На головну   всі книги   до розділу   зміст
3 4 5 7 8 9 10 11 14 15 16 17 18 20 21 22 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 35 36 37 38 39 40 41 43 44 45 46 47 48 50 51 52

4. Державні Збори - Курултай - парламент Республіки Башкортостан

Як і Російська Федерація загалом, Республіка Башкортостан, як її частина, в освіті і діяльності свого парламенту загалом дотримується принципів розділення влади, федералізму, многопартийности, яких, однак, в частковості часом реалізовуються непослідовно.

Парламентаризм в башкирському краї має певне історичне і соціальне коріння. Однак історія "власне" парламенту Башкортостана ще нетривала. Справжні парламентські традиції отримали деякий розвиток лише під час роботи Верховної Ради Башкирської АССР (ССР, РБ) дванадцятого скликання. Наступник Верховної Ради РБ - Державні Збори - Курултай - Республіки Башкортостан (далі - Госсобраніє), будучи нині вищим представницьким і єдиним законодавчим органом Республіки Башкортостан, поглибив і розвинув ці традиції далі.

Питання ведіння, порядок організації і діяльність Госу-¦ дарчих Зборів встановлюються Конституцією Республіки

I Башкортостан, Кодексом Республіки Башкортостан про вибори, законом РБ "Про Державні Збори РБ" від 2 березня 1994 р. із змінами і доповненнями, внесеними законами РБ від 21 грудня 1994 р., 13 січня 1996 р., 29 листопада і 9 грудня 1998 р., Регламентом Зборів.

Госсобрание формується внаслідок виборів депутатів в його палати. Госсобрание вважається сформованим, якщо в кожну з Палат вибрано не менш двох третин депутатів.

131

Вибори в Госсобраніє РБ першого скликання відбулися 5 березня 1995 р.; в Законодавчу палату було вибрано 40 депутатів, а в Палату представників 156 депутатів.

Вибори в Госсобраніє РБ другого скликання відбулися 14 березня 1999 р. Правовою основою виборів був кодекс РБ про вибори від 1 вересня 1997 р. (із змінами і доповненнями від 13 березня, 29 листопада і 9 грудня 1998 р.).

Підготовку і проведення виборів забезпечували Центральна виборча комісія, 72 територіальні, 32 окружні, більше за 850 сільських, селищних і 3415 виборчих комісій.

Вибори відбулися у всіх виборчих округах, в них взяли участь один мільйон сімсот п'ятдесят тисяч чотириста сорок шість виборців, що становить 61,34% від числа виборців, внесених в списки для голосування. Високу активність виявили жителі сільських районів - їх участь виражається в 85%, подекуди проголосувало більше за 90% виборців, а в деяких районах - до 98% виборців. У містах взяли участь в голосуванні 58% виборців. У місті Уфе на виборчі дільниці пришли і віддали свої голоси 36,7% виборців з числа внесених в списки.

Усього на 174 депутатських мандата Державних Зборів було висунено 502 кандидати. Серед кандидатів 378 були висунені виборцями, 27 - Комуністичною партією Республіки Башкортостан, 1 - регіональним відділенням Ліберально-демократичної партії Росії, 96 - самовидвижением. У окремих виборчих округах число кандидатів досягало восьми, а те і дев'яти. Однак частина з них по різних причинах з виборного суперництва вибула, і до дня голосування дійшов лише 401 кандидат.

Загалом же склад Госсобранія РБ в розрізі його палат характеризується наступними даними (див. табл. 5 в додатку).

У своїй діяльності Госсобраніє керується принципами:

- пріоритетність і гарантоване™ прав і свобод людини

і громадянина, дотримання законності;

- гласності і обліку громадської думки;

- колективного, вільного, ділового і конструктивного обговорення питань;

- турботи про забезпечення цивільного світу і суспільної згоди в Республіці Башкортостан;

- єдність і цілісність території Республіки Башкортостан;

- відповідальність за рішення, що приймаються;

- дотримання вимог депутатської етики.

132

Особливістю Госсобранія РБ є те, що тут передбачена посада Голови Госсобранія, який веде засідання Госсобранія і відає його внутрішнім розпорядком. Голова Госсобранія РБ першого скликання обирався на весь термін повноважень. Ним був відомий в республіці політичний діяч М. А. Зайцев. Голова Госсобранія РБ другого скликання обирається з голів палат по черзі терміном на два роки. На перші два роки на цю посаду вибраний Голова Палати представників Госсобранія РБ К. Б. Толкачев.

