На головну   всі книги   до розділу   зміст
2 3 5 6 8 9 11 12 13

з 1. Адміністративно-територіальне ділення царської Росії

Новий територіальний пристрій радянських республік був встановлений внаслідок ліквідації середньовічного казенно-бюрократичного адміністративно-територіального ділення, що існувало в царській Росії.

Це ділення почало вводитися при Петрові I, який уперше розділив Росію на 8 губерній. Губернії були створені замість 146 повітів, на які раніше ділилася територія Росії. У розділі губерній були поставлені губернатори, убрані широкими повноваженнями і що мали в своєму розпорядженні військову силу'.

Обширність цих губерній, бідняцтво їх установ особистим складом і їх непотужність викликали до життя цілий ряд екстраординарних органів, надзвичайно численних і різноманітних по своєму характеру. На місця посилалися офіцери і чиновники, покликані те «примушувати» губернаторів і воєвод, то замінювати їх, то сприяти ім. Найбільш діяльними і численними були генерали і офіцери, що прямували у розділі вояцьких команд для боротьби із «злодійськими і розбійницькими зграями», як називали поміщики повсталих селян.

1 Надалі число губерній було декілька збільшено за рахунок приєднання нових територій і колонізації національних околиць. Внаслідок цих змін були створені губернії: Виборгская, Оренбургська, Іркутська (що виділилася з Сибіоської губернії), Азовська, Новороссийська, Могильовська і Пськовська.

45

Всі ці команди мали надзвичайно широкі повноваження і в ряді випадків могли контролювати дії місцевої влади. Посилка на місця особливих агентів центральної влади для придушення спалахів класової боротьби, а також для забезпечення фінансових і господарських потреб держави безумовно свідчила про слабість місцевих губернських і провінційних установ, що існували в той час.

Не випадково тому починаючи з 1730 року все частіше і частіше з'являються різні проекти реорганізації місцевих установ і зміни в зв'язку з цим адміністративно-територіального ділення країни. У 1768 році Катерина II створила чотири приватні комісії, з числа яких комісія «про порядок держави і силу загального права» багато займалася питаннями обласного.. управління і, зокрема, адміністративно-територіального ділення. Цій комісії Катерина II дала «повчання», викладене в трьох уроках. Другий з цих уроків, «що стосується до розділення частин цілого суспільства», передбачав розробку більш доцільного адміністративно-територіального ділення імперії. У ньому Катерина II, зокрема, писала:

«При розділенні держави на намісництва, намісництва на області і областей на повіти зустрічаються наступні прийменники до міркування: 1. Для управління народу і для користі оного, чи краще бути намісництвом просторовим і багатолюдним, або для уникнення повільності від простору землі і безлічі справ що відбувається корисніше дати кожній губернії величину помірну щоб уряди безупинно устигали в своїй посаді».

Комісія працювала з 1768 по 1771 рік. Вона склала «досвід креслення нинішнього Росії правління» і розробила план передбачуваного адміністративно-територіального ділення держави.

Комісія, що перебувала виключно з дворян, вважала існуючий порядок обласного управління незадовільним. Вона ясно висловилася за необхідність рішучої зміни адміністративно-територіального ділення виходячи з однакової кількості населення в губерніях (450-600 тисяч душ населення), в провінціях (70-120 тисяч душ), в повітах (25-40тисяч душ). Збільшуючи трохи число губерній

46

(на 4), комісія вважала за необхідним значно збільшити число повітів. Що стосується меж повітів, то вони детально не визначалися.

Так, з кінця 60-х років почалася безпосередня робота по підготовці обласної реформи. Проведення її в життя було самим тісним образом пов'язане з селянською війною 1773-75 років, яка приголомшила дворянську імперію і примусила пануючий клас поспішно провести цілий ряд заходів щодо зміцнення державного апарату.

У кінці 1775 року було видано «Установа про губернії». Подавивши повстання Пугачева, дворяни всіляко прагнули укріпити місцеві органи влади, пристосувати адміністративно-територіальне ділення держави до того, щоб було легше і зручніше придушувати виступи пригнобленої маси. Розширення території російської держави за рахунок нових земель на півдні, заході і сході, розміщення там озброєної сили, будівництво прикордонних населених пунктів і створення органів влади також вимагали проведення деяких змін в адміністративно-територіальному діленні.

У введенні до «Установи про губернії» підкреслювалося, що основна задача реформи складається в тому, щоб «... постачити імперію потрібними і корисними установами для множення порядку всякого роду і для безперешкодної течії правосуддя»', а по суті справи мова йшла про те, щоб укріпити диктатуру дворян-кріпосників. Відповідно до «Установи про губернії» губернії були вищою ланкою в системі адміністративно-територіального ділення, і їх число було збільшене до 40. У свою чергу губернії ділилися на провінції, повіти або округа 2. Правда, невдовзі ділення на провінції було скасоване і основними ланками залишилися губернії і повіти. Особливе місце в цій системі займали області, до яких відносилися окремі території, що звичайно знову приєднуються, по розмірах що не поступалися губерніям, - але з незначним числом населення.

