На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 6 7 8 9 10 12 13 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 72 73 74 75 76 77 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

з 3. Охорона конституції

Важливим інститутом сучасної демократії, правової держави є конституційне правосуддя, конституційна юстиція. Будучи вищим і основним законом, конституція в демократичній державі потребує особливого захисту, суть якої може розумітися як вельми широко, так і у відносно більш вузьких значеннях.

Суть і необхідність охорони конституції. Справа в тому, що в забезпеченні збереження, дотримання і дій конституції в дійсно демократичному суспільстві повинне бути зацікавлене все або майже все суспільство. Більш того як відмічається в ст. 15 Конституції РФ, всі органи державної влади, місцевого самоврядування, посадові особи, громадяни і їх об'єднання зобов'язані дотримувати Конституцію РФ. І тому коли той або інакший орган держави або місцевого самоврядування, яка-небудь громадська організація або навіть окремий громадянин самі суворо дотримують положення конституції, забезпечують умови і передумови їх дотримання, запобігають їх порушенню і законними методами і коштами борються з допущеними порушеннями конституції, то це, безсумнівно, також охорона конституції, зрозуміла в самому широкому значенні - як справа загальнодержавна, поділо всього народу, всіх громадян. У зв'язку з цим не можна не згадати, що в конституціях ряду країн (ФРН, Словаччина, Гана, Бенін і інш.) передбачені навіть неправові кошти захисту конституції - право народу, громадян на опір неконституційної влади.

Разом з тим не можна не бачити, що в системі державних органів законодавче виділяються, передусім самими конституціями, і такі органи, яким прямо ставиться обов'язок стежити за дотриманням конституційної законності. Так, говориться, наприклад, про те, що президент країни - гарант конституції, що стежить за її дотриманням і захистом (ст. 80 Конституції РФ; ст. 5 Конституції Франції і інш.) Стежити за дотриманням конституції і захищати її, безсумнівно, входить і в обов'язку уряду, парламенту, судів загальної юрисдикції, прокуратури (що здійснює загальний нагляд за законністю), уповноваженого парламенту по правах людини (омбудсманов) і інш. І все це, звісно, також охорона конституції, зрозуміла тепер вже у відносно більш вузькому значенні, т. е. як одна з сторін багатоманітної діяльності певних державних органів, направлена на забезпечення дотримання конституції. Для цих органів охорона конституції - це лише одна з багатьох здійснюваних ними функцій і задач.

Але частіше за все в поняття «охорона конституції» вкладається ще більш вузьке значення. Охорона конституції у вузькому, власному, суворому значенні - це організація і діяльність спеціального органу, покликаного у встановлених законом формах і процедурах здійснювати конституційний контроль (нагляд) за відповідністю конституції передусім чинного законодавства і інакших нормативно-правових актів, а також вирішувати деякі інші задачі, або ж наділення загальної судової системи на чолі з Верховним Судом відповідними функціями. У такому значенні, т. е. як основа юридичної охорони конституції, як головний елемент в її правовому захисті, вона і буде розумітися надалі.

У літературі неважко помітити, що в одних випадках говориться про конституційний контроль, в іншому - про конституційний нагляд, в третьому - ці поняття вживаються як рівнозначні. Природно, виникає питання про їх співвідношення. І хоч і з цього питання в наукових і учбових виданнях немає однозначного рішення, проте можна констатувати, що ці поняття розглядаються в них як дуже близькі і однопорядковие, пов'язані із забезпеченням дотримання і охорони конституції. Разом з тим є відомі основи для того, щоб не ототожнювати їх, оскільки дотримання і захист конституції можуть здійснюватися різними способами і методами, що і знаходить своє відображення у використанні цих нерівнозначних понять.

Конституційний контроль - це така перевірка відповідності конституції дій органів державної і суспільної влади, при якій орган такого контролю має право сам відміняти неконституційні дії підконтрольного органу. На відміну від цього, конституційний нагляд пов'язаний лише з дачею вказівки піднаглядному органу на неконституционность його дій (аж до рішення про їх припинення), але змінювати або відміняти його акти орган конституційного нагляду не може. Іноді розрізнення цих понять проводиться по інакшій лінії: конституційний контроль - це вибіркова перевірка контролюючим органом діяльності підконтрольного органу або з власної ініціативи, або по сигналу; а конституційний нагляд - це постійне спостереження за діяльністю піднаглядного органу.* У учбовому плані можна і доцільно, памятуя про ці обмовки, розуміти конституційний контроль в широкому значенні, як будь-яку (наглядово-контрольну) форму перевірки конституционности актів і/або дій будь-якого органу державної і суспільної влади.

* Про необхідність, суворо говорячи, відомого розмежування понять «конституційний контроль» і «конституційний нагляд» говорить і практика організації відповідних органів. Так, Комітет конституційного нагляду, що передував Конституційному Суду РФ (органу конституційного контролю) СРСР володів вельми обмеженими повноваженнями.