Повноваження Голови Госсобранія РБ зводяться до того, що він:

представляє Госсобраніє у взаємовідносинах з органами державної влади Російській Федерації, Президентом Республіки Башкортостан, Кабінетом Міністрів Республіки Башкортостан, Конституційним Судом Республіки Башкортостан, Верховним Судом Республіки Башкортостан, Вищим арбітражним судом Республіки Башкортостан, Прокурором Республіки Башкортостан, органами місцевої влади, громадськими організаціями (об'єднаннями), а також парламентами суб'єктів Російської Федерації і зарубіжних держав, в міжнародних і інакших парламентських організаціях;

- здійснює загальне керівництво роботою Госсобранія, підготовкою питань, належних розгляду на його засіданнях;

- скликає засідання Госсобранія як з власної ініціативи, так і за пропозицією Президента Республіки Башкортостан, або на вимогу однією п'ятою від загального числа депутатів Палати представників або Законодавчої палати;

- організує взаємодію Госсобранія з представницькими органами місцевої влади;

- представляє Президенту Республіки Башкортостан для підписання і обнародування закони;

- інформує депутатів Госсобранія про здійснення своїх повноважень;

- подає на твердження Госсобранію Положення про Секретаріат Госсобранія, його структуру і штатний розклад;

- вирішує інакші питання, які можуть бути покладені на Голову Госсобранія.

Голова Госсобранія може бути звільнений від посади рішенням Госсобранія, що приймається більшістю голосів від загального числа депутатів кожної з палат Госсобранія таємним голосуванням.

133

Крім Голови, посадовими особами Госсобранія РБ є Голови палат і їх заступники, а також голови комітетів палат.

Голова Палати представників обирається на її першому засіданні з числа депутатів Палати представників таємним голосуванням і здійснює свою діяльність на постійній основі.

Порядок обрання Голови Палати представників і здійснення ним повноважень визначається Регламентом.

Заступник Голови Палати представників обирається таємним голосуванням з числа депутатів палати.

Порядок обрання заступника голови Палати представників визначається Регламентом.

Заступник Голови Палати представників заміняє Голову Палати представників в його відсутність, виконує інші повноваження з питань діяльності палати.

Голова Палати представників, його заступник можуть бути звільнені від посад рішенням, що приймається більшістю голосів від загального числа депутатів Палати представників таємним голосуванням.

Голова Законодавчої палати обирається на її першому засіданні з числа депутатів Законодавчої палати таємним голосуванням.

Порядок обрання Голови Законодавчої палати і здійснення ним повноважень визначається Регламентом.

Заступник Голови Законодавчої палати обирається таємним голосуванням з числа депутатів палати.

Порядок обрання заступника Голови Законодавчої палати визначається Регламентом.

Заступник Голови Законодавчої палати заміняє Голову Законодавчої палати в його відсутність, виконує інші повноваження з питань діяльності палати.

Голова Законодавчої палати, його заступник можуть бути звільнені від посад рішенням, що приймається більшістю голосів від загального числа депутатів Законодавчої палати таємним голосуванням.

Голови комітетів палат обираються відповідними комітетами палат і затверджуються палатами.

Порядок обрання і затвердження голів комітетів Палат і здійснення ними повноважень визначається Регламентом і положеннями про комітети палат.

Палата представників. Палата представників - представницький орган законодавчої влади Республіки Башкортостан.

134

Складається з 156 депутатів: 2 депутати від кожної адміністративно-територіальної одиниці РБ (78 х 2 = 156).

Палата представників обирає таємним голосуванням з свого складу Голови Палати представників, який одночасно є заступником Голови Державних Зборів. Головою Палати представників Державних Зборів першого скликання був М. Р. Ішмуратов, Головою Палати представників Державних Зборів другого скликання є К. Б. Толкачев.

У відповідності зі ст. 17 Закону РБ про Державні Збори РБ до ведіння Палати представників відносяться:

1) обрання Голови Палати представників і його заступника;

2) утворення комітетів, комісій, депутатських об'єднань, робочих груп і інакших органів Палати представників;

3) схвалення або відхилення прийнятих Законодавчою Палатою кодексів і законів Республіки Башкортостан, постанов по предметах ведіння Госсобранія, за винятком питань, належних розгляду на спільних засіданнях палат;

4) проведення парламентських слухань в Палаті представників;

5) розгляд представлень Мандатної комісії Палати представників про визнання або припинення повноважень депутатів Палати представників;

6) здійснення інакших повноважень, передбачених Конституцією Республіки Башкортостан, справжнім Законом і іншими нормативними правовими актами Республіки Башкортостан.

