На головну   всі книги   до розділу   зміст
3 4 5 7 8 9 10 11 14 15 16 17 18 20 21 22 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 35 36 37 38 39 40 41 43 44 45 46 47 48 50 51 52

6. Способи розмежування предметів ведіння і повноважень між общефедеральними органами державної влади і органами державної влади суб'єктів федерації

Конституційно-правова практика пострадянської Росії

Розмежування предметів ведіння між федерацією і її суб'єктами є виключно важливою проблемою кожної федеративної держави. Правильне розв'язання цієї проблеми обес106

печивает, з одного боку, цілісність федеративної держави і його керованість, з іншою - самостійність суб'єктів федерації в розв'язанні питань, вхідних в коло їх предметів ведіння. У цій області накопичений багатий досвід (в цьому відношенні особливо істотна практика федеративних держав дальнього зарубіжжя), який, природно, вимагає самого уважного аналізу.

У юридичній літературі і в законодавстві деяких зарубіжних країн, коли мова йде про розмежування предметів ведіння між федерацією і її суб'єктами, іноді говориться про розмежування компетенції.

Ці питання взаємопов'язані, бо одним з чинників, що зумовлюють як компетенцію федеральних органів, так і компетенцію органів суб'єктів федерації, є передані у ведіння федерації і її суб'єктів предмети ведіння. І в той же час вони різні.

Справа в тому, що питання про розмежування предметів ведіння між федерацією і її суб'єктами - це, в сутності, питання про відносини між федерацією і її суб'єктами. Питання ж про розмежування компетенції між окремими видами федеральних органів і окремими видами органів суб'єктів федерації - це вже питання про відносини, по-перше, між окремими видами федеральних органів; по-друге, між окремими видами органів суб'єктів федерації; по-третє, між федеральними органами і органами суб'єктів федерації. Отже, говорячи про розмежування предметів ведіння між федерацією і її суб'єктами, не можна вживати термін "компетенція" замість терміну "предмети ведіння".

Компетенція - це властивість, властива лише державному органу. Компетенція державного органу - це юридично надані йому права на рішення певного кола питань і на видання певних видів правових актів; права, що встановлюють місце даного органу в системі державних органів, що реалізовуються ним самостійно. Державі ж загалом властиво інша властивість - суверенітет. Саме з цією властивістю, властивою державі, пов'язане питання про розмежування предметів ведіння між федерацією і її суб'єктами.

Предмети ведіння федерації і її суб'єктів - це коло конституційно зафіксованих питань, по яких, в залежності від форми правління держави, відповідні державні органи федерації і її суб'єктів компетентні приймати рішення.

107

Правильне розмежування предметів ведіння між федерацією і її суб'єктами з всіх точок зору (економічною, політичною, соціальною і т. д. і т. п.) - задача досить складна. Навряд чи рішення її під силу тільки фахівцям в області права. Грамотно визначити, які питання, виходячи з їх істоти, повинні знаходитися у ведінні федерації, а які - у ведінні її суб'єктів, наприклад, в області економіки, фінансів, екології і т. д., можуть лише фахівці, що займаються цими проблемами професіонально. Роль же юристів в розв'язанні цих питань, швидше усього, повинна полягати у відшуканні такого формулювання, яке виключало б можливість для федеральних органів вторгатися в предмети ведіння, надані суб'єктами федерації, а для органів суб'єктів федерації - в предмети ведіння, надані федерації.

Аналіз зарубіжного законодавства з метою розкриття способів розмежування предметів ведіння між федерацією і її суб'єктами приводить до наступних висновків. У більшості зарубіжних країн розмежування предметів ведіння між федерацією і її суб'єктами здійснюється в федеральній конституції. У деяких країнах, однак, конституція допускає з окремих питань розмежування предметів ведіння між федерацією і її суб'єктами в поточному законодавстві. Наприклад, згідно з Конституційним законом об Чехословацкой федерації 1968 р., розподіл предметів ведіння між Чехословацкой Федеративною Республікою і обома республіками - Чеською Республікою і Словацькою Республікою - в питаннях внутрішнього порядку і безпеки, а також в питаннях друку і інакших коштів інформації, встановлювалося звичайним законом Федеральних Зборів (пункт 2 статті 27; стаття 28).

Основний закон Федеративної Республіки Німеччини передбачає можливість перерозподілу предметів ведіння, належних виключно федерації, шляхом видання звичайного федерального закону (стаття 71). Конституція США, навпаки, створює юридичну можливість шляхом видання звичайного закону конгресу США розширювати конституційно встановлене коло предметів, що знаходяться у винятковому ведінні федерації (розділ 8 статті 1). І ця можливість на практиці була використана не один раз.

