На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 6 7 9 10 11 12 13 14 16 17 18 19 20 21 23 24 25 26 27 28 29 32 33 34 35 37 38 39 40 41 42 43 45 46 47 48 49 51 52 53 54 56 57 58 59 60 62 63 64 66 67

з 3. Поняття і структура адміністративного процесу

У юридичній літературі склалося в основному два підходи до визначення і розуміння адміністративного процесу: вузький і широкий.

Адміністративний процес у вузькому значенні (админи-стративно-юрисдикционний процес) - це діяльність, що регламентується законом по дозволу суперечок, виникаючих між сторонами адміністративного правовідношення, що не знаходяться між собою у відносинах службового підкорення, а також по застосуванню заходів адміністративного принуждения84.

Адміністративний процес в широкому значенні - це врегульований правом порядок розгляду індивідуально конкретних справ в сфері виконавчої діяльності органами державного управління, а в передбачених законом випадках і іншими, уповноваженими на те органами85. Широке трактування адміністративного процесу дозволяє включити в його склад крім админист-ративно-юрисдикционних виробництв також виробництва управлінського характеру.

Розходження вчених в розумінні адміністративного процесу не могло не позначитися на теоретичних розробках питання про структуру адміністративного процесу. На даному етапі розвитку науки адміністративного права і адміністративного законодавства структуру адміністративного процесу можна представити у вигляді чотирьох -

84 Саліщева Н. Г. Адміністратівний процес в СССР.- М.: Юридична література, 1964.- С. 16.

85 Сорокин В. Д. Правовоє регулювання: предмет, метод, процес (макроуровень).- СПб: Юридичний центр Прес, 2003.- С. 175.

113

> > > 114 > > >

уровневой системи, які включають в себе: 1) виробництва; 2) стадії; 3) етапи і 4) дії.

Головним елементом структури юридичного процесу, в тому числі і адміністративного процесу, є процесуальне виробництво. Адміністративне виробництво - це системна освіта, комплекс взаємопов'язаних і взаимообусловленних процесуальних дій, які: по-перше, утворять певну сукупність процесуальних відносин, відмінних предметною характеристикою і зв'язаністю з відповідними матеріальними правовідносинами; по-друге, викликають потреби встановлення, доведення, а також обгрунтування всіх обставин, адміністративної справи, що розглядається; по-третє, зумовлюють необхідність закріплення, офіційного оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідних актах і документах.

У залежності від суб'єкта ведучого адміністративне виробництво, їх ділять на два вигляду: 1) виробництва, які реалізовуються в судовому порядке86; 2) виробництва, здійснювані органами державної виконавчої влади і інакшими організаціями, передбаченими чинним законодавством України. Другий вигляд адміністративних виробництв можна розділити на дві групи: 1) юрисдикционние виробництва (наприклад, виробництво у справах про адміністративні правопорушення; виробництво по жалобах громадян; дисциплінарне виробництво і інш.) і 2) виробництва управлінського характеру (наприклад, реєстраційне виробництво; виробництво по видачі дозволів і ліцензій; виробництво по розгляду заяв і пропозицій громадян і інш.).

86 Аверьянов В. вважає, що судочинство в адміністративних судах (тобто адміністративна юстиція) за своєю правовою природою більше відноситься до галузей так званого «судово-процесуального права» і не має нічого загального з предметом адміністративного права крім терміну «, що використовується адміністративне». Необхідно при цьому відмітити, що адміністративно-процесуальне право В. Аверьянов розглядає як інститут адміністративного права (В. Аве-р'янов. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії // Право Україні, 2003.- № 5. - З 118).

114

> > > 115 > > >

Питання про перелік виробництв в юридичній літературі вирішувався по-різному. Прихильники вузького розуміння адміністративного процесу представляли його структуру переліком виробництв по дозволу суперечок і застосуванню заходів примушення в державному управлінні. Прихильники широкого розуміння адміністративного процесу включають в структуру процесу управлінські (позитивні) і юрисдикционние виробництва. Тому в юридичній літературі зустрічаються різноманітні точки зору відносно кількості адміністративних виробництв і критеріїв їх классификации87.

87 В. Д. Сорокин виділяє дві групи виробництв: виробництво по прийняттю нормативних управлінських актів і виробництва по індивідуально-конкретних справах. У другу групу В. Д. Сорокин включає декілька видів виробництв: а) виробництво по пропозиціях і заявах громадян; б) виробництво по адміністративно-правових жалобах і спорах; у) виробництво по організаційних справах в апараті державного управління; г) виробництво у справах про заохочення в сфері державного управління; д) виробництво у справах про застосування примусових заходів в сфері державного управління (Сорокин В. Д. Адміністративно-процесуальне право.- М.: «Юридическа література», 1972.- С. 147-163).