З питань, віднесених до її ведіння, Палата представників приймає постанови.

Постанови Палати представників приймаються більшістю голосів від загального числа депутатів Палати Представників, якщо інакший порядок прийняття рішень не передбачений справжнім Законом.

Законодавча палата. Законодавча палата - постійно діючий орган законодавчої влади Республіки Башкортостан.

Депутати Законодавчої палати працюють на професійній постійній основі. Депутат Законодавчої палати не може знаходитися на державній службі, займатися підприємницькою і іншою оплачуваною діяльністю, крім викладацької, наукової або інакшої творчої діяльності.

Законодавча палата обирає таємним голосуванням з свого складу Голови Законодавчої палати, який одно135

тимчасово є заступником Голови Госсобранія. Головами Законодавчої палати Госсобранія першого скликання були А. Г. Хасанов, Р. М. Латипов. Головою Законодавчої палати другого скликання є Ф. С. Амеров.

У відповідності зі ст. 16 Закону РБ "Про Державні Збори РБ ", до ведіння Законодавчої палати відносяться:

1) обрання Голови Законодавчої палати і його заступника;

2) утворення комітетів, комісій і депутатських об'єднань Законодавчої палати;

3) прийняття кодексів і законів Республіки Башкортостан, постанов по предметах ведіння Госсобранія, за винятком питань, належних розгляду на спільних засіданнях палат, внесення в них змін і доповнень;

4) офіційне тлумачення законів;

5) проведення парламентських слухань в Законодавчій палаті;

6) розгляд представлень Мандатної комісії Законодавчої палати про визнання або припинення повноважень депутатів Законодавчої палати;

7) здійснення інакших повноважень, передбачених Конституцією Республіки Башкортостан, справжнім Законом і іншими нормативними правовими актами Республіки Башкортостан.

З питань, віднесених до її ведіння, Законодавча палата приймає закони і постанови.

Закони і постанови приймаються Законодавчою палатою більшістю голосів від загального числа депутатів Законодавчої палати, якщо інакший порядок прийняття рішення не передбачений справжнім Законом.

Комітети палат Державних Зборів є дзеркальними.

Палатами Державних Зборів РБ першого скликання було освічено по 7 комітетів, в кожному комітеті Законодавчої палати в середньому було 4-5 депутатів, а в кожному комітеті Палати представників - 16-25 депутатів. Палатами ж Державних Зборів РБ другого скликання освічена така ж кількість комітетів, але в кожному комітеті Законодавчої палати працює 3-4 депутати, а в кожному комітеті Палати представників 1620

депутатів.

Комітети палат Державних Зборів першого скликання

мали наступні найменування:

1) комітети по законодавству, державному будівництву і судово-правовим питанням;

136

2) комітети по бюджету, податкам, банкам і фінансам, питанням власності;

3) комітети по промисловості, будівництву, транспорту, зв'язку, енергетиці і підприємництву;

4) комітети з аграрних питань, продовольства, екології, природних ресурсів і природокористування;

5) комітети за освітою, науці, культурі, спорту, туризму і справам молоді;

6) комітети з соціальних питань, сім'ї і материнства, охорони здоров'я;

7) комітети з питань місцевої влади, справ національностей, суспільних і регіональних об'єднань.

Також іменуються і комітети палат Державних Зборів РБ другого скликання. Однак, на відміну від комітетів палат першого скликання, повноваження комітетів палат Госсобранія другого скликання різні.

Комітети Палати представників:

- мають право законодавчої ініціативи;

- складають висновки по кодексах, законах і інакших актах, прийнятих Законодавчою палатою по предметах ведіння комітетів;

- організують проведення парламентських слухань в Палаті представників;

- проводять аналітичну роботу по перевірці виконання законів і інакших актів;

- вирішують питання організації своєї діяльності;

- розглядають інакші питання, віднесені до їх ведіння Положенням про комітети Палати представників.

Комітети Законодавчої палати:

- мають право законодавчої ініціативи;

- розробляють і заздалегідь розглядають внесені законопроекти по предметах свого ведіння;

- складають висновки по законопроектах, внесених суб'єктами права законодавчої ініціативи, по предметах ведіння комітетів;

- організують проведення парламентських слухань в Законодавчій палаті;

- проводять аналітичну роботу по перевірці виконання законів і інакших актів;

- розглядають питання організації своєї діяльності;

- розглядають інакші питання, віднесені до їх ведіння Положенням про комітети Законодавчої палати.

