нам представляється останнє поняття, бо в ньому початковим, основним, родовою є вказівка па територіальний характер організації (пристрої) держави, а виділення це політичного аспекту додатковою, похідною, видовою ознакою.

Политико-територіальний пристрій, з одного боку, відрізняється, як вже відмічався, від економіко-територіального і природо-територіального пристрою; а з іншою - включає в себе як державно-територіальне, так і адміністративно-територіальний устрій країни. У зв'язку з цим представляється невдалим традиційний підрозділ територіальної автономії на політичну і адміністративну, оскільки остання, будучи безпосереднє пов'язаній з пристроєм публічній (державної і недержавної, суспільно-самоуправленческой) владі, також не може не носити політичного характеру. Більш правильним і точним був би підрозділ територіальної автономії на державно-політичну і адміністративно-політичну. У літературі вже відмічалася умовність ділення такої автономії на політичну (законодавчу) і адміністративну.* Показово і те, що в підручниках використовуються в зв'язку з цим і такі поняття, як «політико-адміністративні одиниці» і «політико-адміністративні територіальні одиниці».** Важливо також відмітити, що і в деяких сучасних конституціях використовується поняття «політико-адміністративна автономія». Так, ч. 2 ст. 6 Конституції Португалії говорить про «автономні області, що мають політико-адміністративні статути і власні урядові органи», а ст. 227 - про «політико-адміністративну обласну автономію».

* См., напр.: Порівняльне конституційне право. С. 473-474.

** Конституційне (державне) право зарубіжних країн. Загальна частина / Під ред. Б. А. Страшуна С. 657, 660 і слід. Підтримуючи даний загальний підхід, при якому адміністративна автономія також розглядається як політична і не протиставляється останньою, не можна разом з тим пройти мимо непослідовність розмежування, що пропонується тут же на «політико-адміністративні» і «адміністративні» територіальні одиниці, бо, по-перше, і в тому і іншому випадку мова йде про политико-територіальний пристрій; а по-друге, якщо в обох випадках мова йде про адміністративні територіальні одиниці, то видова відмінність повинна бути вказана і у другому випадку.

Нам представляється оптимальним використання поняття «политико-територіальна організація держави і її форми», оскільки саме воно найбільш адекватно відображає зміст тієї проблематики, яка звичайно розглядається у відповідних розділах підручників по конституційному (державному) праву. По-перше, воно чітко виділяє политико-територіальний аспект характеристики сукупної форми держави. По-друге, це поняття охоплює не тільки державно-територіальну, але і всю политико-територіальну організацію держави. Відомо, наприклад, що місцеве самоврядування не відноситься до системи державної влади, хоч є складовою частиною політичної влади, в зв'язку з чим в политико-територіальну організацію включається і територіальна організація місцевого самоврядування. У цьому відношенні не тільки поняття «державний пристрій», але і поняття «державно-територіальний пристрій (організація)» є зайво вузькими, що не дозволяють розглядати в рамках їх змісту питання територіальної організації місцевого самоврядування. По-третє, политико-територіальна організація держави охоплює не тільки федеративний або автономний пристрій частин держави, але і їх звичайний адміністративно-територіальний устрій, яке, як справедливо відмічається в літературі, «став в переважаючій мірі политико-територіальним».*

* Конституційне (державне) право зарубіжних країн. Загальна частина / Під ред. Б. А. Страшуна. С. 655.

За своїм змістом политико-територіальна організація (пристрій) держави включає три основних елементи: а) масштаби і межі держави, в зв'язку з чим конституції відповідних держав нерідко містять перелік вхідних в них територій; б) политико-територіальну структуру держави, включаючи його державно-територіальну (унітарну, федеративну, державно-автономну) і адміністративно-територіальну (область, округ, район, община і інш.) структури і статус його структурних одиниць; в) принципи і форми взаємовідносин між державою загалом, його органами і тими або інакшими политико-територіальними внутрішніми підрозділами держави, їх органами як державного, так і недержавного характеру. У зв'язку з цим представляється неправомірно звуженим розуміння територіальної організації (пристрої) держави як тільки системи взаємовідносин між державою загалом, його центральною владою і його територіальними складовими частинами, їх населенням і діючими там органами публічної влади, як про це говориться в деяких підручниках.* Рівним образом було б невірним зводити политико-територіальну організацію держави лише до його политико-територіальної структури.

