На головну   всі книги   до розділу   зміст
3 4 5 7 8 9 10 11 14 15 16 17 18 20 21 22 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 35 36 37 38 39 40 41 43 44 45 46 47 48 50 51 52

2. Втілення ідеї федералізму в теорії і практиці державного пристрою Росії

А. Досоветський період. Історія виникнення, становлення і розвитку державності в Євразії складна, в ній немало драматичних сторінок. Державність в цьому ареалі, одного разу виникши, розвивається, перебуваючи під впливом різних чинників. У різні періоди суперництво різних сил приводить до самим різним результатам. Непростим є і розвиток политико-правової думки.

У 1721 році (при Петрові I) простори Євразії були об'єднані Російською імперією. У етнічному відношенні імперія Петра в основі своєї унитарна (складається з 8 губерній). На околицях імперії існують васальні держави - Бухарський емират і Хивінськоє ханство, автономна Фінляндія і особливий статус, що мав Урянхайський край; в 1815-1831 рр. (а в деяких відносинах, зокрема, в язиковому, до 1863 р.) автономним було також царство Польське. Певні особливості в правовому статусі мали і деякі інші частини Російської імперії (Остзейский край, Бессарабська область, Туркестанський край і інш.).

До кінця XIX віку територія Російської імперії складала більше за 22 млн. кв. км. Загальна чисельність населення країни була більше за 120 млн. людина. Державний пристрій ускладнився.

Викликані різними причинами дві тенденції - централізм і децентралізм - постійно присутні в розвитку російської державності. Вже в XVIII віці в суспільній свідомості витає думка про необхідність і можливість федералізації Росії. Однак вона не знаходить належної підтримки у володарюючих верхах.

Безпосередньо перед подіями 1917 р., за даними Центрального Статистичного управління, з 177099600 чоловік, що проживає на території Російської імперії, росіяни становили 65,5 %, а неросійські - 34,5 %, в тому числі турко-татари - 10,6 %, поляки - 6,2 %, фінни - 4,5 %, євреї - 3,9 %, литовці - 2,4 %, германці - 1,6 %, картвельци - 1,1 %, горці - 0,9 %, монголи -0,4 %, інші- 2 %.

Словом, хоч російське населення в кінці Х1Х-початку XX вв. в Росії переважало, імперія все ж була полиетнической. Однак

89

в плані державно-територіального пристрою вона була організована таким чином, що ділилася на частині не по етно-тер-риториальному, а по адміністративно-територіальній ознаці. Якщо при Петрові I було освічено 8 губерній, то перед революцією вся імперія складалася з 101 адміністративно-территоральной одиниці: 21 області, 78 губерній і 2 округів.

У механізмі держави істотну роль грали департаменти поліції і МВС; по всіх губерніях, областям і округам діяла розгалужена мережа жандармських і охоронних відділень. У Росії нараховувалося 385 тис. чиновників, біля 200 тис. священослужитель, понад 100 тис. жандармів і поліцейських, майже 1,5 мільйонна армія, очолювана 40-тисячним, дворянським по своєму складу, офіцерським корпусом. Вся ця гігантська (навіть по сучасних мірках) державно-бюрократична і військово-політична машина за допомогою православної церкви і структур інакших релігійних конфесій до революції охороняла що склався соціально-економічний лад і самодержавство, яке намагалося трансформуватися в конституційну монархію.

Б. Опит і уроки радянського федералізму. Росія була проголошена федеративною державою на самому початку 1918 р. І зробили це не більшовики, як прийнято вважати, а Засновницькі збори Росії (там більшовики були в явній меншині). Воно прийняло наступну резолюцію: "Ім'ям народів, держава російська складових, Всеросійські Засновницькі Збори постановляють: держава російська проголошується Російською Демократичною Федеративною Республікою, об'єднуючою в нерозривному союзі народи і області у встановлених федеральною конституцією межах, суверенні".

Радянський федералізм виник і розвивався не як модель демократизації країни, а як спосіб розв'язання національного питання. Але ця мета розумілася вельми своєрідно. Федералізація країни здійснювалася для того, щоб створити, як відмічалося в резолюції III Всеросійського з'їзду Рад, "повний і міцний союз трудящих класів всіх націй Росії".

