На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 2. Державний суверенітет. Єдність державної влади і розділення її гілок

Найважливішою сущностной межею держави, його невід'ємною властивістю, атрибутом є державний суверенітет. Тому конституції більшості країн світу вже в перших своїх статтях так чи інакше, але досить недвозначно закріплюють його, говорячи об суверенність, незалежність відповідної держави, верховенстві і самостійності його влади. Стаття 5 Конституції Ірландії, наприклад, свідчить, що ця країна є «суверенною, незалежною і демократичною державою». Стаття 1 Конституції Люксембурга говорить про «вільну, незалежну і неподільну державу». Про суверенний характер відповідних держав йде мова в ст. 1 Конституції Португалії, ст. 1 Конституції Фінляндії, в конституціях всіх країн СНД і багатьох інших. Дуже часто в них підкреслюється органічний зв'язок державного суверенітету з суверенітетом народу (наприклад, в ч. 2 і 3 ст. 1 Конституції Греції; ч. 2 ст. 20 Основних закони ФРН; ст. 1 Конституції Італії; преамбулі і ст. 3 Конституції Франції і інш.).

Суверенітет держави. Державний суверенітет (від французького souverainete - верховна влада) - це найважливіша невід'ємна властивість держави, що виражає верховенство, незалежність, повноту, виключність і єдність державної влади даної країни.

Державний суверенітет - невід'ємна властивість держави, джерелом і основою якого є волевиявлення народу країни, його влада, його суверенітет. «Підмурівком державного устрою є народний суверенітет», - говориться в Конституції Греції. У Конституції Італії підкреслюється, що «суверенітет належить народу», а в Основному законі ФРН, що «вся державна влада виходить від народу». У зв'язку з цим важливо розмежувати державний суверенітет і народний суверенітет, бачити як їх взаємозв'язок, так і відмінність. Державний суверенітет, безсумнівно, тісно пов'язаний з народним суверенітетом передусім тому, що саме держава виступає як головний виразник волі народу. З іншого боку, суверенітет народу служить найважливішою соціально-політичною основою достовірно демократичної державної влади. У цьому плані державний суверенітет базується на суверенітеті народу. Але в той же час суверенітет народу істотно відрізняється від суверенітету держави як по своєму суб'єкту, носію, так і за змістом. Суб'єктом, носієм народного суверенітету є народ, а державного суверенітету - держава. Суверенітет народу виявляється не тільки в діяльності державної влади і її органів, але і в різноманітних формах суспільної самодіяльності, т. е. діяльності багатоманітних громадських організацій, трудових колективів і інш., в функціонуванні інститутів безпосередньої, прямої демократії (вибори, референдуми і інш.) і т. д.

Верховенство державної влади означає, що вона нічим не обмежена, крім права (включаючи природне право) і закону (включаючи конституцію), не має тієї, що іншої стоїть над нею або рядом, на одному рівні з нею політичної влади і тому є вищою, верховною. Разом з тим в демократичній правовій державі верховенство державної влади не може і не повинне означати її абсолютну необмеженість, оскільки в такій державі, як вже відмічалося (див. з 1 даного розділу), влада не може не бути обмежена правом і підлегла йому. Абсолютної, нічим і ніяк взагалі не обмеженої державної влади в реальному житті немає і бути не може, оскільки всі держави існують, діють і розвиваються в системі неухильно і взаємозв'язків, що заглиблюються, що посилюються і взаємодій з іншими державами в умовах регіональної і міжнародної інтеграції і глобализації. Відносини між ними регулюються нормами міжнародного права, обов'язковими для всіх країн. Крім того, багато які держави входять до складу федеративних, конфедеративних і інакших міждержавних союзів, асоціацій і об'єднань.

Незалежність державної влади означає її самостійність і свободу від втручання ззовні і зсередини в прийнятті владних рішень і виконанні інакших функцій. Суверенна державна влада сама, без якої-небудь вирішальної залежності від інших держав або надгосударственних об'єднань і організацій (зовнішній аспект) або внутрішньодержавних політичних і інакших сил і організацій (внутрішній аспект) визначає і здійснює свої повноваження. Звісно, і тут в сучасному світі не може йти мова про абсолютну незалежність, самостійність. Навряд чи, наприклад, правомірно говорити про те, що держави - члени ООН абсолютно незалежні від цієї всесвітньої міждержавної організації або що країни - члени Європейського Союзу абсолютно самостійні і не знаходяться ні в якій залежності від цього союзу. Але так же очевидно, що ні в тому, ні в іншому випадку така залежність, що є не ставить під питання збереження суверенітету держав-членів. Це означає, що саме по собі деяке обмеження і тим більше самообмеження навіть суверенних прав держав не означає втрату ними державного суверенітету.

