На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 6 7 9 10 11 12 13 14 16 17 18 19 20 21 23 24 25 26 27 28 29 32 33 34 35 37 38 39 40 41 42 43 45 46 47 48 49 51 52 53 54 56 57 58 59 60 62 63 64 66 67

з 2. Нормативна основа адміністративної відповідальності. Систематизація законодавства про адміністративну відповідальність

Звичайно виділяють три основи адміністративної відповідальності: нормативне, фактичне і процесуальне.

Нормативна основа - це наявність правової норми, що передбачає адміністративну провину і відповідальність за його здійснення.

Фактична основа - це здійснення протиправного, винного діяння особою, за що передбачена законодавством адміністративна відповідальність.

19

> > > 20 > > >

Процесуальна основа - це постанова (рішення) органу адміністративної юрисдикції про накладення на правопорушника певного вигляду адміністративного стягнення або заходи впливу, передбаченої ст. 241 КУоАП.

Реальне настання адміністративної відповідальності можливе тільки в тому випадку, коли будуть мати місце всі три перерахованих вище за основу відповідальності. Передусім, необхідна наявність норми що передбачає адміністративну відповідальність, потім компетентні органи (посадові особи) з'ясовують, чи підпадає під ознаки адміністративної провини довершене діяння і тільки тоді компетентний орган виносить вмотивоване рішення про застосування до винного відповідної міри відповідальності.

Основним законодавчим актом, що встановлює адміністративну відповідальність, є Кодекс України про адміністративні правопорушення.

У системі законодавства про адміністративні правопорушення він поміщається особливу, що визначається рядом обставин:

1. КУоАП не тільки перший, але і основний в цей час кодифікований акт України21, вмісний норми про адміністративну відповідальність;

21 Ми підтримує позицію тих авторів, які вважають, що митне право є подотраслью адміністративного права. Тому Митний кодекс України також потрібно віднести до систематизованих нормативних актів України, які регулюють порядок залучення винних осіб до адміністративної відповідальності. Незважаючи на те, що порушення митного законодавства були виключені з КУоАП і встановлюються на сьогоднішній день тільки нормами Митного кодексу України, їх не треба розглядати як окремий вигляд правопорушень - митних проступків, оскільки вони є різновидом адміністративних проступків, що посягають на специфічну сферу суспільних відносин. На нашій думку, терміни «митні проступки», «земельні проступки», «екологічні проступки», ♦ фінансові проступки» і т. п. не повинні використовуватися в юридичній науці, т. до. суперечать загальним положенням і розробкам теорії держави і права. Спроби законодавця останнім часом закріпити деякі з таких термінів по-перше, не сприяють розвитку юридичної науки і, по-друге, заплутують як самих вчених, так і суб'єктів право20

> > > 21 > > >

2. Цей акт є найбільш повним за змістом нормативним актом, що включає в себе норми матеріального і процесуального характеру, оскільки в ньому визначаються і загальні питання адміністративної відповідальності, і конкретні склади адміністративних проступків, встановлюються санкції за їх здійснення, а також передбачений процесуальний порядок застосування заходів адміністративної відповідальності.

Той факт, що КУоАП являє собою синтез матеріальних і процесуальних норм, позначився і на структурі кодексу. КУоАП складається з 5 розділів, 33 розділів і приблизно 360 статей.

У першому розділі «Загальні положення» визначені: задачі Кодексу України про адміністративні правопорушення (ст. 1 КУоАП); джерела законодавства, що встановлює адміністративну відповідальність (ст. 2 КУоАП); повноваження місцевих рад по прийняттю рішень, за порушення яких передбачається адміністративна відповідальність (ст. 5 КУоАП); повноваження органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і громадських організацій по попередженню адміністративних правопорушень, виявленню і усуненню причин і умов, сприяючого їх здійсненню (ст. 6 КУоАП); гарантії забезпечення законності при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення (ст. 7 КУоАП), а також особен-применительной

діяльності, які безпосередньо втілюють ці норми в життя. У цьому випадку доречно використати такі термінологічно вірні поняття, як «порушення митного законодавства», «порушення земельного законодавства», «порушення екологічного законодавства», «порушення фінансового законодавства» і т. п. Вільне використання термінології в науці негативно позначається на якості законодавства. Тому повністю згодні з точкою зору Е. В. Додіна в тому, що термін «фінансові санкції» у вигляді штрафу за адміністративні проступки не має права на існування, оскільки використання таких санкцій розширює сферу державного примушення і в той же час істотно скорочує коло матеріальних і процесуальних гарантій законності, встановлених адміністративним законодавством (Додін Е. В. Адміністратівная відповідальність в проекті Конституції України // Юридичний вестник.- 1996.- № 1. - С. 67).

21

> > > 22 > > >

ности дії закону про адміністративну відповідальність у часі і в просторі (ст. 8 КУоАП).

Розділ 2 (розділу 2-15) являє собою сукупність норм матеріального права і складається з Загальної і Особливої частини, кожна з яких має своє специфічне функціональне призначення.