* Там же. С. 653.

Оскільки политико-територіальна організація держави включає в собі не тільки политико-територіальну структуру держави, але і відносини між державою загалом і його територіальними частинами, остільки в її рамках визначається і характер цих відносин, в зв'язку з чим передусім говорять про централізацію і децентралізацію державно-політичної влади, политико-територіальної організації держави. Досить високий науково обгрунтований рівень децентралізації державної влади в принципі вважається одним з найважливіших виявів її демократизму і ефективності, в той час як сверхцентрализация такої влади, як показано вище (див. з 3 гл. 7), - характерна риса авторитарних і тоталітарних режимів.

Як вже відмічалося, класифікація форм политико-територіального пристрою держави включає в себе передусім їх основний підрозділ на унітарні і федеративні. Нерідко до цього додається і конфедерація. Але тут необхідна серйозна обмовка, бо конфедерація - це не форма однієї держави, а форма міждержавного об'єднання декількох незалежних країн, взаємовідносини між якими, як відомо, регулюються не конституційним, а міжнародним правом. Конституційне право розглядає проблему конфедерализма лише остільки, оскільки входження якої-небудь держави до складу конфедеративного союзу накладає серйозний відбиток на внутрішній пристрій держави. Це ж відноситься до входження держави в інакші міждержавні об'єднання, що часто знаходить своє відображення і в конституціях відповідних держав (наприклад, в конституціях держав - членів Європейського Союзу).

У свою чергу, унітарні, як і федеративні, держави можуть істотно розрізнюватися по своєму политико-територіальному пристрою в рамках кожного з цих двох основних типів такого пристрою. Одна справа, наприклад, коли в унітарній державі немає особливих, автономних, самоврядних областей (районів, округів і інш.) і воно включає лише звичайні адміністративні територіальні одиниці, а інше, якщо така держава має на своїй території автономії або навіть цілком складається з них, відрізняється високою децентралізацією влади і управління і включає ті або інакші елементи федералізму. Точно так само і федеративні держави можуть істотно відрізнятися один від одного по складу суб'єктів федерації, по рівню централізації і інш. Детально про це говориться нижче в даному розділі.

На вибір форми политико-територіальної організації держави впливає істотний чином цілий ряд різних і різнорідних чинників, і тільки комплексний облік їх в кожному окремому випадку дозволяє правильно зрозуміти, чому в даній державі вибрана саме така, а не інакша державна форма. Загалом же можна сказати, що на вибір тієї або інакшої форми политико-територіальної організації держави звичайно надають серйозний вплив такі моменти, як: масштаби територій і чисельність населення; етнодемографический склад і структура населення, характер його розселення; історичні, національні, конфессиональние і інакші традиції; умови і особливості виникнення, затвердження і розвитку країни; природно-географічна відособленість складових частин території; побутові і інакші особливості регіонів і інш. Наприклад, навряд чи можна визнати випадковим, що переважна більшість найбільших по території держав світу (Росія, США, Канада, Індія, Бразілія, Австралія, Аргентина і інш.) є федеративними, хоч Китай, також що володіє величезною територією, має унітарний пристрій, правда, з великими автономними включеннями. Не підлягає сумніву і те, що вибір федеративної форми багатьох держав (Росія, Індія, Ефіопія, сучасна Югославія, Бельгія і інш., а в минулому - СРСР, колишня Югославія, Чехословакия) був багато в чому пов'язаний з тим, що на їх території компактно проживали на своїй історичній території різні етноси.

У Конституції Португалії (ч. 1 ст. 227) говориться, що особливий політико-адміністративний режим автономних областей Азорських островів і Мадейри «засновується на географічних, економічних і соціальних характеристиках і на історичному прагненні острівного населення до автономії». А Конституція України (ст. 132) вказує, що територіальний пристрій цієї країни засновується на принципах єдності і цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації в здійсненні державної влади, сбалансированности соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Все це говорить про те, що тільки облік всієї сукупності вказаних чинників і умов, їх дії і взаємодії дозволяє правильно пояснити причини затвердження в даній країні саме такої форми її политико-територіальної організації.