На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 3. Росія - президентська республіка

За формою свого правління Російська Федерації є президентською республікою, хоч і що включає певні риси, властиві парламентарним республікам. Республіканський характер цієї форми російської державності прямо закріплений вже в ст. 1 Конституції РФ, де говоритися, зокрема, про «республіканську форму правління». Це загальне положення конкретизується і розвивається в інших статтях, що містяться передусім в розділах, присвячених статусам Президента, Федеральних Зборів і Уряду РФ (ст. 3, 11, 80, 81, 83, 84, 86, 87, 90, 94, 96, 102, 103, 105, 107-117 і інш.). З їх змісту абсолютно ясно витікає, що в РФ встановлена президентська форма республіканського правління.

Президентська або полупрезидентская республіка? Той факт, що РФ, як і ряду інших президентських республік, властиві окремі риси парламентаризму, по-різному оцінюється в нашій літературі.* Деякі автори приходять в зв'язку з цим до загального висновку, що нинішня російська форма правління - «полупрезидентская республіка французького типу, природно, з певними особливостями».** Аналогія з Францією, звісно, багато в чому виправдана, але загалом і в цілому дана позиція не враховує передусім те, що в РФ президентська влада значно сильніше, а парламентська значно слабіше, ніж у Франції. Виходячи з того, що сама по собі наявність деяких елементів парламентаризму в президентській республіці не перетворює її в змішану, полупрезидентскую (про що вже говорилося в попередньому параграфі даного розділу), на нашій думку, правильніше характеризувати РФ як президентську республіку з вельми обмеженими парламентаристскими початками. Якщо ж встати на інакшу позицію і вважати, що сама наявність парламенту навіть з вельми слабими повноваженнями робить республіку полупрезидентской, то тоді майже всі президентські республіки доведеться розглядати як полупрезидентские. Показово, що і сам автор в іншому випадку при аналізі порядку формування уряду РФ називає її «президентською республікою».***

* Навіть в одному і тому ж авторитетному виданні «Конституція Російської Федерації. Науково-практичний коментар» (М., 1997. С. 469 і 486) - наша країна одночасно характеризується як полупрезидентская, так і президентська республіка.

** Баглаї М. В. Указ. соч. С. 123.

*** Баглай М. В. Указ. соч. С. 567.

Вельми суперечлива позиція виражена з даного питання в підручнику Е. І. Козлової і О. Е. Кутафіна. Спершу РФ справедливо відноситься авторами до числа країн, що поєднують риси парламентарної і президентської республік; потім не менш справедливо признається, що «з моменту свого становлення як конституційна держава Російська Федерація постійно рухалася в строну посилення в ній рис президентської республіки» і що вона стала «зрештою по своєму характеру президентською республікою», хоч і що зберігає «деякі зовнішні ознаки парламентської держави»; а в результаті затверджується, що РФ в цей час має «президентсько-парламентську», «полупрезидентскую» республіканську форму правління.* При цьому посилання робляться на те, що, з одного боку, Президент обирається загальним голосуванням, має в своєму розпорядженні власні прерогативи, що дозволяють йому діяти незалежно від Уряду, а з іншою - нарівні з Президентом діє Уряд на чолі з Головою, в певній мірі відповідальне перед парламентом.

* Козлова Е. И., Кутафін О. Е. Указ. соч. С. 128.

Слабість такої позиції полягає не тільки в її явній суперечності (оскільки одночасно признається те, що РФ перетворилася в президентську республіку, і те, що вона є полупрезидентской), але і в тому, що в ній ігнорується реальне і досить очевидна перевага влади Президента над владою уряду і парламенту. Акцентуючи увагу на поєднанні в РФ рис як тієї, так і іншого різновиду республіканської форми правління, вказані автори не враховують, на наш погляд, що в рамках такого поєднання ні про який навіть зразковий, відносний баланс гілок влади - власті президента і власті парламенту - мові бути не може, бо на одній чаші ваги знаходиться, зі слів самих авторів, «сильна президентська влада», а на іншій - «деякі зовнішні ознаки парламентської держави». Але хіба не очевидно, що при визначенні форми правління РФ вирішальне значення має не сам по собі факт, що державну владу в ній здійснюють і Президент, і Федеральні Збори, і Уряд РФ, а співвідношення між цими вищими державними органами і насамперед те, перед ким у визначальній мірі несе відповідальність уряд - перед Президентом або перед парламентом. Не випадково тому в літературі справедливо зазначається, що в РФ, як і в більшості країн СНД, «Президент фактично стоїть над парламентом, здійснюючи як глава держави вищу державну владу і втілюючи її єдність».*

* Міхальова Н. А. Указ. соч. С. 255.