137

Депутатські об'єднання в палатах Державних Зборів можуть утворювати фракції і депутатські групи. Депутатські об'єднання здійснюють свою діяльність відповідно до положення про депутатські об'єднання Госсобранія.

Палати Госсобранія, їх комітети і комісії мають право запрошувати на свої засідання членів Кабінету Міністрів Республіки Башкортостан і інакших керівників республіканських органів виконавчої влади.

Члени Кабінету Міністрів Республіки Башкортостан і інакші керівники республіканських органів виконавчої влади, а також їх представники, мають право брати участь і виступати на засіданнях палат Госсобранія, їх комітетів і комісій.

Порядок роботи Госсобранія, Палати представників, Законодавчої палати, їх комітетів і комісій встановлюється Регламентом, який приймається на спільному засіданні палат Госсобранія.

Діяльність Госсобранія, його палат, їх комітетів і комісій забезпечує Секретаріат Державних Зборів.

Положення про Секретаріат Госсобранія, його структура і штатний розклад затверджуються на спільному засіданні палат Державних Зборів.

Розхожою стала думка, що двопалатне Госсобраніє РБ - завоювання демократії; сучасний парламент оновленого Башкортостана ніби іншим і не може бути. Деякі абсолютно упевнені в тому, що саме двопалатна структура Госсобранія забезпечує його професіоналізм і результативність. Чи Так?

Досить фактів говорять на користь того, що двопалатним Госсобраніє стало внаслідок політичного компромісу між тими, що знаходяться в стані прихованого конфлікту двома групами депутатів Верховної Поради БАССР (ССР, РБ) XII скликання: консерваторами і демократично настроєними помірними лібералами. Піклуючись головним чином про своє самозбереження, перші дозволили другим утворити Законодавчу палату - постійно діючий законодавчий орган, депутати якої працюють на професійній і постійній основі, а другі поступилися першим Палату представників, яка, однак, по суті є ні що інакше, як трохи модернизированний колишня Верховна Рада. Деякий вплив на прийняття такого компромісного рішення надав ту обставину, що окремими суб'єктами Російської Федерації (наприклад, Саха-Якутией) до того часу вже були освічені регіональні двопалатні парламенти. У цьому випадку депутати Верховної Ради РБ діяли згідно з принципом: ми не гірше.

Однак Госсобраніє двопалатно лише на папері. На ділі ж воно являє собою щось інше. По-перше, в структурі Госсо138

брания склалася складна ієрархія посадових осіб. Тільки перших осіб три: Голова Законодавчої палати, Голова Палати представників, Голова Госсобранія. Причому, остання посада з позначеними в ст. ст. 22, 23 Закони РБ "Про Державні Збори Республіки Башкортостан" терміном і об'ємом повноважень не вписується в ч.1 ст. 87 Конституції РБ. Всі ці явища не характерні для класичного двопалатного парламенту. По-друге, і Законодавча палата - професійна < 1е-) ярмі, але непрофесійна ое, і Палата представників - непрофесійна в обох вказаних відносинах - знаходяться в сильній фактичній залежності від Президента РБ і його адміністрації, які багато в чому діють як третя палата. А це вже явища абсолютно чужі класичному двопалатному парламенту.

Професійний або не професійний парламент - залежить не стільки від його структури, скільки від його складу, т. е. від депутатів, від їх особових якостей. А це веде до актуалізації теми про систему формування парламенту, про чесні і чисті вибори. Разом з тим, в певних межах зберігає своє значення і тему про структуру парламенту. Дійсно, який парламент краще: однопалатний або двухпалатний1?

Це питання ще в 1917 році розглядалося А. Рождественським. Аналізуючи доводи на користь двопалатного парламенту і однопалатного парламенту, він прийшов до висновку, що "... жоден з доводів на користь однопалатної системи не є переконливим..., "... але звідси не можна робити того висновку, що доводи на користь двопалатної системи сильніше, ніж доводи на користь однопалатної системи". Він вважав, що питання повинне вирішуватися в зв'язку з конкретною обстановкою.

Якщо сказане перенести на наш предмет, то можна дозволити собі наступний висновок. На самих ранніх стадіях перехідного періоду без двопалатного парламенту обійтися було неможливо (інакше вело до катастрофи, пригадаємо події, пов'язані з розстрілом "Білого Будинку" в Москві). Зараз же інакша ситуація. Тепер цілком можна обійтися однопалатним парламентом. Такий парламент краще відповідає принципу розділення влади, в більшій мірі відповідає профессионализації депутатів, прозорий, менш громіздкий і менш обтяжливий для державного бюджету.