Суб'єктами СРСР в 1922 році стали національні республіки, а РСФСР, будучи однією з них, хоч і називалася федеративною державою, ні в одній з конституцій не визначала своїх суб'єктів. Юридична наука вважала, що федерація в РСФСР була персоною і засновувалася на радянській автономії її окремих частин.

90

Вивчення досвіду Радянської автономії представляє певний теоретичний і практичний інтерес. Важливо не відкидати радянський етап в розвитку Росії, неначе його зовсім не було, а витягнути з нього відповідні уроки. Розглянемо, які форми Радянської автономії і які особливості Автономних Радянських Соціалістичних республік, бо ці питання слабо представлені в юридичній літературі, а в останні роки багато що, що відноситься до них, освітлюється тенденційно.

Звичайно виділяються наступні форми Радянської автономії: національні округи, автономні області і автономні республіки. Однак, на наш погляд, форм Радянської автономії більше. Вивчення досвіду радянського державного будівництва, зокрема 20-30-х років, дозволяє розширити перелік названих форм Радянської автономії за рахунок включення в них ще комуни, родової Поради, кочової Поради, національної сільської Поради, національного району, автономного краю. Отже, можна розрізнювати, щонайменше, наступні форми Радянської автономії: 1) комуну, 2) родова Рада, 3) кочова Рада, 4) національна сільська Рада, 5) національний район, 6) національний округ, 7) автономну область, 8) автономний край, 9) автономну республіку.

1. Комуна. У предреволюционние і безпосередньо послереволюционние роки в революційних колах Росії, видимо, були ще свіжі враження про Паріжської комуну. Хоч вона проіснувала усього 72 дні, з нею у багатьох революціонерів були пов'язані асоціації про пролетарську державність. У зв'язку з цим в перші роки революції в ряді місць виникли автономні державні утворення робітників в формі комуни. Так, 29 листопада 1918 р. в Нарве була освічена Естляндська Трудова Комуна, 8 червня 1920 р. була освічена Карельська Трудова Комуна. Ще раніше, 6 березня 1917 р. були створені Ради робочих депутатів в м. Баку, а 13 жовтня 1917 р. був освічений тимчасовий виконавчий комітет Бакинської Ради на чолі з С. Г. Шаумяном, якого як друзі, так і вороги іменували кавказьким Леніним. Ця рада (тимчасова розширена рада) проіснувала до 31 липня 1918 р., до складання ним з себе повноважень на екстреному засіданні Бакинської Ради. Форма організації влади і управління Бакинської Ради значною мірою була схожа з Паріжської комуною, тому що склався в 1917-1918 рр. система радянських органів в Баку отримала назву "Бакинська комуна".

2. Родові Ради. На початку XX століття у багатьох народності Росії, особливо Крайньої Півночі і Дальнього Сходу, ще панував родоплеменной лад. Реалізація програми революції 1917 р. поставила задачу залучення цієї народності до соціалізму, державності, до Радянської влади. Як же з'єднати родоплеменной уклад життя з Радянською владою? Спочатку для

91

рішення цієї задачі створювалися родові управління і управи. Однак 25 жовтня 1925 р. ВЦИК затвердив "Тимчасове положення про управління тубільної народності і племен північних околиць РСФСР". Це положення замінювало родові управління і управи Радами, але все ж не привело до руйнування чого склався у тієї або інакшої народності родоплсменной системи. Як органи влади і управління народності Крайньої Півночі і Дальнього Сходу розглядалися родові збори, родові Ради, районні тубільні з'їзди і районні тубільні виконкоми. Кожний рід терміном на 1 рік обирав родову Раду, що складається з голови, заступника голови і члена Ради. Роди, що нараховують менше за 100 чоловік, могли не обирати родову Раду, а керуватися безпосередньо родовими зборами. У положенні встановлювалося, що родові Ради звільняються від ведіння письмового діловодства.

До кінця 20-х років на півночі європейської частини РСФСР існувало 352 родових Ради і 42 тубільних райисполкома; в Сибірі - 204 Ради і 27 райисполкомов; на Дальньому Сході - 234 Ради і 34 райисполкома.