І ФРН, і Великобританія, і Франція, і Італія, і Бельгія, і Данія, незважаючи на різносторонню західноєвропейську інтеграцію, що серйозно заглиблюється, і сьогодні, безсумнівно, залишаються суверенними, незалежними країнами. Як говориться в діючій преамбулі Конституції Франції 1946 р., «при умові взаємності Франція згодна на обмеження суверенітету, необхідні для організації і захисту світу». Як і в конституціях інших країн - членів ЄС, в Конституції Франції є спеціальний розділ, в якому регулюються конституційні основи її відносин з ЄС, встановленого «вільним вибором держав внаслідок укладених ними договорів для спільної реалізації деяких своїх повноважень», говориться про передачу необхідних повноважень інститутам ЄС і інших питаннях (ст. 88-1-88-4). Аналогічні положення містяться і в конституціях інших країн - членів ЄС. З незалежністю суверенних держав органічно пов'язане затвердження таких загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, як невтручання держав у внутрішні справи один одного, взаємна повага державного суверенітету, суверенної рівності держав, їх територіальної цілісності і інш.

Повнота, виключність і єдність державної влади виділяють інші специфічні грані в такому феномені, як державний суверенітет. Мова йде про те, що, по-перше, суверенна державна влада володіє такою владою не частково, не тією або інакшою її часткою, а в повному об'ємі (хоч і може самоограничиваться в предметах свого ведіння і своїх повноваженнях); по-друге, така влада виключає можливість існування нарівні з нею інакшій рівнозначній державно-організованій політичній владі і тільки вона має виняткове право встановлювати єдиний правопорядок в країні, видавати закони, визначати права і обов'язок державних органів, громадські організації, посадових осіб і громадян і т. д.; і по-третє, суверенна державна влада характеризується наявністю єдиної системи вищих державних органів і встановленням загальних, єдиних принципів організації, функціонування і діяльності державної влади на всіх рівнях - місцевому, регіональному і загальнодержавному.

У зв'язку з цим особливо потрібно зупинитися на проблемі неподільності державного суверенітету. Деякі автори, в тому числі і автори підручників по конституційному праву, вийдуть з визнання подільність суверенітету і тому ведуть мову про «розділ суверенітету», про «частки суверенітету» і т. д.* Нам представляється така позиція невірної. У суті вона виникає з того, що державний суверенітет ототожнюється з компетенцією, сукупністю прав, сумою повноважень і предметів ведіння держави, що неправомірно. Звісно, не можна не бачити взаємозв'язку між цими різними характеристиками стану державної влади, точно так само, як неможливо заперечувати взаємообумовленість якісних і кількісних параметрів якого-небудь явища або процесу. Але це, як відомо, не дає підстав для їх ототожнення, відмови від їх розмежування.

* См.: Арановський К. В. Указ. соч. С. 195-199.

Суверенітет - це не кількісна, а якісна характеристика державної влади, її невід'ємна і неподільна властивість, яка за самої своєю природою або є, або його немає. І тому не можна бути суверенним на третину, наполовину або на три чверті. Інша справа компетенція, права і обов'язки, повноваження і предмети ведіння, які ділимі, можуть бути більше або менше в своїй сукупності, сумі, збільшуватися або меншати. Але точно так само, як не всяка кількісна зміна веде до зміни якості, так і не всяке, а лише пов'язане з порушенням міри обмеження прав, в тому числі і суверенного, веде до втрати суверенітету. У зв'язку з цим, коли, наприклад, розглядається проблема суверенітету в федеративній державі, то мова повинна йти не про «розділ суверенітету» між федерацією і її суб'єктами, не об їх полусуверенности і не про «частки суверенітету» у кожного з них (якщо суб'єкти федерації суверенні), а про співіснування двох зв'язаних, взаємопов'язаних і взаимообусловленних разноуровневих суверенітетів, кожний з яких не може успішно реалізовуватися відособлено, у відриві від іншого. Зв'язаний, взаємопов'язаний суверенітет - це не частковий, розділений суверенітет, а суверенітет, своєрідність дії і вияву якого визначається умовами одночасного співіснування і поєднання двох різних суверенітетів. Концепція зв'язаних суверенітетів в федеративній державі нічого спільного не має ні з концепцією подільності державного суверенітету, ні з концепцією його абсолютності.

