На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 2. Громадянство - невід'ємне право особистості

Правове положення особи, що проживає в країні, залежить передусім від того, чи є воно громадянином (в деяких монархічних державах - підданим) даної країни. У будь-якій країні, нарівні з громадянами, що становлять, як правило, переважну більшість її населення, проживають або тимчасово перебувають і неграждане - іноземці (громадяни іншої держави), особи без громадянства (апатриди, аполіди), біженці (особи, що не мають громадянства країни перебування) і інш. Тільки громадяни даної країни володіють можливістю в повному об'ємі реалізувати права і свободи особистості і в той же час її громадянські обов'язки. У Конституції Бельгії (ст. 10), наприклад, зазначається, що тільки бельгийци допускаються до цивільних і військових посад, за винятком окремих випадків, передбачених законом, а в Конституції Греції (ст. 4), що тільки грецькі громадяни допускаються до виконання будь-яких державних функцій, за винятком передбачених спеціальними законами.

Як вже відмічалося, серед основних загальних і невід'ємних прав людини міститься і право на громадянство. Стаття 15 Загальної декларації прав людини встановлює, що кожна людина має право на громадянство; ніхто не може бути довільно позбавлений свого громадянства або права змінити своє громадянство. Проблема взаємовідносин держави з його громадянами - ключове питання демократизму і гуманізму і державного суспільного устрій будь-якої країни.

Основи громадянства частіше за все закріпляються в конституціях; інші, більш приватні питання громадянства регулюються спеціальними законами про громадянство, а процесуальні питання визнання, придбання, зміни і втрат громадянства і інші - відповідними підзаконними актами. У деяких конституціях (наприклад, Іспанії, Куби і інш.) питанням громадянства присвячується спеціальний розділ (розділ), але звичайно ці питання розглядаються в конституціях або в першому, загальному розділі (розділу), або в розділі (розділу) про права і свободи, або і там і там.

Поняття громадянства. Найважливішою умовою і передумовою визнання і дотримання прав і свобод громадянина і відповідних обов'язків держави по захисту і забезпеченню цих прав і свобод є отримання громадянства даної держави. Саме громадянство багато в чому визначає основи правового статусу особистості, об'єм її прав, свобод і обов'язків і служить початковою базою її взаємовідносин з державою. Тому, перш ніж розглянути конкретну систему конституційних прав, свобод і обов'язків людини і громадянина, необхідно спеціально зупинитися на розумінні такого важливого конституційно-правового інституту, як громадянство. Це тим більше необхідне і важливе в зв'язку з тим, що тривалий час в нашій науковій і учбовій літературі під впливом господствовашей тоді етатистской концепції взаємовідносин держави і особистості сам зміст поняття «громадянство» витлумачувалося досить вузько і односторонньо, а по суті справи - недемократично і негуманистично, як тільки правова або политико-правова приналежність особи даній державі. На жаль, такий застарілий підхід до трактування громадянства зберігся до сьогоднішнього дня в ряді новітніх учбових видань.*

* См., напр.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 265; Конституційне право: Підручник / Під ред. В. В. Лазарева. М., 1998. С. 83; Конституційне право: Підручник / Під ред. А. Е. Козлова. С. 64; і інш.

Однобічність і обмеженість такого розуміння громадянства складається в тому, що його визначення лише як обладнання особи до даної держави зводить суть цього інституту до однобокої залежності особистості від держави, підкреслює її підлеглість цій державі і не виражає двосторонній характер відносин громадянства, що накладають відповідні права і обов'язки як на особистість, так і на державу. Саме тому в науці конституційного права за останнім часом все більше зміцнюється і розширяється більш точне розуміння суті громадянства як правового зв'язку даної особи зі своєю державою. Приналежність цієї особи до даної держави, безсумнівно, включається в цей зв'язок як найважливіший елемент цього зв'язку, але не вичерпує її змісту, не говорячи вже про те, що саме поняття «приналежність» особистості державі не відображає адекватно демократичного характеру вказаного зв'язку, відносин між ними.