Не можна визнати послідовною і переконливою в даному питанні і позицію В. Е. Чиркина, що характеризує загалом РФ як полупрезидентскую республіку. Він правильно вказує, що вибрана у нас форма правління «не була копією французької полупрезидентской республіки»; що «відносини, що фактично складаються між вищими органами держави мають нерідко більш важливі значення, ніж правові норми, що визначають форму правління юридично»; що «відповідальність Уряди перед Державною Думою надто обмежена і утруднена»; що в формі правління РФ є не тільки деякі риси парламентарної республіки, але і «істотні риси президенциализма, в тому числі з точки зору змісту правових норм, а не тільки фактично»; що «дуже складно Думі добитися і звільнення Уряду загалом », не говорячи вже про звільнення окремих міністрів, на те, що право Президента «безумовне»; що в РФ «на практиці елементи парламентаризму зведені до мінімуму»; що «на практиці саме Президент очолює всю систему виконавчої влади» і т. д.*

* Чиркин В. Е. Констітуционноє право. Росія і зарубіжний досвід. С. 285-292.

І після всього цього автор робить загальний висновок, що «Росія - полупрезидентская, полупарламентская республіка з домінуючим положенням Президента в структурі влади», що «Росія - це така полупрезидентская республіка, в якій домінують елементи президенциализма».* Але якщо мова йде про різке переважання, домінування президентських початків над порівняно приватними і мало що що визначають в характері державної влади елементами парламентаризму, то чи правомірно при цьому говорити об полупрезидентской, полупарламентской республіці? Хіба можна прийняти таке визначення форми правління РФ, якщо ні про яке навіть приблизно рівне, порівнянне співвідношення влади Президента і владу парламенту говорити не доводиться. Не правильніше і чи послідовніше було б визнати, що Росія - це президентська республіка, що включає часткові елементи парламентаризму.

* Там же. С. 292.

Ще раз підкреслюємо, що, як показує світовий досвід конституціоналізму, саме по собі поєднання тих або інакших рис, елементів, сторін двох основних форм державного правління до певної міри не змінює її якісну визначеність як цілого. І точно так само, як виборність Президента не парламентом, а безпосередньо народом не перетворює сама по собі парламентарну республіку в полупарламентскую, так і президентська республіка в Росії не стає полупрезидентской тільки тому, що Державна Дума володіє надто обмеженими повноваженнями по контролю за діяльністю Уряду. Це особливо рельєфно виявляється при зіставленні повноважень Президента і парламенту в РФ по відношенню до Уряду.

Влада Президента і влада парламенту в РФ, їх співвідношення. Конституційно-правовий статус як Президента, так і парламенту і Уряду в РФ буде детально охарактеризований у відповідних параграфах ряду подальших розділів (гл. 10-12). Тому тут в порівняльному плані розглядаються лише головні повноваження цих вищих державних органів під точкою зору їх впливу на форму державного правління.

Президент РФ обирається не парламентом, а шляхом всенародного голосування, що, як вже вказувалося, типово для президентських республік. По Конституції РФ (ст. 80) він: глава держави; гарант Конституції, прав і свобод людини і громадянина; стоїть на варті суверенітету РФ, її незалежності і державної цілісності; забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади; визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави; представляє РФ всередині країни і в міжнародних відносинах. Вже ці самі загальні положення наочно свідчать про величезної, визначальної ролі Президента РФ в системі органів державної влади країни.

Президенту РФ належить вирішальна роль в формуванні і діяльності непартійного уряду, що особливо важливо для визначення президентської форми республіки. Президент РФ самостійно, без участі парламенту по представленню Голови Уряду РФ призначає на посаду і звільняє від посади заступників Голови Уряду РФ і федеральних міністрів, хоч навіть в такій президентській республіці, як США, для цього потрібно згода Сенату. Голова Уряду також призначається не парламентом, а Президентом, який тільки і може висувати кандидатури на цей пост. Правда, парламент тут володіє правом дати або не дати згоду на таке призначення. Але і це вельми обмежене право серйозно обумовлене Конституцією тим, що Державна Дума має можливість під загрозою свого розпуску лише тричі відхиляти кандидатури (або кандидатуру), що пропонуються Президентом, після чого Президент дістає право на розпуск парламенту і самостійно призначає Голову Уряду. Важливо і те, що при обговоренні кандидатури на цей пост парламент розглядає передусім саме особистість, а не програму роботи Уряду, оскільки остання в своїй основі визначається Президентом РФ, який по Конституції визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави.