3. Кочові Ради. Дані В. В. Андріанова свідчать про те, що в Союзі ССР населення, ведуче сезонно-передвижний (інакше - кочової) образ життя, було значно. "Неосідлий населення СРСР, - пише він, - за оцінними даними, нараховує 0,2 млн.; воно частково зберегло традиційні навики жвавого господарювання в двох природних зонах - на півночі країни, в зоні тундри і лесо-тундри, а також в аридной зоні на півдні країни. Це промислові мисливці, рибалки тайги і тундри, частково арктичні мисливці і промислово-риболовецьке населення, промислові оленяри, мисливці і рибалки, сучасне тваринницьке населення аридной зони і пастушачі скотарі гір".7 На початку XX століття, в 20-е і 30-е роки, кочове населення в Казахстані і в деяких інших регіонах Союзу ССР було ще більшим.

Залучення населення, ведучого кочовий образ життя, до Радянської влади було пов'язано з цілим рядом особливостей. Враховуючи цю обставину, один час формувалися кочові Ради, які, на наш погляд, також можна розглядати як форма Радянської автономії. Одна з перших таких Рад - Сусамир-ський кочова Рада - був створений в 1927 р. на найбільшому кочовищі (джайлоо) Киргизії - Сусамире.

4. Національні сільські Ради. У 20-е і 30-е роки такі Ради створювалися звичайно в населених пунктах, де проживало яку-небудь національну меншину. Однак права і обов'язку цих сільських Рад практично не відрізнялися від прав і обов'язків звичайних сільських Рад.

Так, в середині 20-х років в Білорусії існувало 22 єврейських Ради, 2 польських, 5 латиських, 2 російських і 2 німецьких. До цього ж часу на Україні було створено 292 російських сельсо92

вета, 237 німецьких, 139 польських, 78 єврейських, 57 молдавських, 30 грецьких, 42 болгарських, 12 чеських, 3 албанських, 4 білоруських і 1 шведський.

На Північному Кавказі існувало 103 національних сільських Ради.

У Казахської АССР - 1384: 1209 росіян, 64 узбецьких, 45 уйгурских, 40 німецьких, 18 татарських, 5 таджицьких, 3 дуганских.

Усього ж по Союзу ССР до кінця 30-х років нараховувалося декілька тисяч національних сільських Рад.

5. Національні райони і національні округи. У 1929 році було поставлене питання про новий національно-територіальний пристрій народності Крайньої Півночі і Дальнього Сходу. Адміністративна комісія ВЦИК склала і представила в Президію ВЦИК два проекти цього пристрою: один передбачав створення національних округів, а інший - національних районів. 10 грудня 1930 р. Президія ВЦИК ухвалила постанову про створення національних округів і національних районів Крайньої Півночі і Дальнього Сходу.

Національні райони утворювалися там, де національні меншини представляли невелику, але компактну групу населення. Національні округи створювалися загалом за таким же принципом, але відносно національних меншин, що є більш численними етносами і що займають значну територію.

До вже існуючих національних округ - Сунженському (7 липня 1977 р.), Коми-Пермяцкому (25 лютого 1925 р.), Ненецькому (15 липня 1929 р.) - додався цілий ряд нових округів.

У складі Уральської області були створені 2 національних округа - Остяцко-Вогульский (Ханти-Мансийский) і Ямало-Ненецький. У складі Східно-Сибірського краю створювалися 3 національних округа - Таймирський (Долгано-Ненецький), Евенкійський, Ви-тимо-Олекминский і Катангський евенкийский національний район. У складі Далекосхідного краю створювалися 3 національних округа - Чукотська, Корякський, Охотський, а також 2 евенкских національних району - Зейско-Угурский і Джетулакський.

У 1931 р. в Якутської АССР було освічено 9 евенкских і 2 евенкийских національних району.

У січні 1932 р. Президія ВЦИК ухвалила постанову про нове утворення національних районів на Дальньому Сході. Так, 26 вересня 1937 р. були освічені ще Агинський, Бурятський і Усть-Ординский національні округи.

