На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 2. Республіка і її різновиди

Переважна більшість країн світу, як вже відмічалося, обрала республіканську форму державного правління як в принципі, при інших рівних умовах, більш відповідну інтересам народовладдя, розвитку демократії, оскільки вона по самої своїй суті передбачає визнання народу єдиним джерелом будь-якої державної влади, носієм суверенітету. Сьогодні республіками є Китай і Індія, США і Росія, Франція і Німеччина, Італія і Греція, Бразілія і Аргентина, Австрія і Швейцарія, Мексіка і Індонезія, Єгипет і ПАР, Нігерія і Туніс, Туреччина і Сірія, Польща і Угорщина, Чехія і Словаччина, Болгарія і Румунія, Пакистан і В'єтнам і багато які інші країни. Республіками є і все країни СНД. Звісно, як і за всякою формою, за республіканською формою правління може переховуватися різний, в тому числі і недемократичне, зміст. Наприклад, в Іраку, Ірані і КНДР за фасадом республіканської форми правління виразно виявляється політичний режим особистої влади. У цілому ряді африканських, латиноамериканских і азіатських республік не раз за останні десятиріччя затверджувалися і досі існують військово-диктаторські власті. Але все це, по суті справи, - різні перекручення дійсної природи і істинних принципів республиканизма.

Поняття республіки. Саме поняття «республіка» відбувається від двох латинських слів (res - справа і publicus - суспільний, всенародний) і в буквальному значенні означає справу суспільства, народу або суспільна, народна справа. На відміну від монархії, державна влада в республіці здійснюється вищими органами державної влади, що обираються на відповідний термін. Тому республіка - це така форма державного правління, при якій вищі органи державної влади або обираються народом (наприклад, президент, парламент), або обираються (наприклад, президент) або формуються (наприклад, уряд) виборними загальнонаціональними представницькими установами (парламентами).

Загальне визначення республіки не можна підміняти визначенням того або інакшого її різновиду, як це відбувається іноді в учбовій і інакшій літературі. Так, В. Е. Чиркин в своєму підручнику пише, що «республіка - форма правління, при яким главою держави є президент, що обирається на певний термін з числа громадян...».* Але це правильно лише відносно однієї - президентської - різновиди республік, а не відносно всіх республік, бо парламентарна республіка хоч і має президента, що звичайно обирається, але може і не мати його, як це було, наприклад, довгий час в СРСР і в РСФСР, в інших радянських республіках, в ряді інших «соціалістичних» країн, а сьогодні має місце в Лівії, на Кубі і інш. країнах. Тому загальне визначення республіки повинне бути, на наш погляд, більш широким і включати в себе вказівку на шлях формування і інших вищих державних органів.

* Чиркин В. Е. Констітуционноє право зарубіжних країн. М., 1997. С. 143.

Президент в одних республіках може обиратися безпосередньо народом, а в інших - народними представниками, парламентом. У рамках республіканської форми правління уряд може формуватися як президентом, так і парламентом, а нерідко президентом за участю парламенту або парламентом за участю президента. Те ж можна сказати про формування вищої судової влади.

Історично республіки виникли в античну епоху як свого роду антипод древнім монархіям, як відносно більш прогресивна форма пристрою держави, що відкриває великі можливості для здійснення принципу народовладдя шляхом надання громадянам особистих, політичних і інакших прав. Але, як вже відмічалося, місце, роль і значення республіканської форми правління повинні оцінюватися, особливо в сучасних умовах, в кожному конкретному випадку з урахуванням того змісту державної влади, формою якого вона є. Історичний досвід і сучасність говорять про те, що окремі монархії можуть бути на ділі більш демократичні, ніж багато які республіки.

Республіки в залежності від співвідношення законодавчої і виконавчої влади, від того, яке місце і роль в них займають і грають президент, уряд і парламент, традиційно поділяються на президентські і парламентарні (парламентські) республіки. Отже, ці форми республіканського правління розрізнюються аж ніяк не тим, що одна має інститут президента, а інша - інститут парламенту. Обидва цих інституту звичайно є як в президентській, так і в парламентській республіці. Але характер взаємовідносин органів виконавчої і законодавчої (представницької) влади у цих республіканських форм правління істотно розрізнюються.

Президентська республіка - найбільш поширений вигляд республіки, більш двох сторіч існуючий в США - країні класичного президентського правління. Сьогодні такими республіками є також Росія і Казахстан, Бразілія і Мексіка, Єгипет і Нігерія, Індонезія і Ірак, Філіппіни і Зімбабве, Туніс і Перу, більшість країн СНД (Білорусь, Узбекистан, Киргизія, Туркменістан, Грузія, Азербайджан, Вірменія), більшість республік в Африці і Латинській Америці, ряд азіатських республік.