Уряд у вирішальній мірі залежить від Президента, контролюється їм і несе політичну відповідальність перед ним. Він в будь-який момент, без яких-небудь обмежень і сдержек, за власним розсудом може відправити у відставку Уряд, навіть не повідомивши про це прем'єр-міністра (як це було, наприклад, з відставкою B.C. Черномирдіна в березні 1998 р.). Обрання нового складу Державної Думи не викликає необхідність заміни Уряду і його розділи, в той час як обрання нового Президента неодмінно пов'язано з цим. Формально, по Конституції РФ 1993 р., Президент РФ не є розділом виконавчої влади, але це не означає, що його реальна роль в керівництві Урядом принципово змінилася. Президент безпосередньо направляє діяльність Уряди; його укази і розпорядження обов'язкові для виконання Урядом; ряд найважливіших міністрів знаходяться в безпосередньому підкоренні Президенту. Президент формує і очолює Пораду Безпеки і є Верховним Головнокомандуючим Збройними Силами; він має право за власним розсудом головувати на засіданнях Уряду, акти якого можуть бути відмінені Президентом і т. д.

Звісно, не можна сказати, що Уряд РФ ні в якій мірі не залежить від Федеральних Зборів. Вище вже говорилося про необхідність отримання згоди Державної Думи на призначення Голови Уряду. Згідно ч. 1 ст. 103 і ч. 3 ст. 117 Конституції РФ, Державна Дума може виразити недовір'я Уряду більшістю голосів від загального числа депутатів. Але Президент РФ, всупереч нормам парламентарної республіки, може і не погодитися з таким рішенням Державної Думи, а якщо остання протягом трьох місяців повторно виразить недовір'я Уряду, то Президент або оголошує про відставку Уряду, або розпускає Державну Думу. Те ж відбувається тоді, коли Голова Уряду сам поставить питання про довір'я Уряду.

Парламент РФ здатний впливати на діяльність Уряди в зв'язку з його правом обговорювати і затверджувати бюджет і інші фінансові законопроекти, але це властиво не тільки парламентським, але і президентським республікам. У той же час Президент РФ грає вирішальну роль при призначенні Голови Центрального банку РФ, бо він одноосібно визначає і представляє Державній Думі кандидатуру на цю посаду і ставить питання про звільнення від цієї посади. При цьому якщо Державна Дума не затверджує його кандидатуру, то Президент має можливість призначити її виконуючим обов'язку Голови Центрального банку РФ.

По відношенню до Президента РФ парламент володіє правом звільнення його від посади, але, по-перше, таким правом представницький орган влади володіє і в президентських республіках (наприклад, в США); а по-друге, це право в РФ досить вузьке, бо може бути використано лише на основі висуненого обвинувачення в державній зраді або здійсненні інакшого тяжкого злочину при умові дотримання дуже складної і тривалої процедури, що робить його реально сверхтрудно застосовним. У той же час Президент РФ володіє значно більш широким правом розпуску Державної Думи, про що вже говорилося вище. Президент призначає вибори в Державну Думу, а вибори Президента призначаються Порадою Федерації, яка формується без участі Президента і Державної Думи.

Все сказане і багато що інше досить переконливо свідчить, що в нинішній Росії має місце різке переважання президентської влади над владою парламентською. У той же час влада парламенту серйозно обмежена, елементи парламентаризму зведені до мінімуму і непорівнянні з елементами президенциализма. До сказаного потрібно додати, що навіть в області правотворчості, де парламенту, передусім нижній палаті - Державній Думі, традиційно належить найважливіша роль, Президент РФ також володіє серйозними повноваженнями. Він має: право самостійно видавати укази, обов'язкові для виконання на всій території країни; право законодавчої ініціативи; право відкладального вето відносно ухвалених парламентом законів; право припиняти в ряді випадків дію актів органів виконавчої влади суб'єктів РФ і інш. Він вносить законопроекти в Державну Думу, підписує і обнародує ухвалені Федеральними Зборами закони, без чого вони не можуть стати законами і вступити в дію. Тільки Президент призначає референдум.

За останнім часом в нашій країні ведеться немало розмов і вносяться пропозиції про перегляд Конституції РФ в напрямі передусім серйозного перерозподілу повноважень вищих державних органів на користь парламенту і Уряду за рахунок повноважень Президента. Не тільки в суспільстві, але і в професійних колах досить широко зміцнилася думка, що на Конституцію РФ 1993 р. дуже серйозний відбиток наклала кон'юнктурна ситуація того періоду соціально-політичного розвитку країни, що визначила серйозний перекіс в розподілі повноважень на користь Президента РФ. Вже саме по собі це не дозволяє, на наш погляд, говорити про полупрезидентской республіку в сучасній Росії. Інша справа, що у разі реальної зміни в майбутньому співвідношення повноважень вказаних органів на шляхах розширення повноважень парламенту, в тому числі і відносно формування і діяльності Уряду, і затвердження більшої самостійності Уряду по відношенню до Президента, наша країна за формою правління може перетворитися в полупрезидентскую республіку. Сьогодні ж вона - своєрідна президентська, а не полупрезидентская республіка.