При. утворенні губерній в 1775 році в розрахунок приймалися вже не просторові розміри, а кількість

1 Повні збори узаконень про губернії, С-Пб, 1918, стор. 3. 8 Там же, стор. 6-7.

47

населення і зручність шляхів повідомлення (в тих умовах переважно водних), що дозволяє зв'язати адміністративні центри з околицями губерній або повітів. Для утворення губернії вважалося необхідним, щоб на даній території було в середньому 300-400 тисяч душ населення, а для повіту 20-30 тисяч душ. У окремих випадках на околицях дві або три губернії об'єднувалися під управлінням особливого представника верховної влади - намісника або генерал-губернатора і складали окрему адміністративно-територіальну одиницю з органами управління, наділеними великими повноваженнями, в порівнянні з губернськими.

Таке розділення країни на губернії і повіти в повній мірі сприяло проведенню внутрішньої і зовнішньої політики дворянської держави: воно забезпечувало зручність поліцейського управління; дозволяючи зосереджувати на місцях необхідну кількість поліції і чиновників, створювало умови для швидкого перекидання каральної військової сили, коли було потрібен подавити організований виступ повсталих, і сприяло зміцненню опорних прикордонних пунктів, що грали важливу роль в захисті зовнішніх рубежів країни.

У адміністративно-територіальному діленні Російської імперії була яскраво виражена колоніальна політика царизму і російської імперіалістичної буржуазії. Прагнучи не допустити об'єднання окремих народів, царський уряд розділив території, населені неросійськими національностями, розподіляючи їх між різними генерал-губернаторствами і губерніями. Так, після приєднання до Росії Казахстану, що завершилося в 60-70 рр. XIX в., його територія згідно з реформою 1867-68 рр. була розділена на області. Ці області були розподілені по різних генерал-губернаторствах, що приводило до штучного розчленування територій, населених національними меншинами. Територія Татарії в справжніх її межах була роздроблена між п'ятьма губерніями, територія Вірменії - між чотирма і т. д.

Розвиток капіталістичних виробничих відносин в Росії (особливо після реформи 1861 р.), зростання старих і утворення нових промислових центрів, будівництво шляхів повідомлення, переміщення населення

48

з одних районів в інші і т. п. привели до різкої невідповідності адміністративних меж економічному розвитку країни, що стало очевидним вже в кінці минулого сторіччя. Однак царське самодержавство не поспішало з реформою адміністративного ділення. Пануючі класи вважали, що які-небудь серйозні зміни в державному механізмі і в пов'язаному з ним адміністративно-територіальному діленні можуть похитнути «основи» монархії.

Царизм особливо боявся створювати нові адміністративно-територіальні одиниці і переміщувати адміністративні центри у знову виниклі в процесі капіталістичного розвитку, торговельно-промислові міста і фабрично-заводські селища з переважно пролетарським населенням. Наприклад, місто Царіцин, отримавши залізничний зв'язок з центральними районами Росії і Донецьким басейном, перетворилося у великий торговельно-промисловий центр. Однак він продовжував залишатися уїздним містом Саратовської губернії. Цілий ряд поселень міського типу, великі фабрично-заводські села, як Орехово-Зуево, Юзовка, Нижній Тагил і інш., так і не дістали прав міста'.

На початок імперіалістичної війни (1914 р.) Російська імперія ділилася на 80 губерній, 20 областей, 2 округи і 9 самостійних міст (градоначальств), підлеглих безпосередньо центру, 817 повітів і 16 760 волостей. З 50 губерній, освічених на основі «Установи про губернії» І775 року, 42 залишилися в незмінному вигляді, в деяких губерніях змінилися лише центри і тільки декілька губерній були реорганізовані шляхом їх об'єднання з іншими або шляхом розукрупнення. Загальне ж число губернських адміністративно-територіальних одиниць збільшилося головним чином за рахунок приєднання до Російської імперії нових територій.

Губернії були вищою ланкою адміністративно-територіальної організації царській Росії. У них зосереджувалися найважливіші галузі державного управління, а також органи місцевого дворянського самоврядування - губернські земства. Що Стояв у розділі губернії губернатор був наділений широкими пол1

Перелік міст (губернських і уїздних) був затверджений в кінці XVIII століття.

4. Р. С. Павловський, М. А. Шафір. 49

номочиями: він був представником вищої урядової влади і разом з тим органом Міністерства внутрішніх справ. Йому підкорялася вся поліція в губернії.

Крім областей і округів, не входили в губернії і були рівнозначними з ними одиницями 9 міст (Москва, Петербург, Одеса, Ялта, Севастополь, Керч, Миколаїв, Баку, Ростов-на-Дону). Ці міста були виділені в градоначальства з метою посилення влади місцевих адміністративних органів.

Частина губерній і областей об'єднувалася в генерал-губернаторства (на Кавказі - намісництво). До 1917 року існувало 8 таких генерал-губернаторств, створених головним чином в околичних районах країни.