Стабільність в розв'язанні питання про розмежування предметів ведіння між федерацією і її суб'єктами може бути забезпечена лише у випадку, коли це питання вирішується вичерпним образом в самій конституції.

108

У законодавстві зарубіжних країн предмети ведіння між федерацією і її суб'єктами розмежовуються таким чином: по-перше, визначаються предмети, які знаходяться у винятковому ведінні федерації; по-друге, встановлюються предмети, які знаходяться у винятковому ведінні суб'єктів федерації; по-третє, вказуються предмети, що знаходяться в спільному ведінні федерації і її суб'єктів.

Які способи регламентації цих трьох видів предметів ведіння?

Предмети виняткового ведіння федерації в більшості зарубіжних країн встановлюються вичерпним образом в тексті самої конституції.

Предмети ж ведіння суб'єктів федерації в різних країнах встановлюються різними способами. У одних державах вони спеціально не перераховуються. Ними вважаються всі питання, які прямо не віднесені до ведіння федерації. Так, наприклад, це питання вирішене в Австрії. Федеральний Конституційний Закон Австрійської Республіки свідчить, що якщо яке-небудь питання згідно з Федеральною Конституцією не віднесене визначено до ведіння федерації, то він відноситься до ведіння земель (пункт 1 статті 15).

У Індії використаний інший спосіб. Нарівні з переліками, що встановлюють питання, що знаходяться у винятковому ведінні федерації, а також в спільному ведінні федерації і штатів, є перелік, в якому повністю перераховані предмети ведіння штатів. Він містить 66 пунктів.

Крім того, існує ще один спосіб регламентації даної категорії предметів ведіння, який використаний в Політичній Конституції Мексиканських Сполучених Штатів. Він складається в тому, що, визначаючи предмети ведіння штатів шляхом встановлення питань, вхідних у виняткове ведіння федерації, конституція крім цього обкреслює коло питань, які ніяким чином не можуть бути предметом ведіння штатів. Так, штати не можуть: укладати союзи, договори або вступати в коаліцію з іншими штатами або з іноземними державами; чеканити монети, випускати паперові гроші, поштові марки і гербовий папір; обкладати митом осіб або товари, що перетинають транзитом територію штатів; забороняти або обкладати прямо або непрямо митом ввезення на свою територію або вивіз за її межі вітчизняних або іноземних товарів; домовлятися прямо або непрямо з іноземними урядами, іноземними корпораціями або з окремими іноземцями про прийняття зобов'язань, що передбачають виплату у іноземній валюті і т. д.

109

Якими ж способами розмежовуються питання, що знаходяться в спільному ведінні федерації і її суб'єктів? Аналіз законодавства зарубіжних країн дозволяє зробити висновок, що таких способів, в основному, три.

Згідно з першим способом, в конституції перераховуються всі питання, належні спільному ведінню федерації і її суб'єктів. Потім по кожному з цих питань найдокладнішим образом визначається крут проблем, що знаходяться у винятковому ведінні федерації. У суті, даний спосіб ділить спільні предмети ведіння на дві точно окреслені категорії: предмети виняткового ведіння федерації і предмети ведіння суб'єктів федерації.

Другий з способів складається в переліку питань, по яких федерація визначає загальні принципи законодавства, а суб'єкти федерації видають закони, що конкретизують ці принципи. Він використаний в Конституції Австрії.

Особливістю третього способу є те, що з питань, що знаходяться в спільному ведінні федерації і її суб'єктів, законодавчим органам суб'єктів федерації надане право приймати закони лише в тому випадку, якщо з даного питання немає федерального закону.

Конституція РФ (ч. 3 ст. 11) свідчить, що розмежування предметів ведіння і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ здійснюється справжньою Конституцією, Федеративним і інакшими договорами про розмежування предметів ведіння і повноважень.

Федеральна Конституція містить перелік повноважень, що відносяться до виняткового ведіння Федерації загалом і спільного ведіння Федерації загалом і її суб'єктів (ст. ст. 71, 72).

У ст. 71 Конституції РФ встановлені предмети виняткового ведіння Федерації, а в ст. 72 Конституції РФ - предмети спільного ведіння Російської Федерації і її суб'єктів.

У аналітичних цілях компетенцію РФ в питаннях виняткового ведіння можна розбити на наступні групи:

- в області державного будівництва;

- в області економічної, соціальної і культурної політики;

- в області зовнішніх стосунків, оборони і безпека;

- в області правоохорони суспільного, прав громадян і правосуддя.