Головною відмінною рисою президентської республіки (в її зіставленні з парламентарною республікою) є те, що в ній виконавча влада, її формування, положення, діяльність і відповідальність чітко відділені від влади законодавчої (представницької), а взаємовідносини між цими гілками державної влади базуються на системі взаємних сдержек і противаг. З цього витікають і інші сущностние ознаки президентської республіки: і президент, і парламент безпосередньо обираються народом; президент звичайно не має права по своєму розсуду достроково розпустити парламент (за винятком конституційно певних випадків), а парламент не може змістити президента (поза процедурою імпічменту) і відправити у відставку уряд шляхом вираження йому вотуму недовір'я; вирішальна роль в управлінні країною належить президенту, який частіше за все є одночасно главою держави і розділом виконавчої влади; президент самостійно формує уряд і відправляє його у відставку, призначає і зміщає міністрів; президент і його уряд не несуть відповідальності перед парламентом за свою політику і діяльність, (уряд таку ответсвтеность несе перед президентом), а парламент не може змістити міністрів, якщо вони не допустили порушення закону; президент володіє правом відкладального вето відносно законів, що приймаються парламентом, але парламент має можливість подолати його кваліфікованою більшістю голосів своїх депутатів; в ряді випадків при призначенні президентом вищих посадових осіб виконавчої влади і суддів потрібно згода парламенту або його палати; міжнародні договори, що укладаються президентом потребують ратифікації парламентом; судова влада спостерігає за конституционностью і законністю актів двох інших гілок влади і забезпечує дотримання встановленого правопорядку.

Президентські республіки можуть в тому або інакшому відношенні серйозно відрізнятися один від одного в рамках їх загальних крес. Так, в одних з них (наприклад, в США, Бразілії і інш.) президент сам очолює свій кабінет міністрів, що грає при ньому дорадчу роль, а в інших - нарівні з президентом існує особливий орган - уряд, Рада міністрів, очолювана прем'єр-міністром (Росія, Єгипет і інш.). Якщо в США, Нігерії і деяких інших країнах при призначенні президентом міністрів потрібно згода сенату, то в Бразілії і ряді інших країн цього не потрібно. У ряді президентських республік допускаються і різні інші форми обмеженої залежності уряду і міністрів від парламенту. У одних таких республіках є інститут віце-президента (США, Єгипет і інш.), а в інших його немає. Не можна також не бачити, що в рамках однієї і тієї ж президентської форми правління реальна влада глави держави може серйозно розрізнюватися. Коли в особі президента зосереджуються понадміру великі, виняткові повноваження, по суті, вся повнота влади, тоді говорять об суперпрезидентской або сверхпрезидентской республіці. Частіше за все це мало і має місце в окремих відсталих латиноамериканских, африканських і азіатських країнах, особливо в тих, де президентська влада затверджувалася внаслідок військових переворотів, і тих країнах, які не мали демократичних традицій організації державної влади і порівняно недавно встали на шлях демократії (Росія, Узбекистан і т. д.)

Президентська республіка як одна з форм державного правління має ряд достоїнств, які не можна не враховувати. По-перше, вона в принципі створює особливо сприятливі умови і передумови для реалізації принципу розділення влади. По-друге, всенародно вибраний президент втілює єдність країни, виступає символом єдності нації і т. д. По-третє, ця форма дозволяє зосередити вищу управлінську владу в одних руках, що особливо важливо в умовах швидкого розв'язання серйозних загальнонаціональних проблем і необхідності концентрації сил на перехідних, кризових і інакших особливих етапах розвитку країни. В-четвертих, президентська форма правління виключає або серйозно ослабляє її залежність від різних і мінливих партійно-фракційних пристрастей, що сильно виявляються в парламентській діяльності. Разом з тим не можна не враховувати, що в рамках президентської республіки зростає небезпека протистояння законодавчої і виконавчої гілок влади, особливо коли, як це нерідко буває на практиці, вибраний народом президент представляє одну партію, а більшість депутатів парламенту належать до іншої партії або блоку партій. Остання ситуація не раз складалася в зарубіжних країнах, а сьогодні має місце, наприклад, як в США, так і в Росії.