Підводячи підсумок роботі Госсобранія РБ першого скликання за 1995-1999 рр., Голова Госсобранія РБ М. А. Зайцев свій виступ "Перший професійний парламент Башкортостана: перші підсумки" завершив наступними словами: "... життя підтверджує правильність підходів до формування вищого представницького і законодавчого органу республіки в новій його якості; парламент органічно вписався в систему суспільних відносин і, зокрема, в структуру республіканських інститутів влади, вніс

139

великий внесок в створення системи законодавства Башкортостана, налагодив механізм законотворчества практично у всіх його ланках і накопичив цінний досвід роботи в нових умовах".

Які критерії в основі такої оцінки роботи Госсобранія, невідомо. Тим часом, це дуже важливе. Якщо немає об'єктивних критеріїв оцінки роботи парламенту, то вірність будь-якої оцінки може бути поставлена під сумнів.

Спробуємо бути об'єктивними. Для цього розглянемо роботу Госсобранія РБ першого скликання в порівнянні (як відомо, все пізнається в порівнянні) з роботою Верховної Ради БАССР (ССР, РБ) по такому показнику як результативність.

За п'ять років роботи Верховна Рада прийняла 158 законів і 843 постанови, а його Президія - 219 указів і 696 постанов. Оскільки між сесіями Верховної Ради його Президія приймала укази і постанови, що мають юридичну силу законів і постанов Верховної Ради, то приведені цифри можуть бути підсумовувані. Отже, за 1990-1995 роки вищим представницьким і законодавчим органом республіки прийняте 377 законів і указів, 1539 постанови, т. е. 1916 правових акту, в рік в середньому 383,2 правових акту.

Госсобрание ж за 4 роки роботи прийняло всього 233 правових акту, в т. ч. 39 законів, т. е. в рік в середньому 58,25 правових акту.

Якщо порівняти результативність Верховної Ради і Госсобранія по ознаці власне законотворчества, то Верховна Рада приймала в рік в середньому 75,4 законодавчих акту, а Госсобраніє - тільки 9,7. Частка законодавчих актів Верховної Ради в загальній сумі прийнятих ним правових актів становить 19 відсотків, а частка законодавчих актів Госсобранія в загальній сумі прийнятих ним правових актів становить 2,3 відсотки.

При цьому потрібно мати на увазі те, що в найскладніших політичних, економічних і соціальних умовах Верховна Рада БАССР (ССР, РБ) прийняла Декларацію про державний суверенітет, нову Конституцію, десять республіканських кодексів і підготував до прийняття ще три таких кодекси, а також виніс масу різноманітних за змістом, формі і характеру інших рішень, що сприяли еволюційному розвитку суспільних відносин, що не дозволили розігратися деструктивним силам, що представляють небезпеку для людини, його здоров'ю і життю, безпеці, майновому добробуту.

При повному і всебічному аналізі ж роботи Госсобранія першого скликання можуть бути розкриті значні резерви для вдосконалення роботи республіканського парламенту як такого. Але для цього треба вводити нові критерії. На наш погляд, всякий парламент потребує аналізу щонайменше з наступних точок зору: на предмет легітимність, активності, результативності (що ми спробували зробити в даній роботі), надійності, якості, ефективності, економічності. Якщо ж оце140

нивать міра развитости в республіці парламентаризму загалом, то, на наш погляд, більш обгрунтованою виглядає досить зважена точка зору А. Г. Еникеєва, який знаходить, що "процес становлення парламентаризму в Республіці Башкортостан перебуває в початковій стадії. Недосконалість виникаючої парламентської системи викликана як специфічними чинниками внутрирес-публиканской політики і хворобою зростання, так і историко-культурними передумовами"6.

Отже, рано ще сурмити в фанфари. Якщо мислити розумно, бути об'єктивним, то на сьогодні можливий лише наступний висновок: для затвердження інститутів парламентаризму зроблено ще дуже мало. Якщо не бажати дискредитації парламентаризму, прагнути до того, щоб в системі органів публічної влади республіканський парламент став дійсно корисним інструментом, то треба б потурбуватися про його розвиток з урахуванням всієї суми об'єктивно властивих парламенту функцій. Не треба механічно копіювати структуру Федеральних Зборів РФ або якогось іншого парламенту. Зі всіх точок зору нині більш усього відповідає інтересам народу однопалатний професійний парламент. Про роботу ж парламенту треба судити, керуючись не суб'єктивними думками, емоціями і почуттями, а об'єктивними критеріями.