До кінця 1930-х років тільки в РСФСР нараховувалося біля ста національних районів. У основному вони були організовані в Якутії, Бурято-Монголії, Східного Сибіру, Амурської області, далекосхідного краю. Однак такі райони зустрічалися і в інших місцях. Наприклад, в Куйбишевської області було 15 національних районів. У Башкирської АССР були створені, крім рус93

ских і татарських районів, 2 марийских і 1 чуваський. У Дагестанської АССР існувало 7 національних районів. У Казахської АССР - 23: 18 росіян, 2 узбецьких, 2 уйгурских і 1 німецький.

6. Автономна область - ще одна форма Радянської автономії.

Одна з перших автономних областей - це, мабуть, автономна область німців Поволжья, яка була освічена Декретом ВЦИК від 18 жовтня 1918 р. "з метою зміцнення боротьби за соціальне звільнення німецьких робітників і німецької бідноти Поволжья". На початку 20-х років був освічений ще ряд автономних областей. Декретом від 24 червня 1920 р. була освічена Автономна Чуваська область, Декретом ВЦИКА від 4 листопада 1920 р.- автономна область Вотякського (Удмуртського) народу. У цей же день були освічені також автономна область Марійського народу і автономна область Калмицького народу.

Автономна область Комі (Зирян) була освічена 22 серпня 1921 р., автономна область Кабардинського народу - 1 вересня 1921 р.

У 1922 р. були освічені: 9 січня - Автономна Монголо-Бурятская область; 1 червня - Автономна область Ойратського народу; 27 липня - Черкеська (Адигейська) Автономна область.

При утворенні автономних областей видавалися спеціальні законодавчі акти, в яких, як правило, визначалися склад і межі області, структура органів влади і управління, а також вирішувалися інші питання, пов'язані з правовим статусом області.

Багато які автономні області пізніше були перетворені в автономні республіки. Проте, автономна область як форма Радянської національної автономії не втратила свого значення.

7. Автономний край. Один час (з 16 червня 1929 р. по 9 люті 1924 р.) таку державну форму мала, наприклад, Нахичевань. Хоч деякі автори схильні розглядати нахиче-ванский край того часу лише як адміністративно-територіальну одиницю, є, однак, основи вважати, що цей край був не адміністративно-територіальним, а политико-територіальною освітою, тобто нахичеванский край початку 20-х років - форма Радянської автономії, яка, однак, не отримала розвитку.

8. Автономна Радянська Соціалістична Республіка (АССР). У перші роки революції було освічено більше за 30 автономних республік. Якщо прийняти систему ділення цих республік на Радянські і не Радянські, то можна помітити, що серед цих автономних республік були як ті, так і інші. Однак по мірі затвердження Радянської влади в країні автономні республіки, що стоять на нерадянській платформі, поступилися місцем АССР.

Радянська традиція була така, що АССР входила до складу певної союзної республіки. Поза правами Союзу ССР і союзною

94

республікою АССР самостійно вирішувала всі питання, що відносяться до її ведіння. Разом з тим АССР брала участь в розв'язанні питань, віднесених до ведіння союзної республіки і Союзу ССР, через вищі органи державної влади і управління відповідної союзної республіки і Союзу ССР. Територія АССР не могла бути змінена без її згоди. АССР мала свою конституцію, в якій закріплялася, зокрема, система вищих органів державної влади і управління республіки.

АССР прийнято було оцінювати як вищу форму радянської автономії. У офіційних джерелах (зокрема, конституційних актах) АССР характеризується як держава.

За весь час існування Радянської влади було освічено більш трьох десятків АССР. Однак самі перші автономні республіки (Донська, Кубано-Чорноморська, Таврічеська, Терська і інші) виявилися неміцними освітами. Вони були розгромлені в громадянську війну. Більше за 1,5 років (з 29 березня 1918 р. по 13 грудня 1919 р.) проіснувала Татаро-Башкирська АССР. Однак вона існувала лише формально. Незважаючи на зусилля багатьох груп революціонерів (наприклад, активним прихильником Татаро-Башкирської республіки був видний революціонер Мулланур Ва-хіт), фактично вона не відбулася. Туркестанская АССР, освічена в січні 1918 р., була скасована внаслідок національно-державного розмежування в Середній Азії і Казахстані. На її території склалися 2 союзні республіки (Туркменська і Узбецька), ряд автономних республік і автономних областей. Внаслідок розділення на дві автономні області і один національний округ розпалася Горська АССР. АССР німців Поволжья і Кримська АССР були ліквідовані в різні періоди Великої Вітчизняної війни. Ряд АССР (Казахська, Киргизька, Молдавська, Таджицька) були перетворені в союзні республіки (ССР). Карельская АССР один час перетворювалася в Карело-Фінську ССР, але в подальшому вона знову була реорганізована в Карельськую АССР. Внаслідок всіх перетворень до кінця 70-х років склалися 20 АССР, які зберегли своє значення аж до так званого параду суверенітетів, коли більшість автономних республік в явочному порядку оголосили себе суверенними республіками.