Компетенцію РФ і її суб'єктів в області спільного ведіння також можна розділити на групи:

- в області державного будівництва;

- в області економічної, соціальної і культурної політики;

ПО

- в області зовнішніх стосунків;

- в області правоохорони суспільного, прав громадян, законодавства і діяльності правоохоронних органів.

У пострадянський час набули поширення договори між Російською Федерацією і її суб'єктами. Першим з них став Договір Російської Федерації і Республіки Татарстан "Про розмежування предметів ведіння і взаємне делегування повноважень між органами державної влади Російській Федерації і органами державної влади Республіки Татарстан", підписаний їх Президентами 15 лютого 1994 р. Усього ж укладене 42 договори з органами державної влади 46 суб'єктів Російської Федерації і більше за 250 конкретних угод до них, в рамках яких регулюються багато які питання господарського і соціального життя.

Відносно юридичної природи і значення цих договорів висловлені протилежні думки. На думку одних, договори грають вельми важливу і конструктивну роль в становленні федеративних відносин, в певних відносинах по своєму значенню вони навіть вище за норми Конституції РФ, конституції і статути суб'єктів РФ. Інші ж знаходять, що договори грають деструктивну роль, оскільки ведуть, по-перше, до нерівності суб'єктів РФ, по-друге, знецінюють значення норм Конституції РФ і федеральних законів, в той час як саме на конструктивно-законодавчій основі і повинна розвиватися Федерація, а договори покликані мати лише допоміжний характер.

Конституцією Російської Федерації і прийнятими в її розвитку правовими актами передбачений певний механізм функціонування Федерації і взаємного впливу всередині її. У самому загальному вигляді він представляє наступне.

З одного боку, є юридичні можливості для впливу суб'єктів на федеральні справи:

- суб'єкти мають своїх представників в Пораді Федерації, активно беруть участь у виборах депутатів Державної Думи, Президента РФ, можуть пропонувати кандидатури в КС РФ;

- вони можуть відстоювати свої інтереси в Уряді РФ; просити Президента РФ використати погоджувальні процедури, щоб врегулювати спори з центром і іншими суб'єктами (ст. 85 Конституції); вносити законопроекти в Державну Думу (ст. 104); звертатися із запитами в Конституційний Суд РФ (ст. 125);

- суб'єкти мають офіційні представництва на федеральному рівні.

111

Згідно з Указом Президента РФ від 22 серпня 1991 р. "Про деякі питання діяльності органів виконавчої влади в РСФСР" (п. 5) встановлені представництва республік при Президентові РСФСР і його представництва в республіках (Ведомості.- 1991.- № 34. - Ст. 1146). Представництва інших суб'єктів передбачені Указом Президента від 2 квітня 1992 р. "Про представництва адміністрацій країв і областей при Уряді Російської Федерації (Ведомості.- 1992.- № 15. - Ст. 826).

З іншого боку, існують юридичні можливості, що дозволяють впливати Федерації на справи в суб'єктах. Для цього використовуються:

- федеральний бюджет;

- прийняття федеральних законів, в тому числі по предметах спільного ведіння (тим самим встановлюються межі здійснення відповідних повноважень суб'єктами);

- встановлення Федерацією загальних принципів організації представницьких і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ (ч. 1 ст. 77 Конституції - правда, відповідний федеральний закон ще не прийнятий) і єдиної судової системи РФ (ч. 3 ст. 118 - ухвалений Федеральний конституційний закон 1996 р. про судову систему РФ);

- включення в єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації федеральних органів виконавчої влади і органів виконавчої влади суб'єктів РФ - в межах ведіння РФ і повноважень РФ по предметах спільного ведіння (ч. 2 ст. 77 Конституції);

- створення територіальних органів, вхідних в системи федеральних органів виконавчої влади;

- призначення офіційних представників Президента РФ в суб'єктах РФ. Раніше діяло Положення про повноважного представника Президента РФ в суб'єктові РФ, затверджене Указом Президента РФ від 5 лютого 1993 р. (СААП.- 1993.- № 6. - Ст. 481), із змінами і доповненнями, внесеними Указом від 17 січня 1995 р. (СЗ РФ.- 1995.- № 7. - Ст. 514). У цей час діє Положення про повноважного представника Президента РФ в регіоні РФ. Затверджено Указом Президента РФ від 9 липня 1997 р. (СЗ.- 1997.- № 28. - Ст. 3421).

Конституція РФ (ст. 125) передбачає, що при наявності суперечок об компетенції між органами державної влади РФ і суб'єктів РФ вони можуть звернутися до Конституційного Суду РФ.

112