O.K. Застрожная, погоджуючись з думкою В. Д. Сорокина про ділення адміністративного процесу на дві групи: виробництво по виданню нормативних актів управління і виробництва по прийняттю індивідуальних правоприменительних актів, пропонує класифікувати правоприменительние організаційні відносини в залежності від сфери їх реалізації: внутрішньої, тобто здійснюваної всередині апарату управління загалом; і зовнішньої, що складається з відносин з іншими суб'єктами адміністративно-процесуальних відносин. Звідси всі правоприменительние виробництва вона ділить на два вигляду: 1) адміністративно-процесуальні виробництва у внутрішній сфері управління, до яких, наприклад, відносить виробництво по організаційних справах (по комплектуванню штатів і т. д.); виробництво по застосуванню заходів заохочення в державному управлінні; виробництво по застосуванню заходів дисциплінарного стягнення до державним службовцем і 2) адміністративно-процесуальні виробництва у зовнішній сфері управління - виробництво по розгляду звертань громадян і організацій; виробництво по розгляду жалоб; комплексне виробництво по застосуванню заходів адміністративного примушення (Застрожная O.K. Советський адміністративний процес. Учбове пособие.- Воронеж, 1985.- С. 47-48).

115

> > > 116 > > >

Особливість структури адміністративного процесу в порівнянні зі структурою цивільного або карного

Л. В. Коваль також ділить виробництва адміністративного процесу в залежності від сфери, на яку розповсюджується дія відповідних адміністративно-процесуальних норм, на дві групи. Перша - це група виробництв, які реалізовують дії дозвільно-реєстраційного, контрольно-наглядового характеру; надають процедури дозволу земельних, податкових і інших справ; створюють процесуальний режим за рішенням справ про адміністративні правопорушення. Інша група виробництв - процедури, яких направлені на реалізацію дій по виконавчо-розпорядчій діяльності всередині державних органів (діловодство, виробництво по виданню індивідуальних актів управління, по застосуванню дисциплінарних стягнень і інш.) (Коваль Л. В. Адміністративне право: Курс лекцій для студентів.- До.: Посагів турі, 1996.- С. 146).

Ю. М. Козлов до видів адміністративних виробництв відносить: а) виробництво з питань організації державного апарату; б) виробництво по заявах і пропозиціях громадян; у) виробництво по жалобах; г) виробництво у справах про застосування примусових заходів (дисциплінарних, матеріальних або адміністративних); д) виробництво у справах, пов'язаним із застосуванням матеріальних норм трудового, фінансового, земельного права (Козлів Ю. М. Предмет радянського адміністративного права.- М., 1967.- С. 94).

Ю. П. Бітяк, В. В. Зуй виділяють наступні види виробництв адміністративного процесу: 1) з розробки і прийняття нормативних актів; 2) по прийняттю індивідуальних актів управління; 3) по застосуванню адміністративно-процесуальних заходів і заходів по припиненню; 4) у справах про адміністративні правопорушення; 5) по застосуванню дисциплінарних стягнень; 6) реєстраційне-дозвільне; 7) нагляд-але-контрольне; 8) по звертаннях громадян; 10) по земельних, пенсійних, податкових, бюджетно-фінансових справах; 11) у справах по відшкодуванню матеріального збитку і інш. (Битяк Ю. П., Зуй В. В. Адміністратівноє право (Загальна частина): Учбове пособие.- X.: «Одіссей», 1999.- С. 166).

Д. Н. Бахрах пропонує розглядати три вигляду адміністративних виробництв: 1) виробництва адміністративної правотворчості; 2) правонаделительние (оперативно-розпорядливі) виробництва; 3) адміністративно-юрисдикционние виробництва. Так, до правонаделительним виробництв він відносить виробництва: по комплектуванню особистого складу (заклик на військову службу, прийом у вузи і інш.); по приватизації державного і муніципального майна; поощритель116

> > > 117 > > >

процеси в тому, що дати точну кількість адміністративних виробництв не представляється можливим. Тому,

ное; розподільне; дозвільне і інше. До админис-тративно-юрисдикционним виробництв Д. Н. Бахрах відносить виробництва: по жалобах і заявах громадян; у справах про адміністративні правопорушення; по застосуванню заходів адміністративного припинення (примусового лікування і інш.); дисциплінарне (Бахрах Д. Н. Адміністратівноє право. Учебник.- М.: Ізд. «БЕК», 1996.- С. 154-155).

А. С. Васильев вважає, що на основі аналізу чинного законодавства до видів виробництв, які входять в адми-нистративно-юрисдикционний процес, можна віднести: виробництво у справах про адміністративні правопорушення; дисциплінарне виробництво; виробництво по жалобах (Васильев А. С. Адміністратівноє право України. Загальна частина. Учбове пособие.- X.: Ізд. «Одіссей», 2001.- С. 194).