Однак не можна не враховувати, що не всякий правовий зв'язок особи з державою означає встановлення між ними відносин громадянства. І іноземці і апатриди, що тимчасово проживають або що перебувають на території даної держави, також знаходяться в певному правовому зв'язку з ним, але не мають статусу його громадян. Тому громадянство - це не всяка, а лише стійкий правовий зв'язок з даною державою, що виражається в сукупності їх відповідних взаємних прав і обов'язків. З такого розуміння громадянства виходить і преамбула Закону «Про громадянство Російській Федерації» від 28 листопада 1991 р. із змінами і доповненнями від 17 червня 1993 р. і 6 лютого 1995 р.,* в якій говориться, що громадянство - це стійкий правовий зв'язок людини з державою, що виражається в сукупності їх взаємних прав, обов'язків і відповідальності, заснована на визнанні і повазі достоїнства, основних прав і свобод людини.

* ВПС РФ. 1992. №6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 1112; СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 496.

Отже, громадянство - це стійкий правовий зв'язок даної особи зі своєю державою, заснований на їх взаємних правах, обов'язках і відповідальності і що виражається в поширенні на дане обличчя суверенної влади і юрисдикції цієї держави.

Громадянство - невід'ємна властивість, атрибут державного суверенітету. Завдяки наявності громадянства на відповідних облич розповсюджується суверенна влада і закони даної держави незалежно від того, чи знаходяться вони постійно або тимчасово на території своєї або іншої країни. Стаття 14 Конституції Португалії зазначає, що португальські громадяни, що тимчасово перебувають або що проживають за межею, користуються захистом держави при здійсненні своїх прав і несуть обов'язки, що не вимагають знаходження в країні. На основі визнання громадянства те або інакше обличчя не тільки стає володарем певної сукупності суб'єктивних прав, але і отримує можливість брати участь в управлінні справами відповідного суспільства і держави.

Придбання, зміна і припинення громадянства. Громадянство країни частіше за все придбавається двома основними способами: а) по народженню - филиацией (від лати. filialis - синівський) і б) шляхом прийому - натуралізацією (від лати. naturalis - справжній, законний), вкоріненням. Майже в будь-якій країні переважна більшість людей не стикається з якими-небудь складностями при придбанні громадянства передусім тому, що вони стають громадянами своєї країни з моменту народження і зберігають це громадянство протягом всього життя. При цьому застосовуються два різних принципи або їх поєднання: 1) принцип «права крові» (лат.- «jus sanguinis»), що означає придбання громадянства на основі того, що батьками дитини є громадяни даної держави незалежно від місця його народження (у разі наявності у батьків різного громадянства питання про громадянство дитини вирішується звичайно по угоді між ними); і 2) принцип «права грунту» (лати. «jus soli»), відповідно до якого громадянство придбавається на основі того, що обличчя народилося на території даної держави, незалежно від громадянства його батьків.

Дуже часто має місце поєднання цих принципів з переважанням того або інакшого з них. Якщо країна зацікавлена в зростанні чисельності свого населення, то вона має можливість ввести в дію обидва вказані принципи, що і робиться в більшості країн при переважанні принципу «права грунту». Це ясно виявляється в законодавстві, наприклад, ряду латиноамериканских країн. Так, згідно з Конституцією Мексіки (ст. 30), громадянами цієї країни по народженню є як діти, що народилися на її території, незалежно від громадянства їх батьків, так і діти, що народилися за межею від батьків-мексиканців (т. е. громадян Мексіки), від батька-мексиканця або матери-мексиканки, а також діти, що народилися на мексиканському військовому або торговому кораблі або в літаку.