Другою ланкою адміністративно-територіальної організації царській Росії,. за загальним правилом, були повіти. Як і губернії, повіти збереглися з часу губернської реформи Екатеріни П. В них зосереджувалося, по перевазі, поліцейське управління, а також уїздні земства, бувше виборними органами цензового самоврядування, що відали під наглядом губернатора заходами, що відносяться «до місцевої користі і потреб».

У повітах було підлегле безпосередньо губернатору уїздне поліцейське управління, а сам повіт в поліцейському відношенні ділився на поліцейські стани. Для охорони «благочиния», загального спокою, безпеки і порядку в місцевостях, підвідомчих уїздній поліції, в 1903 році була створена спеціальна уїздна поліцейська варта.

У нових повітах межі будувалися виходячи із зручностей адміністративного управління (особливо із зручностей збирання податків). Природно-географічні і економічні умови, тяжіння населення до певних центрів і т. п., що не приймалися в облік при організації губерній, не грали ніякої ролі і при встановленні уїздних меж. Основна вимога для утворення повіту, наказана ще «Установою про губернії» 1775 року і що полягало в тому, що «... в повіті або окрузі вважається від двадцяти до тридцяти тисяч душ»', повністю зберігалося в силі.

50

1 Повні збори узаконень про губернії, С-Пб., 1918, стор. 7

Повіти, як правило, ділилися на волості, що були первинною ланкою системи адміністративно-територіального устрою. Волость, як територіальна одиниця, спочатку була створена лише на землях державних (великокняжеских) і монастирських для зручності збирання податків з казенних (державних) селян. У 1861 році при «звільненні» селян волость перетворилася в територіальну одиницю станового селянського управління по всій царській імперії (за винятком деяких околичних районів, населених національними меншинами) і по суті стала загальною адміністративно-територіальною одиницею, первинною адміністративно-фіскальною ланкою буржуазно-поміщицької держави.

Волості складалися з сільських суспільств, що об'єднували селян, які належали до реформи 1861 року одному поміщику. Число сільських суспільств не було враховане з достатньою повнотою. Приблизно їх нараховувалося від 100 до 150 тисяч по всій країні. Основне призначення волості перебувало в зборі податків і різних платежів з селян. Застосовно до цього і будувалися їх межі. Сільські суспільства переважно займалися питаннями громадського землекористування.

У організації управління околицями панували занедбаність і хаос. Особливе управління існувало для Фінляндії, царства Польського, Прибалтійських губерній, Кавказького краю, Закаспійської області, Туркестана, степових областей, Сибіру і земель козачих військ. Так, Туркестанський край загалом і всі козачі області знаходилися у ведінні військового міністерства. Степові області - Акмолінська і Семіпалатінська перебували у ведінні міністерства внутрішніх справ. Кавказ взагалі не підлягав ведінню міністрів, і останні повинні були кожний свій захід провести тільки через намісника. Управління «кочовими і бродячими инородцами» Приморської і Амурської областей цілком представлялося розсуду місцевих губернаторів. Управління «самоедами» Архангельської губернії зосереджувалося у ведінні міністерства землеробства. Калмики і киргизи перебували у ведінні Астраханського губернатора. Відособлене управління

4* 57

Мали також території козачих військ, як правило, що входили до складу тієї або інакшої губернії (області).

Царська Росія відрізнялася значним розвитком станово-територіальних органів. Дворянство було організоване по губерніях і повітах, духовенство як основні ланки, територіальній організації мало єпархії, приходи, церковні общини і монастирі. Купці складали в містах купецьке суспільство, міщани - міщанський, ремісники ділилися на цехи, стан селян мав сільські і волосні ланки територіальної організації, які одночасно були загальними ланками адміністративно-територіальної системи.

З точки зору відомчого (галузевого) управління, встановлена система адміністративно-територіального ділення не завжди була зручною. Тому вона доповнювалася великим числом різних межтерриториальних органів. Так, існували різні округи: військові, учбові, поштово-телеграфні, гірські, митні і інш., що об'єднували кожний по декілька губерній. У межах губернії по декілька повітів об'єднували інспектуру народних училищ, дільниці помічників прокурорів окружних судів, помічників начальників губернських жандармських управлінь, єпіскопства православної церкви і т. п.

Таким чином, на сітку адміністративно-територіального ділення накладалася ще одна сітка органів відомчого і церковного управління.

Царське адміністративно-територіальне ділення було цілком збережене Тимчасовим урядом. Імперіалістична буржуазія вважала царську державну машину цілком відповідною для обслуговування своїх інтересів. Зізване Тимчасовим урядом в березні 1917 року «Особлива нарада по реформі місцевого управління» категорично висловилося проти змін адміністративно-територіального ділення. 26 березня 1917 р. Тимчасовим урядом було винесене офіційне рішення про те, що ділення країни на губернії, повіти і волості повинно залишитися без змін. Під тиском місць були внесені лише незначні поправки - в територіальне ділення деяких губерній і повітів.

52