Найбільш розгорнену структуру адміністративного процесу запропонував В. К. Колпаков, який класифікував виробництва на три вигляду: нормотворческие, засновницькі і правоприменительние (Ковпаків В. К. Адміністративне право Україні: Підручник.- ДО.: Юринком Інтер, 1999.- С. 328-329). На його думку, для нормотворческих найбільш характерним є виробництво по виданню нормативних актів управління. Для засновницьких найбільш характерними виробництвами є: 1) виробництва по створенню, реорганізації і ліквідаціям організаційних структур в сфері державного управління; 2) виробництва по комплектуванню організаційних структур в сфері державного управління персоналом. До правоприменительним виробництв В. К. Колпаков відносить:

1) виробництва по застосуванню заходів примушення в державному управлінні:

а) дисциплінарне виробництво;

б) виробництва у справах про адміністративні правопорушення;

у) виробництва по застосуванню заходів матеріального впливу.

2) виробництва по застосуванню заходів заохочення і стимулювання в державному управлінні:

а) виробництва у справах про нагородження державними нагородами, відмінностями Президента, грамотами і т. д.;

б) виробництва у справах про привласнення почесних і інакших звань;

у) виробництва у справах про преміювання;

г) виробництва у справах про зняття стягнень і т. д.

3) виробництва по реалізації громадянами своїх прав і обов'язків:

117

> > > 118 > > >

як вже відмічалося, кожний вчений називає свою кількість виробництв, в залежності від того або інакшого критерію класифікації.

До адміністративно-юрисдикционним виробництв потрібно віднести:

1) виробництво у справах про адміністративні правопорушення;

2) виробництво по застосуванню заходів попередження і припинення;

3) виробництво по жалобах;

4) дисциплінарне виробництво.

Виробництва управлінського (позитивного) характеру, в залежності від специфіки взаємовідносин органів державного управління з громадянами і юридичними особами, поділяються на шість видів: 1) пра-вопредоставительние; 2) пов'язані із забезпеченням виконання громадянами і юридичними особами своїх обов'язків; 3) ліцензійно-дозвільні; 4) реєстраційні; 5) контрольно-наглядові; 6) государственно.

а) виробництва по пропозиціях, жалобах, заявах громадян;

б) виробництва по отриманню громадянами дипломів, авторських свідоцтв, патентів і т. д.;

у) виробництва по виконанню громадянами військового обов'язку;

г) виробництва по виконанню обов'язку громадянами мати паспорт;

д) виробництва по отриманню громадянами житла;

е) виробництва по реалізації громадянами права користуватися комунально-побутовими послугами і т. д.

4) виробництва по реалізації юридичними особами своїх прав і обов'язків:

а) виробництва по легалізації юридичних осіб;

б) виробництва по виділенню юридичним особам кредиту;

у) виробництва по оформленню і видачі юридичним особам ліцензій;

г) виробництва по виділенню юридичним особам земельних дільниць;

5) виробництва по здійсненню контролю і нагляду (контрольно-наглядове виробництво і інш.).

88 Лазарев И. М. Место адміністративних процедур в системі юридичного процесу. // Адміністративне і инфор118

> > > 119 > > >

Правопредоставительние виробництва регулюють діяльність адміністративних органів в області надання громадянам і юридичним особам суб'єктивних публічних прав або визнання за ними певного правового статусу. До таких виробництв можна віднести, наприклад, виробництво про отримання громадянами дипломів, авторських свідоцтв, патентів, виробництво у справах про отримання статусу біженця, виробництво по отриманню громадянами житла і інш.

До адміністративних виробництв, пов'язаних із забезпеченням виконання громадянами своїх обов'язків, потрібно віднести: виробництво по виконанню громадянами вояцького обов'язку; виробництво по виконанню обов'язку громадянами мати паспорт і т. п.

Лицензионно-разрешителъние виробництва характеризуються тим, що пов'язані крім ліцензування і дозвільної діяльності в сфері суспільної безпеки так само з екзаменаційно-конкурсними і експертно-удостоверительними процедурами. До таких виробництв відносяться: виробництво по видачі сертифікатів; виробництво по видачі спеціальних дозволів, ліцензій на здійснення окремих видів діяльності, виробництво по виконанню правил дозвільної системи і т. п.

До реєстраційних виробництв відносяться: виробництво по реєстрації актів органів державної виконавчої влади; виробництво по реєстрації суб'єктів господарської діяльності; виробництво по реєстрації суспільних об'єднань і інш.