На відміну від цього західноєвропейська конституційно-правова теорія і практика віддають перевагу принципу «права крові». Так, згідно з австрійським Федеральним конституційним законом про громадянство 1965 р. (п. 7 і 8) громадянами Австрії стають діти, що народилися в браку, у яких хоч би один з батьків є австрійським громадянином, а також позашлюбні діти, якщо таке громадянство є у матері. У британському Акті про громадянство 1981 р. говориться, що обличчя, що народилося в Великобританії, стає її громадянином, якщо в момент народження його батько або мати є громадянином Великобританії або постійно проживає на її території (ст. 1). Обличчя, що народилося поза країною, вважається її громадянином, якщо в момент народження його батько або мати є громадянином Великобританії (але не за походженням) або є громадянином Великобританії, що знаходиться поза країною на відповідній службі (ст. 2). У Конституції Фінляндії прямо говориться, що «финляндское громадянство має кожний, хто народився від финляндских батьків» (п. 4).

Інший широко поширений спосіб придбання громадянства - натуралізація - являє собою надання уповноваженими на те органами державної влади громадянства особі, яка звичайно звертається до них з проханням про це. Обличчя, що отримали громадянство шляхом натуралізації, частіше за все користуються тими ж правами, що і інші громадяни, але в деяких країнах (наприклад, в США) має місце відоме обмеження їх політичних прав. Як правило, шляхом натуралізації придбавають громадянство ті іноземці і апатриди, які досить тривалий час проживали на території відповідної країни. Для натуралізації звичайно необхідне не тільки вільне волевиявлення заявника, але і виконання визначених законом або інакшим актом умов. Це може бути встановлений термін мешкання в країні (декілька років або навіть десятиріч), той або інакший рівень володіння її мовою, знання історії і політичної системи країни, наявність коштів для існуванню, стан здоров'я (відсутність психічних і деяких інших захворювань, наприклад, СПІДа), відмова від іноземного громадянства, неприналежність до терористичних і інакших підривних організацій і партій і інш. У ряді арабських країн (Саудівська Аравія, Кувейт, ОАЕ і інш.) прийняття в громадянство зумовлене релігійною приналежністю: громадянами можуть бути тільки мусульмани, а інакші повинні для цього змінити свою релігійну приналежність і прийняти іслам.

Натуралізація може відбуватися не тільки на основі особистого вибору, але і згідно із законом, наприклад, при усиновленні, опіці, визнанні батьківства або при вступі в брак іноземця з громадянином даної держави. Вона також може носити як індивідуальна, так і колективний характер. Прикладом першого може служити оптація (вибір) громадянства тієї або інакшої країни в умовах переходу частини території від однієї держави до іншого або проголошення її незалежною державою, коли жителі цієї території дістають право самим оптувати (вибирати) громадянство, т. е. залишати колишнє або придбавати нове громадянство. Колективна натуралізація має місце внаслідок правонаступництва держави, коли, наприклад, при перетворенні колишніх колоній в нові незалежні держави їх жителі автоматично придбавали громадянство цих держав. Перехід території, при якому зміна громадянства здійснюється без надання населенню права його вибору, називається трансфертом.

Особливе місце серед шляхів придбання громадянства займає відновлення в громадянстві, коли мова йде про тих, хто колись був громадянином даної держави, але чомусь перестав їм бути. На відміну від звичайної натуралізації, відновлення в громадянстві, як правило, носить спрощений характер. Спрощеним також є і отримання громадянства шляхом реєстрації, при якій воно здійснюється на основі того, наприклад, що батьки даної особи були або є громадянами даної держави. Зміна громадянства батьків автоматично спричиняє за собою зміну громадянства малолітніх дітей. Що ж до дітей більшого віку (в різних країнах по-різному - від 12 до 18, а іноді і 20 і більше за років), то тут частіше за все враховується і їх думка.

Припинення, втрата громадянства може відбуватися двома основними шляхами: а) вихід з громадянства і б) позбавлення громадянства. Вихід з громадянства засновується на волевиявленні даної особи і здійснюється шляхом подачі відповідної заяви до певного державного органу (звичайно до місцевого органу міністерства внутрішніх справ), в той час як позбавлення громадянства відбувається незалежно від волі, а частіше за все всупереч волі відповідної особи як санкція держави, вживана до того, хто серйозно порушив його розпорядження. Останнє здійснюється уповноваженим на те державним органом.