У сучасному його розумінні інститут судового конституційного контролю зародився в США на початку XIX в., притому не внаслідок встановлення конституції, а на основі судових прецедентів, особливо коли Верховний суд в 1803 р. заявив, що федеральна Конституція є вищим законом країни і будь-який закон Конгресу, що суперечить йому, може бути визнаний судом неконституційним. На цій основі була тоді ж оголошена недійсної, неконституційної частина закону про судочинство. Такий принциповий підхід був пізніше сприйнятий рядом латиноамериканских, а потім європейських і інакших країн. Після Першої світової війни була вироблена інакша, європейська модель конституційного контролю, авторами якої вважаються відомі австрійські юристи Ганс (Ханс) Кельзен і К. Ейзенман.

На відміну від американської моделі (США, Канада, Австралія, Японія, Індія, Швейцарія, Швеція, Норвегія і інш.), коли функція судового конституційного контролю покладається на загальну судову систему, передусім на Верховний суд, європейська модель (ФРН, Франція, Італія, Росія, Іспанія, Австрія, Вірменія, Польща, Угорщина, Словаччина, Хорватія, Бразілія, Єгипет, Колумбія, Албанія, Коста-Рика, Казахстан і інш.) передбачає створення спеціалізованого органу судового або інакшого конституційного контролю. Сьогодні інститут конституційного правосуддя придбав практично універсальний характер і існує в переважній більшості країн. Загалом європейська модель в цей час переважає. Але при цьому необхідно враховувати як те, що серйозно розширилося використання свого роду змішаних, гібридних моделей, так і те, що в більшості країн інститут конституційного правосуддя створений лише в післявоєнний період, а в багатьох країнах - лише в останні десятиріччя і тому знаходиться ще в процесі становлення.

Особлива необхідність і зростаюче значення конституційного контролю на сучасному етапі витікають з все більшого розширення і ускладнення національних правових систем і иерархичности їх правових норм. У цих умовах, як показує досвід, навіть зрілі і добре юридично оснащені парламенти, уряди і глави держави, не говорячи вже про посадових осіб і громадські організації, не застраховані від прийняття неконституційних рішень. Це пов'язано з тим, що, по-перше, сьогодні, як правило, розробляється і приймається значно більше нормативно-правових актів, ніж в минулому. По-друге, далеко не завжди такі акти приймаються зважено, без поспіху, з попередньою серйозною юридичною експертизою і людьми з досить високою правовою кваліфікацією. По-третє, в процесі розробки і прийняття законів і інакших актів різні політичні сили можуть надавати і дійсно впливають серйозний чином на їх зміст і порядок прийняття, те, що приводить нерідкий до відхилення від норм конституції (наприклад, від закріпленого в ній принципу розділення влади). В-четвертих, нарешті, як і в будь-якій іншій справі, людині при прийнятті законів, інших правових рішень властиво помилятися. У зв'язку з всім цим важливо відмітити, що в окремих країнах (наприклад, у Франції, Польщі і інш.) орган конституційного контролю володіє правом попереднього контролю, т. е. перевірки конституционности закону до його вступу в силу, на відміну від такого органу більшості країн (США, ФРН, Індія, Філіппіни і інш.), де мова йде про подальший контроль, т. е. контролі після вступу закону в юридичну силу.

Вже з сказаного видно, що, хоч конституційний контроль є необхідною межею, атрибутом правової демократичної держави, форми його організації і функціонування в різних країнах не однакові.

Об'єкти, зміст, форми і суб'єкти конституційного контролю. Об'єктами конституційного контролю є передусім всі нормативні правові акти, що стоять по своїй юридичній силі нижче за конституцію. Це можуть бути: конституційні або органічні закони; звичайні закони; акти органів виконавчої влади; акти органів місцевого самоврядування. Конституційні закони, прийняті кваліфікованою більшістю голосів на референдумі, звичайно не підлягають перевірці на конституционность. Але закони, прийняті на референдумі простою більшістю голосів, можуть зазнавати такої перевірки. Об'єктом конституційного контролю можуть бути і приватно правові акти (заповіти, договори і інш.) і судові рішення, а в окремих країнах і індивідуальні правоприменительние акти. До числа об'єктів конституційного контролю відносяться дії посадових осіб, створення і діяльність політичних суспільних об'єднань (особливо партій), акти і дії суспільних об'єднань, що виконують за дорученням держави певні владні функції і інш.

Не підлягає сумніву те, що об'єктом конституційного контролю є внутрішньодержавні договори і угоди. Таким об'єктом служать і міжнародні договори. Оскільки конституції багатьох країн закріплюють пріоритет, примат міжнародного права над національним, то перевірка відповідності національних законів і інакших правових актів міжнародним договорам також повинна включатися в конституційний контроль. Перевірці на конституционность часто зазнають проекти міжнародних договорів або вже підписані міжнародні договори до їх вступу в силу. Складніше йде справа, коли мова йде про розходження між діючими міжнародними договорами і конституцією. У конституціях ряду країн (наприклад, Франції, Іспанії і інш.) закріпляється положення, що в цих випадках орган конституційного контролю (Конституційна Рада, Конституційний Трибунал) встановлює таке розходження, а висновок або ратифікація такого договору стають можливими лише після перегляду конституції.