Контрольно-наглядові виробництва охоплюють діяльність органів виконавчої влади по контролю за дотриманням громадянами і юридичними особами вимог податкового, митного, екологічного, антимонопольного і іншого законодавства.

Державно-заохочувальні виробництва пов'язані з діяльністю державних органів по заохоченню фізичних і юридичних осіб за заслуги перед державою і суспільством. До таких виробництв відносяться: виробництво у справах про привласнення почесних звань; виробництво у справах про нагородження державними нагородами, відмінностями Президента України і грамотами; виробництво про преміювання і т. п.

Другим елементом структури адміністративного процесу є стадія виробництва. Стадії слідує рас119

> > > 120 > > >

сматривать як сукупність дій, які розрізнюються: безпосередніми цілями і задачами; особливим довкола учасників і специфікою їх правового статусу; комплексом процесуальних дій; довкола юридичних фактів; правовими результатами і їх процесуальним оформленням.

Д. Н. Бахрах називає загальними для адміністративного процесу, а значить і для будь-якого з вхідних в нього виробництв такі стадії:

1) аналіз ситуації (в різних виробництвах вона може називатися по різному: адміністративне розслідування; перевірка жалоби; обговорення правового акту і т. д.), в ході якого збирається, вивчається інформація про фактичне положення справ, про реальні факти, про існуючі проблеми. Ця інформація фіксується на матеріальних носіях у вигляді протоколів, довідок, схем, звітів і кладеться в основу управлінських рішень;

2) прийняття рішення (наказу, постанови, інструкції), в якому фіксується воля суб'єкта влади. Рішення - свідомо-вольовий акт вибору однієї з існуючих можливостей. У ньому міститься імперативна, нова інформація, створена суб'єктом влади;

3) виконання рішення. Велике значення має матеріалізація розпоряджень, перетворення їх в реальні дії, права, відносини, процеси, блага89.

Кожне адміністративне виробництво специфічне в залежності від цілей і задач, які досягаються і вирішуються в ході даного виробництва, а також кола учасників виробництва. Тому процес виділення в рамках адміністративного виробництва певних стадій повинен носити об'єктивний характер і не залежати від суб'єктивного розуміння його послідовності. Самостійність кожної стадії зумовлена певними критеріями, які можна розбити на дві групи: що конституюють і факультативние90. Як критерії, що конституюють виступають: конкретні задачі і фун-мационное

право (стан і перспективи розвитку).- М.: Академічний правовий університет, 2003.- С. 209-211.

89 Бахрах Д. Н. Адміністратівноє право. Учебник.- М.: Ізд. «БЕК», 1996.- С. 155-156.

90 Теорія юридичного процесу / Під загальної ред. В. М. Горшенева, - X., 1985.- С. 128.

120

> > > 121 > > >

кції, властиві тільки одній стадії; система юридичних фактів, що безпосередньо забезпечують перехід з однієї стадії в іншу; специфічність правового положення учасників виробництва; специфічність операцій, що здійснюються і характер юридичних наслідків; особливості закріплених у відповідному процесуальному акті (документі) кінцевих матеріально-правових результатів. Нарівні з цим в кожній окремій стадії виробництва можуть бути виявлені факультативні ознаки, які підкреслюють автономність стадій і їх специфічний вияв в рамках адміністративного виробництва. Цей перелік критеріїв не є вичерпним при визначенні самостійних стадій виробництва, але з їх допомогою можна встановити межі, межі кожної окремої стадії адміністративного виробництва і більш правильну їх вичленение. Тому кожне адміністративне виробництво характеризується своєю певною кількістю стадій, серед яких можна виділити обов'язкові і факультативні стадії.

Обов'язкова стадія виробництва - це стадія адміністративного виробництва, проходження якої є обов'язковим для досягнення цілей і задач, поставлених перед виробництвом. Наприклад, у виробництві оскарження однієї з обов'язкових стадій завжди виступає стадія розгляду і прийняття рішення по жалобі.

Факультативна стадія виробництва - це стадія адміністративного виробництва, проходження якої не завжди є обов'язковим для досягнення загальних цілей і задач виробництва. Наприклад, факультативною стадією у виробництві у справах про адміністративні правопорушення виступає стадія перегляду постанови (рішення) у справі.

Кожна стадія виробництва складається з певної кількості етапів. Етапи адміністративного виробництва - це сукупність дій, переслідуючих якусь внутристадийную проміжну мету. Наприклад, друга стадія виробництва у справах про адміністративні правопорушення - розгляд і прийняття постанови (рішення) у справі - включає в себе такі етапи: підготовка до розгляду поділа; аналіз даних, що є; прийняття постанови; доведення постанови до зведення правопорушника і потерпілого.

121

> > > 122 > > >