Позбавлення громадянства - досить суворе покарання. Тому в демократичних країнах, на відміну від тоталітарних і авторитарних режимів, ця міра або взагалі не допускається, або застосовується у виняткових випадках і тільки на основі закону, а не адміністративних рішень. Багато які новітні конституції таких країн, в тому числі і Росії, прямо забороняють позбавлення громадянства. Так, ст. 16 Основного закону ФРН свідчить: «Нікого не можна позбавити німецького громадянства. Втрата громадянства може піти тільки на основі закону, а проти волі зацікавленої особи лише в тому випадку, якщо воно тим самим не стає особою без громадянства». У Конституції Іспанії (1978) заявляється, що «жоден іспанець по народженню не може бути позбавлений свого громадянства» (ч. 2 ст. 11). Ніхто не може бути позбавлений по політичних мотивах правоздатності, громадянства, імені - говориться в ст. 22 Конституції Італії. У Конституції Швеції (Форма правління, з 7 гл. 2) вказується, що жоден громадянин, що проживає або що проживав в державі, не може бути позбавлений свого громадянства, крім випадку, коли він з власного ясно вираженого бажання або внаслідок надходження на публічну службу стає громадянином іншої держави. У Конституції Греції (ст. 4) сказано, що грецькими громадянами є всі ті, хто володіє передбаченими законом якостями, а позбавлення цього громадянства допускається тільки у разі добровільного придбання інакшого громадянства або надходження на службу, що суперечить національним інтересам, в зарубіжній країні у відповідності зі спеціально передбаченими законом умовами і процедурою. Частіше за все позбавлення громадянства допускається відносно натуралізованих громадян за злочини, вказані в законі. При цьому в ряді випадків встановлюється певний термін (в Австрії, наприклад, шість років), коли це може мати місце.

Іноземці, апатриди і біпатриди. Конституційно-правовий статус іноземних громадян в демократичних державах характеризується передусім тим, що на них розповсюджуються загальні права людини і переважна більшість прав, свобод і обов'язків громадян країни перебування або мешкання. Виключення звичайно складають виборчі права, а також право заняття деяких посад, право здійснення певних видів діяльності, право придбання деяких об'єктів власності, обов'язок проходження військової служби і захисту країни. У Конституції Португалії (ст. 15), наприклад, говориться, що іноземці і особи без громадянства, що тимчасово перебувають або що проживають в Португалії, користуються тими ж правами і несуть ті ж обов'язки, що і португальські громадяни. Це положення не розповсюджується на політичні права і заміщення державних посад, крім посад, пов'язаних по перевазі з виконанням технічної роботи, і права і обов'язків, закріплених в Конституції виключно за португальськими громадянами. Допускається наділення згідно із законом іноземців, що проживають на території країни, і при умові взаємності з боку відповідної іноземної держави, виборчою правоздатністю на виборах до органів місцевого самоврядування. Аналогічні положення містяться в конституціях Іспанії (ч. 1 і 2 ст. 13), Болгарії (ч. 2 ст. 26) і інш., а Конституція Швеції (п. 22 Конституційних закони 1974 р. «Форма правління») містить довгий список питань, коли іноземці зрівнюються в правах з шведськими громадянами. У Основному законі Австрії про загальні права громадян (ст. 3) вказується, що для іноземців надходження на службу в публічні установи залежить від придбання австрійського громадянства. Конституція Болгарії (ч. 1 ст. 22) обмежує права іноземців і тим, що вони не можуть придбавати право власності на землю, крім успадкування згідно із законом. Досить часто конституції містять лише загальне положення про те, що правове положення іноземців регулюється законом відповідно до міжнародних норм і договорів (наприклад, ст. 10 Конституції Італії).

Багато які конституції обмежують або забороняють видачу іноземців іншій державі, особливо за політичні злочини. Конституція Італії (ст. 10) встановлює, що не допускається видача іноземців за політичні злочини, а ст. 5 Конституції Греції забороняє видачу іноземця, преследуемого за свою діяльність в ім'я свободи. У Конституції Нідерландів (ст. 2) вказується, що видача іноземців іншій державі може бути здійснена тільки відповідно до міжнародного договору.