У Загальній частині сформульоване поняття адміністративного правопорушення (ст. 9 КУоАП); визначене коло суб'єктів адміністративної відповідальності, їх право- і дієздатність (ст. ст. 12-16 КУоАП); встановлений перелік адміністративних стягнень (ст. 24 КУоАП), мета їх застосування (ст. 23 КУоАП) і дані легальні визначення понять кожного з них (ст. ст. 26-32 КУоАП). Крім того, регламентовані загальні правила накладення стягнень за здійснення адміністративних проступків і встановлені терміни накладення цих стягнень (розділ 4, ст. ст. 33-40 КУоАП).

У Особливій частині сформульовані склади адміністративних проступків з вказівкою конкретних видів адміністративних стягнень, вживаних за їх здійснення, і дана класифікація адміністративних проступків, розміщених в одинадцяти розділах Кодексу. Так, наприклад, розділ 5 присвячений адміністративним правопорушенням в області охорони труда і здоров'я населення; розділ 7 регулює адміністративну відповідальність за порушення правил охорони природи, пам'ятників історії і культури, за неправильне використання природних ресурсів; розділ 10 присвячений адміністративним правопорушенням на транспорті, в області дорожнього господарства і зв'язку, в розділі 14 визначаються адміністративні правопорушення, що посягають на громадський порядок і суспільну безпеку і т. д.

Можна сказати, що всі передбачені КУоАП види адміністративних правопорушень класифіковані по об'єкту посягання з точним визначенням складів конкретних адміністративних проступків .

22 Структура Особливої частини розділу 2 КУоАП частіше за все зазнає критики з боку вчених, що затверджують, що деякі розділи виділені в кодексі не по об'єкту посягання, а абсолютно по інших критеріях (Корчевній Г. В. Адміністративна відповідальність за порушення авторського права і суміжних правий: Автор. Діс.... канд. юрид. наук.- X.: Національній ун-т, внутр. справ, 2002.- С. 13-14).

22

> > > 23 > > >

Специфіка структури КУоАП складається також в тому, що він не тільки визначає склади адміністративних проступків, але і містить перелік органів, уповноважених розглядати справи про ці правопорушення, встановлює їх компетенцію і перелік підвідомчих ним справ (розділ III), регулює виробництво у справах про адміністративні правопорушення (розділ IV), а також виконання постанов про накладення адміністративних стягнень (розділ V), т. е. виконавче виробництво.

У цей час положення КУоАП зазнають постійних коректувань і уточнень. Вносяться зміни і доповнення, що мають на меті привести зміст окремих статей Кодексу у відповідність з реаліями сьогоднішнього дня.

За останні десятиріччя назріла корінна переробка законодавства України, що встановлює адміністративну відповідальність. Систематизація законодавства в даній сфері повинна зводитися до того, що на зміну безлічі нормативних актів, що встановлюють адміністративну відповідальність, прийде єдиний кодифікований нормативний акт (при цьому не важливо як він буде називаться23), що являє собою єдине джерело законодавства України, що встановлює адміністративну відповідальність. Систематизація законодавства, що встановлює адміністративну відповідальність, необхідна, передусім, для того, щоб привести Кодекс України про адміністративні правопорушення у відповідність з Новою Конституцією України, Законами Верховної Ради і інакшими нормативними актами, имеющи23

Можна запропонувати декілька варіантів: 1) назвати його Кодекс України про адміністративне примушення (Міколен-до O.I. Пітання систематизації законодавства про заходь адміністративного примусу // Правова держава, 2002.- № 5. - С. 180-183), закріпивши таким чином в ньому все бач адміністративного примушення; 2) враховуючи досягнення теорії держави і права, такий кодекс термінологічно правильніше називати «Кодекс України про адміністративні проступки»; 3) враховуючи той факт, що в кодексі містяться не тільки норми матеріального, але і процесуального права, логічніше було б назвати такий кодифікований акт - Кодекс України про адміністративну відповідальність, т. до. адміністративна відповідальність регулюється нормами і матеріального і процесуального характеру.

23

> > > 24 > > >

мі відношення до регулювання суспільних відносин в даній області.

Кодекс України про адміністративні правопорушення не регулює застосування спеціальних заходів адміністративного примушення, які здійснюються органами внутрішніх справ, службою безпеки, прикордонних військ і інш. Деякі вчені вважають, що такі заходи адміністративного примушення потрібно закріпити в окремому розділі Процедурного кодексу України24, законопроект якого розробляється і доповнюється в Верховній Раді України. Інші вчені вважають, що вказані заходи адміністративного примушення повинні міститися в Кодексі України про адміністративні правопорушення, що дозволить комплексно закріпити основи і порядок застосування всіх заходів адміністративного примушення, а не тільки заходів адміністративної відповідальності і деяких заходів процесуально-забезпечувального характеру, як це на сьогоднішній день передбачене в КУоАП25.