Парламентарна (парламентська) республіка - це такий різновид республіканської форми правління, при якому ведуча роль в здійсненні вищої державної влади і формуванні її органів належить парламенту як вищому органу представницької і законодавчої влади. Президент при такій формі правління частіше за все обирається самим парламентом (наприклад, в Греції, Туреччині, Ліване, Угорщині, Чехії і інш.) або дещо більш широкими зборами, що включає ще і представників суб'єктів федерації і інш. (наприклад, в Індії, ФРН, Італії і інш.). Але навіть в тих випадках, коли в таких республіках президент обирається не парламентом, а безпосередній народом (наприклад, в Ірландії, Болгарії, Фінляндії і інш.), його повноваження виявляються вельми обмеженими, а реальна виконавча влада здійснюється урядом.

Головне в характеристиці парламентарної республіки складається в тому, що верховенство в ній належить парламенту, а уряд несе перед ним, а не президентом політичну відповідальність і йде у відставку у разі отримання вотуму недовір'я з боку парламенту. Звісно, і в цих умовах здійснюється принцип розділення влади, бо виконавча влада в особі уряду, володіючи відомою самостійністю, може у разі вираження йому вотуму недовір'я парламентом звернутися до президента з пропозицією розпустити парламент і призначити нові вибори. Загалом же уряд при такій формі правління знаходиться в певній залежності від парламенту: у главі уряду звичайно стоїть лідер партії, що має більшість в парламенті, уряд підзвітний парламенту, контролюється їм і в будь-який час може бути відправлено парламентом у відставку шляхом вираження йому вотуму недовір'я.

Политико-правовий статус президента в парламентарній республіці багато в чому схожий зі статусом монарха в сучасній парламентській монархії. Він так само, як правило, віддалений від поточних політичних процесів і не здійснює реального правління в країні. На відміну від ситуації в президентських республіках, він не є главою уряду, виконавчої влади. Вся виконавча влада практично здійснюється урядом і його розділом. Навіть якщо за президентом такої республіки формально закріпляються більш або менш широкі повноваження, вони здійснюються, як і у випадку з монархом в парламентарній монархії, з ініціативи уряду і за допомогою контрасигнації. Так, і в парламентській республіці формально президент звичайно призначає і звільняє уряд. Але, на відміну від президентської республіки, де президент робить це дійсно самостійно, тут він фактично не вільний в своєму виборі і вимушений звичайно призначати прем'єр-міністром того, хто користується підтримкою парламентської більшості, а міністрами тих, кого представляє прем'єр, що отримав вотум довір'я від більшості парламенту. У таких республіках саме парламент, як правило, його нижня палата, фактично призначає і звільняє уряд і міністрів.

Акти, що видаються президентом в парламентській республіці, як правило, отримують юридичну силу і підлягають виконанню тільки тоді, коли вони скріплені підписом прем'єр-міністра або відповідного міністра. При цьому самі ці акти звичайно видаються на основі рішень, прийнятих парламентом, урядом або окремими міністрами. Президент в таких республіках звичайно не володіє правом відкладального вето по відношенню до прийнятим парламентом законам, а якщо формально і володіє, то практично не використовує його, як і монарх в парламентській монархії. Президент в парламентській республіці призначає референдум, але на основі рішення парламенту і згідно із законом, прийнятим парламентом. Він же формально володіє правом призначення і відгуку послів, але фактично це залежить від рішень глави уряду і міністра закордонних справ.

Парламентська республіка володіє своїми достоїнствами. У порівнянні з президентськими республіками, вона по своєму характеру і принципам організації і функціонування серйозно звужує можливість виникнення протистояння виконавчої і законодавчої гілок влади, віддаючи явний пріоритет останньою. Отримавши перемогу на парламентських виборах, особливо у разі завоювання абсолютної більшості від загального числа місць в парламенті, та або інакша партія або блок партій отримує можливість з своїх рядів і обирати президента, і сформувати однопартійний, одноблоковое, однорідний уряд, якому гарантована підтримка парламенту, що не може не позначитися серйозно на стабільності влади. Але, з іншого боку, оскільки одній партії частіше за все не вдається завоювати абсолютної більшості місць в парламенті, а міжпартійні блоки далеко не завжди бувають надійними і міцними, тому в таких умовах доводиться йти на створення коаліційних урядів, що відображають інтереси різних парламентських фракції, то це в свою чергу може створювати можливість серйозної нестабільності в здійсненні виконавчої влади при даній формі державного правління. У Італії, що є однією з класичних парламентських країн, наприклад, за полвека з невеликим післявоєнного періоду змінилося біля полусотни урядів.