Зміст конституційного контролю також неоднаковий в різних країнах. І проте можна сказати, що найважливішу частину цього змісту складає звичайно перевірка конституционности законодавства і передусім захист прав людини і громадянина. Дуже велику його частину займають також: тлумачення конституції і представлення висновків вищим органам держави з конституційних питань; рішення суперечок про компетенцію органів державної влади; визнання правильності проведення референдумів, дійсність або недійсність загальних виборів; визначення конституционности правоприменительной практики і конкретних дій виконавчої влади і інш. Сказане не означає, що всі ці функції обов'язково виконує орган конституційного контролю будь-якої окремої країни. У кожній з них має місце свій набір таких функцій. У деяких країнах для виконання окремих з них створюються нарівні з органами конституційного контролю особливі органи. Наприклад, у Франції нарівні з органом конституційної юстиції - Конституційною Радою створюється ще Державна Рада, перевіряюча конституционность актів виконавчої влади (адміністративна юстиція), а також Висока палата правосуддя і Палата правосуддя республіки для реалізації відповідальності вищих державних посадових осіб (в Польщі - це Державний Трибунал).

У цих загальних рамках в одних країнах (ФРН, Іспанія і інш.) особливо велике місце в здійсненні конституційного контролю займає розгляд жалоб, пов'язаних передусім із захистом прав і свобод особистості, а в Австрії основну масу справ, що розглядаються складають справи про конституционности адміністративних актів органів виконавчої влади. У деяких країнах (Польща, Єгипет, Узбекистан, Албанія і інш.) в функції органів конституційного контролю входить тлумачення не тільки конституції, але і звичайних законів. У Італії такий орган розглядає по суті обвинувачення, висунені парламентом проти президента, а в ФРН - питання неконституционности політичних партій. Загалом же можна говорити про загальну тенденцію розширення сфери конституційного контролю в різних країнах.

Форми (види) конституційного контролю ще більш багатоманітні. Вже йшла мова про те, що конституційний контроль може бути попереднім і подальшим. Також розрізнюють: абстрактний (т. е. не пов'язаний з конкретною справою) і конкретний конституційний контроль; обов'язковий і факультативний (т. е. здійснюваний тільки з ініціативи управомоченного суб'єкта); вирішальний (або що постановляє) і консультативний (т. е. при не обов'язковості рішення для підконтрольного органу); матеріальний (т. е. пов'язаний з перевіркою змісту акту) і формальний (т. е. пов'язаний з перевіркою компетентності органу, що видав відповідний акт, форми цього акту і процедури його прийняття); повний і частковий (т. е. що розповсюджується не на всю, а лише на певну сферу відносин, врегульованих конституцією); зовнішній і внутрішній (т. е. здійснюваний не інакшим, а самим органом, що прийняв відповідний акт) конституційний контроль.

У різних країнах конституційний контроль можуть здійснювати різні суб'єкти (органи). Як вже відмічалося, в рамках англосаксонской системи права такий контроль здійснюють загальні суди на чолі з вищим судом або тільки останній (США, Японія, Аргентина, Норвегія, Швеція, Австралія, Індія, Гана, Шри-Ланка, Філіппіни, Естонія і інш.), а в інших країнах - спеціалізованим органом конституційного контролю (європейська модель). Цей орган частіше за все носить судовий характер і іменується конституційний суд, але іноді (наприклад, у Франції, Тунісе, Марокко, Сенегале, Казахстані і інш. країнах) - несудовий або квазисудебний характер і іменується - конституційна рада. Особливе місце в такому самому загальному розділенні моделей конституційного контролю займав конституційний контроль, що існував в минулому в СРСР і інших соціалістичних країнах, де його обмежені функції були покладені на сам парламент і його постійно діючий орган. Сьогодні в соціалістичних країнах, що залишилися по найменуванню немає спеціальних органів конституційного контролю, як немає їх і в Великобританії, де немає єдиної консолідованої писаної конституції і дуже суворо дотримується принцип верховенства парламенту. У окремих країнах (Італія, Греція, Португалія і інш.) зроблена спроба об'єднати риси американської і європейської моделей конституційного контролю, при якій суддя, засумніватися в процесі розбору справи в конституционности вживаного ним закону, звертається до конституційного суду. У деяких мусульманських країнах створюються конституційно-релігійні ради (в Ірані - піклувальна Рада; в Марокко - консультативна Рада), що складаються з богословів і юристів і що стежать за відповідністю законів передусім Корану. У Пакистані, нарівні з Верховним судом, що здійснює конституційний контроль, існують ще ісламська рада, що розглядає відповідність правових актів Корану, і суд шариата, що розглядає позови громадян, зокрема, про невідповідність їх актів, що стосуються шариату.