У систему законодавства про адміністративні правопорушення крім Кодексу включаються також інакші нормативні акти, які встановлюють адміністративну відповідальність як фізичних, так і юридичних осіб, і діють автономно аж до включення їх до Кодексу відповідним Законом Верховної Ради України. Причому між прийняттям вказаних актів і включенням їх до Кодексу проходить нерідко значний час, хоч акти, що діють, як правило, з моменту їх опублікування. Як приклади таких актів можуть бути приведені, зокрема, Закон України «Про правовий статус іноземців» від 4 лютого 1994 року, Закон України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення відносно порушень порядку проведення розрахунків з споживачами», прийнятого 23 січня 1997 р. в зв'язку з введенням в 1995 році в дію Закону України «Про застосування електронних контрольно-касових апаратів і товарно-касових книг при

24 Мельник Р. С. Забезпечення законності застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю: Діс.... канд. юрид. наук.- X: Нац. ун-т. внут. справ, 2002.- С. 178.

25 Міколенко О.І. Пітання систематизації законодавства про заходь адміністративного примусу // Правова держава, 2002.- № 5. - З 180-183.

24

> > > 25 > > >

розрахунках з споживачами в сфері торгівлі, громадських харчування і послуг», і інш.

Особливої уваги вимагає стаття 5 КУоАП, що регламентує повноваження місцевих рад по прийняттю рішень, за порушення яких передбачається адміністративна відповідальність. Органам місцевого самоврядування надане право приймати загальнообов'язкові рішення з питань боротьби зі стихійними лихами і епідеміями. Вказані органи можуть також встановлювати правила боротьби з епізоотіями, відповідальність за порушення яких передбачена ст. 107 КУоАП. Крім цього, сільські селищні і міські ради мають право встановлювати правила благоустрою територій міст і інших населених пунктів, забезпечення в них чистоти і порядку, правила торгівлі на ринках, а також правила забезпечення тиші в суспільних місцях, за порушення яких адміністративна відповідальність передбачена відповідно ст. ст. 152, 159 і 182 КУоАП.

Необхідно відмітити, що положення цієї статті не узгодяться зі ст. 92 Конституції України, п.22 якої закріплює, що діяння, які є адміністративними правопорушеннями, і відповідальність за них визначаються виключно законами України26.

Особливої уваги заслуговує питання систематизації законодавства про адміністративну відповідальність.

Систематизація законодавства України, що встановлює адміністративну відповідальність, - це дея26

В зв'язку з реформуванням державного пристрою України, підвищенням ролі місцевого самоврядування істотно змінився правовий статус органів представницької і виконавчої влади на місцях. Нарівні з питаннями, віднесеними до компетенції районних і обласних державних адміністрацій, існують повноваження місцевих рад як органів місцевого самоврядування і повноваження державного характеру, які делегуються місцевим радам органами державної виконавчої влади. У зв'язку з цим, відмічає А.. С. Васильев (Кодекс України про адміністративні правопорушення. Науково-практичний коментар. Ізд. 3-е / Під общ. ред. А. С. Васильева.- X.: ТОВ «Одіссей», 2002.- С. 22.), в цей час назріла необхідність чіткого розмежування компетенції вказаних органів по предметах виняткового і спільного ведіння, в тому числі в області суспільних відносин, охорона яких забезпечується заходами адміністративної відповідальності.

25

> > > 26 > > >

тельность по об'єднанню нормативно-правового матеріалу, регулюючого суспільні відносини в даній сфері, з метою його доступності, зручності користування, удосконалення і приведення в єдину внутрішньо узгоджену систему.

Теорія держави і права в основному виділяє три вигляду систематизації законодательства27: інкорпорацію, кодифікацію і консолідацію.

Інкорпорація - це вигляд систематизації, при якому зміст нормативного матеріалу залишається незмінним, а змінюється лише його зовнішня форма. Результатом інкорпорації є різного роду збірники законодавства України. Наприклад, Збірник законодавства про адміністративну відповідальність фізичних осіб, що складається з нормативних актів, що встановлюють порядок залучення до адміністративної відповідальності громадян України, іноземців і осіб без громадянства, або Збірник законодавства про адміністративну відповідальність іноземців і осіб без громадянства і т. п.

Кодифікація - це вигляд систематизації, при якому відбувається корінна переробка старого нормативного матеріалу, усуваються пропуски в праві і в результаті видається єдиний нормативно-правовий акт, скасовуючий дію старих правових норм, що регулювали однорідну сферу суспільних відносин. До кодифікованих нормативних актів, що встановлюють адміністративну відповідальність відносяться Кодекс України про адміністративні правопорушення, Митний кодекс України.

Консолідація - це такий вигляд систематизації, при якому відбувається об'єднання в рамках одного нормативно-правового акту розкиданого по різних джерелах нормативного матеріалу. Цей вигляд систематизації характеризується тим, що ніяких нових правових норм він не закріплює, а направлений лише на об'єднання вже існуючих, але розрізнених правових норм. У рамках законодавства про адміністративну відповідальність такий вигляд систематизації поки не застосуємо і не має такого значення, як кодифікація.

27 Скакун О. Ф. Теорія держави і права: Учебник.- X. Ізд. «Консум», 2000.- С. 278-282.

26

> > > 27 > > >