Апатридами (від греч. apatris, apatridos - такий, що не має, позбавлений батьківщини, вітчизни) або аполідами називаються обличчя, що не мають громадянства (підданства) якої-небудь держави. Статус апатридів виникає звичайно внаслідок того, що певні обличчя виходять з громадянства або виявляються виключеними з нього до того, як придбавають громадянство іншої держави. Вони, як і іноземці, підкоряються законодавству тієї держави, де вони знаходяться або проживають. На відміну від іноземних громадян, апатриди не користуються захистом якої-небудь іншої держави. Їх правоздатність, як правило,'несколько обмежена (наприклад, в області виборчого права). Їм, як і іноземцям, часто надається право притулку. Стаття 33 Конституції Португалії, наприклад, передбачає, що іноземцям і апатридам, які зазнають переслідування внаслідок їх боротьби за демократію, соціальне і національне звільнення, за мир між народами, свободу і права людської особистості, гарантується право притулку, а закон визначає статус політичного біженця. Конституція РФ передбачає, що апатриди, так само як і іноземці, користуються в РФ правами і несуть обов'язки нарівні з громадянами, крім випадків, встановлених федеральним законом або міжнародним договором РФ (ч. 3 ст. 62). Є міжнародні конвенції про статус апатридів (1954) і про скорочення безгромадянства (1961).

Біпатриди (від лати. bis - двічі і греч. patridos - батьківщина, вітчизна) або біполіди - це особи, що перебувають одночасно в громадянстві двох (а іноді і більш) держав. Багато які країни негативно відносяться до двугражданству, оскільки, на їх думку, це може створювати складності в здійсненні прав і обов'язків їх громадян. Тому їх конституційне законодавство не передбачає або навіть прямо забороняє двійчасте і більш громадянство. Частіше за все проблеми статусу біпатридів, як і аполідів, регулюються не в конституціях, а в спеціальному законодавстві. Проте в ряді конституцій встановлюються загальні принципи в цій області. Так, в Конституції Іспанії (ч. 3 ст. 11) вказується, що «держава може укладати договори про двійчасте громадянство з иберо-американськими країнами або ж зі країнами, що мали або що мають особливі зв'язки з Іспанією. У цих країнах, навіть якщо вони не визнають за своїми громадянами такого права на взаємній основі, іспанці можуть натуралізуватися без втрати іспанського громадянства».

Конституція РФ визнає двійчасте громадянство. У ній говориться (ст. 62), що громадянин РФ може мати громадянство іноземної держави (двійчасте громадянство) згідно з федеральним законом або міжнародним договором РФ. Наявність у громадянина РФ громадянства іноземної держави не поменшує його прав і свобод і не звільняє від обов'язків, витікаючих з російського громадянства, якщо інакше не передбачене федеральним законом або міжнародним договором РФ. Проблема бипатризма придбала у нас особливу актуальність і значущість за останні роки в зв'язку з розпадом СРСР, внаслідок чого біля 25 млн росіян виявилися за межами незалежної Росії, а трохи мільйонів українців, білорусів, узбеків, казахів і інш.- на території Росії. Ця проблема сьогодні - предмет широких і гострих дискусій як всередині окремих країн СНД, так і у взаємовідносинах між ними. Нерідкі випадки, коли російськомовне населення країн СНД висловлює бажання мати, нарівні з громадянством країни мешкання, і російське громадянство. Однак не все країни СНД (наприклад, Казахстан) надають таку можливість своїм громадянам.

Питання про двійчасте громадянство нерідко виникає і при висновку браку і при народженні дитини від батьків, що мають різне громадянство. Так, якщо жінка виходить заміж за іноземного громадянина, по законах держави якого дружина зобов'язана приймати громадянство чоловіка, то дуже часто кращим виходом для неї з положення (при бажанні зберегти своє громадянство), що створилося виявляється отримання двійчастого громадянства.