З метою згладжування цієї нестачі парламентської республіки в ній за останнім часом нерідко вводяться певні обмеження, перешкоди на шляху дуже частого усунення парламентом уряду. Так, в ряді країн (Перу, Португалія, Молдова і інш.) пропозиція про вотум недовір'я уряду може бути внесено тільки не менш ніж четвертою або третьою частиною депутатів парламенту. Ясно, що це серйозно звужує можливості винесення частого вотуму недовір'я. Цим же цілям служать і такі норми, які вимагають для відставки уряду винесення вотуму недовір'я уряду двічі, встановлюють неможливість внесення резолюції про таке недовір'я протягом певного терміну (наприклад, протягом року після виборів в парламент або після створення уряду, ряду місяців після попереднього голосування по такому вотуму і т. д.). У законодавстві ФРН, Польщі, Угорщини, Болгарії і деяких інших країн передбачена можливість винесення так званого конструктивного вотуму недовір'я, при якому недовір'я виражається не всьому уряду, а тільки його розділу і при умові, якщо одночасно буде названий наступник діючого глави уряду.

Географія парламентарних республік досить широка. Такими республіками тільки в Європі є ФРН, Італія, Греція, Португалія, Австрія, Фінляндія, Угорщина, Болгарія, Ірландія, Чехія, Словаччина, Україна, Естонія, Молдова і інш.; в Азії - Індія і Туреччина і багато які інші. Немало таких республік і серед африканських і латиноамериканских країн.

Далеко не завжди дана форма державного правління прямо закріпляється в конституціях, хоч в деяких з них це має місце. У Конституції Греції (ч. 1 ст. 1) говориться, що «державний устрій Греції - парламентська республіка». Але головне, звісно, не в наявності відповідних конституційних формул, а в істоті реальної організації і функціонування влади, в дійсних місці і ролі парламенту, уряду і президента, передусім в характері взаємовідносин парламенту і уряду. Візьмемо Італію, Конституція якої не містить поняття «парламентарна республіка», але структура вищих органів державної влади, їх конституційний статус і взаємовідношення між ними є досить типовими для парламентарної республіки.

Президент Італії обирається парламентом за участю делегатів від кожної області країни (ст. 63). Він є главою держави і представляє національну єдність (ст. 87). Ніякий акт Президента недійсний, якщо він не контрасигнований його міністрами, що запропонували, які за цей акт відповідальні (ст. 89). Президент призначає Голову Ради міністрів і за його пропозицією міністрів (ст. 92). Уряд отримує довір'я обох палат Парламенту і кожна з цих палат може виразити йому недовір'я (ст. 94) і т. д. У Німеччині Президент також обирається Федеральними зборами, в які входять члени Бундестага і представники земель (ст. 54); він не входить ні до складу уряду, ні до законодавчого органу ФРН або якої-небудь землі (ст. 55); його акти контрасигнуються Федеральним канцлером або компетентним міністром (ст. 59). Федеральний канцлер як глава уряду обирається Бундестагом за пропозицією Президента (ст. 63); федеральні міністри призначаються і звільняються Президентом за пропозицією канцлера; Бундестаг може виразити недовір'я канцлеру лише шляхом виборів більшістю голосів його наступника і звернення до Президента з проханням про відсторонення канцлера від посади, а Президент повинен задовольнити це прохання і призначити вибрану особу (ст. 67) і т. д. У Греції Президент також обирається парламентом (ст. 30); жоден акт Президента (за рідким винятком) не має сили і не приводиться у виконання без контрасигнації відповідного міністра (ст. 35); Президент призначає Прем'єр-міністра і за його пропозицією призначає і звільняє інших членів уряду і заступників міністрів, Прем'єр-міністром призначається лідер партії, що має в своєму розпорядженні абсолютну або відносну більшість місць в парламенті (ст. 37); Президент звільняє уряд від його обов'язків, якщо воно подало у відставку або отримало вотум недовір'я від парламенту (ст. 38) і т. д.

Змішана (полупрезидентская, полупарламентская) республіка складається в результаті, з одного боку, посилення парламентарних початків в розвитку президентських республік, а з іншою - зростання місця і ролі президентської влади в парламентарних республіках. Прагнення нейтралізувати негативні тенденції до монополізації і авторитаризації політичної влади в розвитку президентських республік і серйозне незадоволення нестійкістю, нестабільністю урядової влади в парламентарних республіках створили сприятливий грунт для появи в останні десятиріччя такої форми державного правління, який намагається поєднувати достоїнства як тієї, так і іншої з розглянутих вище основних форм. Наочним прикладом такої форми правління можуть сьогодні служити відповідні державні форми у Франції і в Польщі.