Звісно, навряд чи треба ламати словесні списи, якщо в певних випадках і у відповідному контексті іноді використовуються поняття «обмеження суверенітету» або «обмеженого суверенітету», як це має місце, наприклад, в приведеному вище положенні преамбули Конституції Франції. Важливо, що і тут, і в конституціях інших країн - членів ЄС є у вигляду саме вільна і добровільна передача частини прав і повноважень держав Європейському Союзу і його надгосударственньш органам. Так, в ч. 2 ст. 9 Конституції Австрії говориться про те, що «окремі суверенні права Федерації можуть бути передані міждержавним установам і їх органам». Про «обмеження своїх суверенних прав» і передачу їх міждержавним установам говориться і в Основному законі ФРН (ст. 24). У Конституції Греції (ч. 3 ст. 28) відмічається можливість вільно, шляхом прийняття закону абсолютною більшістю загального числа депутатів парламенту піти «на обмеження в області здійснення національного суверенітету, якщо це диктується важливими національними інтересами, не зачіпає права людини і основ демократичного ладу і проводиться на основі принципів рівності і з дотриманням умов взаємності». Отже, суверенітет держави цілком сумісний з самообмеженням ним своїх навіть суверенних вдача і їх передачею міждержавним або надгосударственним органам і організаціям.

Однак ми обережно відносимося до таких категоричних тверджень (в тому числі і в учбовій літературі), згідно з якими «на одній і тій же території не може бути двох або більш суверенних держав»* і що «держава, що є частиною іншої держави, не може являти собою суверенну державу».** Тут має місце інша крайність, протилежна концепції подільності державного суверенітету, бо положення про його неподільність доводиться до визнання абсолютної несумісності різних суверенітетів один з одним на одній і тій же території. По суті справи, в основі такої позиції лежить застаріла концепція абсолютності державного суверенітету, вихідна з його несумісності з будь-яким обмеженням влади держави. Але такий суверенітет, як вже відмічалося, можливий лише в теорії, а не в реальності. При аналізі ж життєвої практики, природно, виникає питання: як бути, якщо на території однієї держави (наприклад, федерації) розташована інша держава (наприклад, суверенний суб'єкт федерації). Приведена вище жорстка формула висуває помилкову дилему: або визнати несуверенною федерацію, або вважати неможливим ні при яких умовах визнати суверенними її суб'єкти. Ні те і ні інше не відповідає реаліям життя.

* Конституційне право / Під ред. В. В. Лазарева. С. 63; Конституційне право / Під ред. А. Е. Козлова. С. 53.

** Козлова Е. И., Кутафін О. Е. Указ. соч. С. 124.

Правильним же представляється наступне рішення: в федеративній державі, суб'єктами якого є суверенні одиниці, на одній і тій же території такого суб'єкта одночасно діє і реалізовується як суверенітет федерації, так і суверенітет її відповідного суб'єкта, не виключаючи один одного, а сполучаючись, узгоджуючись, поєднуючись один з одним, доповнюючи один одну. Це знаходить свій наочний вияв в розмежуванні предметів ведіння і повноважень. Чому, питається, держави - суб'єкти федерації не можуть бути визнані суверенними, якщо в межах своїх предметів ведіння і повноважень вони зберігають всю повноту державної влади на своїй території. Концепція поєднання, поєднання, співіснування, сполучення, взаємодії, взаимодополнения вказаних суверенітетів в федеративній державі не зіштовхує один з одним федерацію і її суб'єкти, не правополагает їх, а виходить з можливості, необхідності і доцільності поєднання їх правомочності, інтересів і цілей. Концепція ж невизнання можливості поєднання, сполучення, поєднання двох суверенітетів на одній і тій же території неминуче веде, особливо в багатонаціональній країні, до неправомірного обмеження вдачі народів на вільний вибір державних форм свого існування в рамках даної країни, до заперечення суверенності (в рамках федерації) республік - суб'єктів федерації, до посилення унитаристских тенденцій і т. д., що здатне лише посилити націоналістичні і сепаратистські тенденції.

Єдність державної влади і розділення її гілок. Вже з сказаного вище про державний суверенітет безпосередньо витікає висновок, що державна влада в своїй основі єдина. Її єдність визначається передусім тим, що в демократичному суспільстві і державі єдиним і єдиним джерелом такої влади є народ, а сама ця влада як форма народовладдя являє собою її здатність організувати і регулювати суспільне життя відповідно до волі і інтересів суверенного народу. Як відмічалося вище, єдність державної влади знаходить своє вираження безпосередньо в єдності системи вищих державних органів і загальних принципів побудови і діяльності їх на всіх рівнях. Інакшими словами, єдність державної влади нерозривно пов'язана з єдністю і нероздільністю державного суверенітету, що виключає по самому своїй суті наявність в одній і тій же державі різних за своєю природою, характеру і спрямованості діяльності самостійної влади. Рідкі і звичайно короткочасні періоди двовладдя, що Зустрічаються в історії в тій або інакшій країні відображають, по суті справи, співіснування, взаємодію і/або противоборство різних по своїй суті не державних, а політичної влади, з якої лише одна може приймати форму державної влади.

Але єдина суть державної влади не тільки не виключає, але і передбачає в демократичному суспільстві різноманіття форм її вираження. У суті, коли говорять про розділення влади, мають на увазі не роздроблення, роз'єднання самої державної влади, а розділення, розмежування повноважень різних державних органів в рамках забезпечення конституційної єдності державної влади. Абсолютно ясно, що при такому розумінні принцип розділення влади не протистоїть абсолютно принципу єдності державної влади і не виключає його. У умовах минулого панування абсолютизму, в тому числі і абсолютистського самодержавства в Росії, мова, зрозуміло, не могла йти про яке-небудь розділення влади на різні її гілки, що врівноважують один одну і тим самим про обмеження всевладдя монарха. Таке розмежування виявилося неприйнятним і для системи радянської влади, оскільки в ній появлялася приналежність всієї влади в руках єдиних і єдиних органів державної влади - номінально повновладних Рад. У демократичних же країнах в основу організації, функціонування і діяльності державної влади був встановлений ще два сторіччя назад принцип розділення державної влади на різні її гілки (напряму) - законодавчу, виконавчу і судову.

Теорія розділення влади, як вже відмічалося (з 3 гл. 1), отримала уперше глибоку і широку розробку у англійського мислителя Дж. Локка і особливо у французького дослідника Ш. Монтеськье в тісному зв'язку з антиабсолютистськими революціями XVII-XVIII вв. в цих країнах як складова частина їх вчення про демократичну державу. Вона була направлена проти концентрації всієї влади в руках абсолютного монарха, зловживань цим і покликана гарантувати народовладдя шляхом забезпечення рівноваги і взаємодії вказаних трьох гілок державної влади. Цей принцип був встановлений в основу перших конституцій (США 1787 р. і Франції 1793 р.). У Конституції США, наприклад, говорилося, що повноваження законодавчої влади належать парламенту - Конгресу США (ст. 1); повноваження виконавчої влади - Президенту США (ст. 2); а повноваження судової влади - Верховним судам США і нижчестоячим судам (ст. 3). Французька Декларація прав людини і громадянина 1789 р. проголосила, що суспільство, в якому не проведене розділення влади, не має Конституції (ст. 16). Відтоді цей принцип все ширше і повніше затверджувався в демократичних країнах світу, перетворившись в XX в. в загальновизнану норму демократії.

Був час, коли єдність державної влади абсолютно протиставлялася розділенню її на різні гілки. Вважалося, що така єдність в принципі несумісна з різноманіттям форм і напрямів виразів цієї влади. Але по мірі затвердження, ускладнення і вдосконалення демократичних політичних, в тому числі і державних, систем все більш міцніло і укорінитися розуміння того, що ці протилежності (єдність і розділення) досить відносні і цілком сумісні; що єдність соціальної природи державної влади, спільність принципових основ організації, цілей і спрямованості діяльності її органів не виключають різноманіття форм вияву цієї влади; що оптимальною для забезпечення принципів демократії і гуманізму є єдність державної влади в її різноманітті.

Демократична єдність державної влади вимагає її розділення на різні гілки, а демократичне розділення цієї влади на законодавчу, виконавчу і судову повинно спиратися на єдність їх джерела і загального напряму їх діяльності. Єдність державної влади уберігає суспільство від принципової рассогласованности дій різних її гілок, від їх видалення один від одного і тим більше противопостановления один одному, від крайніх форм напруженості і противоборства у відносинах між ними, від розвалу влади і настання анархії. Розділення гілок державної влади дозволяє запобігати узурпації, привласненню всієї повноти влади, її надмірній концентрації в руках однієї особи, одного державного органу або однієї гілки влади, обмежувати можливості кожної з гілок влади і врівноважувати її з іншими, створювати тим самим серйозні перешкоди на шляху розвитку антидемократичних тенденцій авторитаризму і тоталітаризму. Зрештою ж і те, і інше направлені на гарантування свободи, панування права і демократії.

Справжній демократизм сучасного суспільства і держави несумісний з відмовою від визнання як єдності державної влади, так і її розділення на різні гілки. Як відмічається в Конституції Казахстану (ч. 3 ст. 4), державна влада в республіці єдина, здійснюється на основі Конституції і законів відповідно до принципу її розділення на законодавчу, виконавчу і судову і взаємодії їх між собою з використанням системи сдержек і противаг.