У Франції Президент обирається прямим загальним голосуванням (ст. 6 Конституції країни), головує в Раді міністрів (ст. 9), володіє правом розпуску Національних зборів після консультації з Прем'єр-міністром і головами палат (ст. 12), може брати на себе після відповідних консультацій надзвичайні повноваження (ст. 16), формування уряду і керівництво ним Президент здійснює самостійно, без втручання і контролю з боку парламенту і інш. Ці і ряд інших важливих моментів, що характеризують конституційно-правовий статус Президента Франції, дозволяють не тільки віднести цю країну до числа президентських республік, але і констатувати наявність в ній дуже сильній президентській владі, в багатьох відносинах перевершуючої влада Президента США, що дозволяє деяким дослідникам вести мову навіть про «республіканську монархію».

Однак саме «уряд визначає і проводить політику нації» (ст. 20) і при цьому знаходиться в прямій залежності від парламенту, оскільки Прем'єр-міністр після обговорення в Раді міністрів ставить перед Національними зборами питання про відповідальності Уряду в зв'язку з його програмою або загальнополітичною декларацією, т. е. питання про довір'я. Національні збори можуть виразити недовір'я Уряду шляхом голосування резолюції осуду, під проектом якої повинні стояти підписи не менш десятої частини депутатів парламенту (ст. 49). Якщо Національні збори приймуть резолюцію осуду або якщо воно не схвалить програму або загальнополітичну декларацію Уряду, свідчить ст. 50 Конституції Франції, то Прем'єр-міністр повинен вручити Президенту Республіки заяву про відставку Уряду. Все це вимагає визнати, що Франція одночасно володіє багатьма сущностними рисами і парламентарної республіки.

Деякі автори* заперечують виділення в особливу форму правління змішану, полупрезидентскую, полупарламентарную республіку, вважаючи, що необхідно зберегти лише старе, традиційне ділення республік на президентські і парламентські. Але їх аргументи не представляються переконливими. Спору немає, класифікація республік на президентські і парламентські є основною і початковою. У цьому відношенні виділення змішаної форми правління є, безсумнівно, похідним. Не викликає заперечення і тезу про те, що президентські республіки сьогодні нерідко включають в себе в якійсь мірі елементи парламентаризму, а парламентарні республіки - більш пли менш істотні риси президентського правління. У чистому вигляді, як ту, так і іншу форму в сучасному світі дійсно не так уже просто виявити. Але вказані автори не враховують, що коли мова йде про змішану, полупрезидентской республіці, є у вигляду не та ситуація, коли у президентської в своїй основі республіки виявляються якісь часткові вияви парламентаризму або у парламентарної в головному і основному республіки виявляються часткові елементи президентського правління, а та, коли верховна влада в країні виявляється реально поділеною в рівній або порівнянній мірі між президентом і парламентом, а уряд виявляється в прямій, реальній і серйозній залежності як від президента, так і від парламенту.

* См.: Арановський К. В. Указ. соч. С. 4, 169-173.

Сказане вище про форму правління у Франції це переконливо підтверджує. Те ж можна сказати про форму правління в Польщі, де Президент, як і у Франції, обирається загальним голосуванням народу, може скликати Пораду Кабінету і головувати на ньому, висуває кандидатуру Голови Ради Міністрів, призначає і приймає відставку його і т. д., але в той же час контроль за діяльністю Ради Міністрів здійснює Сейм (палата парламенту), у якого Голова Ради Міністрів отримує вотум довір'я, а члени Ради Міністрів несуть як солідарну відповідальність перед ним, так і індивідуальну відповідальність, Президент же приймає відставку Голови Ради Міністрів і призначає вибраного Сеймом нового Голову Уряду. Сейм має право виразити вотум недовір'я і окремому міністру, а Президент відкликати такого міністра. Зміни в складі Ради Міністрів Президент проводить за пропозицією Голову Ради Міністрів.

До 90-х рр. межі змішаної, полупрезидентской республіки були властиві і Фінляндії, але внаслідок глибоких конституційних перетворень ця республіка перетворилася в парламентську, хоч і сьогодні Президент Фінляндії прямо обирається народом, а його повноваження досить широкі і носять аж ніяк не номінальний характер. Потрібно враховувати, що змішана, полупрезидентская республіка сама може мати свої різновиди. Вона існує не тільки у Франції і Польщі. Її риси так чи інакше виявляються в Шри-Ланке, в ряді франкоязичних і інакших країнах, особливо там, де встановлюється двійчаста відповідальність уряду як перед парламентом, так і президентом. Ця форма правління по-своєму виявляється в Швейцарії. Вона використовувалася в процесі переходу ряду країн (Португалії, Болгарії, Югославії, Хорватії і інш.) від тоталітаризму до демократії. Як буде показано нижче, відомі її риси властиві і сучасної російської державності.