Принцип розділення гілок державної влади чітко закріпляється в конституціях багатьох країн, крім тих, про які вже говорилося вище. Разом з тим цей принцип по-різному реалізовується в різних країнах в залежності передусім від існуючих в них форм правління, про які мова піде нижче (див. гл. 6). У Конституції Польщі (ст. 10), наприклад, вказується, що її пристрій «засновується на розділенні і рівновазі законодавчої влади, виконавчої влади і судової влади»; законодавчу владу здійснюють Сейм і Сенат, виконавчу - Президент і Рада Міністрів, а судову - судді і трибунали. Стаття 26 виражає вказаний принцип в наступній формі: законодавчі функції здійснюються Парламентом і Президентом; виконавчі - Президентом і Урядом; судові - судами. Конституція Данії (ст. 3) встановлює, що законодавча влада здійснюється спільно Королем і Фолькетингом (парламентом); виконавча - Королем; судова - органами правосуддя. Конституція Португалії (ст. 114) говорить про «розділення влади і взаємозалежності органів державної влади». По Конституції Фінляндії (з 2 Конституційного закону «Форма правління») законодавча влада здійснюється парламентом (Едуськунтой) разом з Президентом; вища виконавча влада - Президентом, при якому утвориться Державна рада (уряд), а правосуддя - незалежними судами. У Конституції Мексіки міститься така категорична установка: «Ніколи не можуть бути об'єднані дві або три влади в руках однієї особи або одній корпорації, а законодавча влада не може надаватися одній особі... крім встановлених Конституцією випадків». Особлива увага принципу розділення гілок влади приділяється в конституціях пострадянських країн, що пережили довгий період його грубого заперечення тоталітарними режимами минулого (див. ст. 6 конституцій України, Білорусії, Молдови, ст. 11 Конституції Узбекистану, ст. 5 Конституції Туркменістана і інш.).

Професор М. В. Баглай таким чином характеризує конкретний зміст принципу розділення влади: а) закони повинні володіти вищою юридичною силою і прийматися тільки законодавчим (представницьким) органом; б) виконавча влада повинна займатися в основному виконанням законів і тільки обмеженого нормотворчеством, бути підзвітною главі держави і лише в деякому відношенні парламенту; в) між законодавчим і виконавчим органами повинен бути забезпечений баланс повноважень, що виключає перенесення центра владних рішень, а тим більше всієї повноти влади на одного з них; г) судові органи незалежні і в межах своєї компетенції діють самостійно; д) жодна з трьох гілок влади не повинна втручатися в прерогативи іншої, а тим більше зливатися з нею; е) спори про компетенцію повинні вирішуватися тільки конституційним шляхом і через правову процедуру, т. е. Конституційним Судом; ж) конституційна система повинна передбачати правові способи заборони кожної гілки влади двома іншими, т. е. містити взаємні противаги для всіх гілок влади.*

* См.: Баглай M.B. Указ. соч. С. 132.

Хотілося б особливо підкреслити, що принцип розділення влади не може і не повинен зводитися до простого розведення, роз'єднання, відособлення і незалежності різних гілок влади. Він включає в собі і їх певне співвідношення, взаємозв'язок і взаємодія, засноване на взаємному обмеженні, забороні і рівновазі. Саме тому таке велике значення в здійсненні даного принципу додається скоординированности дій різних гілок влади, їх балансу і використанню системи сдержек і противаг. Все це дозволяє при послідовному і реальному демократичному здійсненні цього принципу уникати глибоких, широких, гострих і частих конституційних криз влади, хоч, звісно, не може і не повинне уберегти її від звичайного і природного рутинного противоборства передусім представницької і виконавчої влади.

Конкретні шляхи і механізми реалізації принципу розділення влади будуть розглянуті в подальших розділах, присвячених різним конституційним формам держав і системам організації, функціонування і діяльності державних органів. Необхідно лише помітити, що розділення влади звичайно розглядається лише в горизонтальному плані, т. е. як розділення повноважень різних (законодавчих, виконавчих і судових) державних органів одного і того ж рівня. Але таке розділення можна спостерігати і у вертикальному плані, коли мова йде про розмежування повноважень між державними органами різного рівня. Вертикальне розділення влади має особливе значення для федеративних держав, оскільки одним з стержневих питань їх життєдіяльності завжди є проблема співвідношення і взаємодії федеральної влади і влада суб'єктів федерації, яка детально буде розглянута в гл. 8.