З теоретичної і практичної сторін важливо розглянути питання про форми утворення автономних радянських соціалістичних республік (АССР). Автономна Радянська Соціалістична республіка (АССР) - лише одна з форм радянської автономії загалом як способу державно-територіального пристрою населення, широко вживаної в радянський період форми державного керівництва і управління. Формам виникнення АССР властива велика різноманітність. На наш погляд, можна вести мову про наступні форми утворення таких республік: а) освіта в "явочному" порядку; б) в порядку виділення з Російської

95

імперії; у) внаслідок виділення з складу союзної республіки; г) внаслідок розділення (національно-державного розмежування); д) внаслідок включення суверенної народно-демократичної держави до складу Союзу ССР; е) внаслідок перетворення союзної республіки в автономну.

/. У "явочному" порядку. Так, мабуть, можна визначити освіту, наприклад, Туркестанської АССР.

З ініціативи більшовиків резолюція про радянську автономію Туркестана була прийнята в січні 1918 р. IV Надзвичайним крайовим з'їздом Рад Туркестана, а що зібрався в кінці квітня - початку травня 1918 р. V крайовий з'їзд прийняв "Положення про Туркестанської Радянську Федеративну Республіку" як складову частину РСФСР. Схваливши це положення, уряд РСФСР запропонував приступити до спільної розробки питання про взаємовідносини між центральними і місцевими органами влади. У зв'язку з цим Туркестанська АССР часто розглядається як перша автономна освіта в складі РСФСР. Разом з тим, нерідко називають першою автономною республікою в складі РСФСР Башкирську АССР.

2. У порядку виділення з Російської імперії. Виділення не тотожне відділенню. Якщо при відділенні нова державно-правова одиниця по суті повністю розриває відносини з державно-правовою одиницею, від якої вона відділяється, то при виділенні хоч і утвориться нова державно-правова освіта, проте воно зберігає багато які свої традиційні зв'язки і відносини з тією державно-правовою одиницею, з "тіла" якої воно виділяється.

Процес виділення може протікати по-різному. У одних випадках - бурхливо, в інших - відносно спокійно. Так, виділення Башкирської республіки з Російської імперії проходило складно і суперечливо. Щоб добитися успіху в справі утворення Башкирської республіки, були використані самі різні форми, політичні, дипломатичні, організаційні, економічні, військові. Виділення цієї республіки здійснювалося протягом майже двох років: з листопада 1917 р. по березень 1919 р. Башкирська АССР виникла як одна з перших республік в складі РСФСР, але ціною великої крові і найбільших соціальних потрясінь.

3. Внаслідок виділення з складу союзної республіки. З цієї точки зору показова історія утворення Молдавії. Сесія ЦИК Української ССР 12 жовтня 1924 р. ухвалила постанову про освіту Молдавської АССР в складі Української ССР, а IX з'їзд Рад Української ССР затвердив Конституцію Молдавської АССР.

4. Внаслідок розділення (національно-державного розмежування). У 20-е роки в Середній Азії і в Казахстані склалася виняткова складна ситуація.

96

Туркестанська АССР, Хорезм і Бухара (спочатку народні, а потім Радянські республіки) по своєму складу були полиетнични-мі. На території Туркестанської АССР жили узбеки, казахи, киргизи, російські, таджики, туркмени, каракалпаки; Бухари - узбеки, таджики, туркмени, російські; Хорезма - узбеки, туркмени, каракалпаки, казахи. При цьому, якщо в Туркестанської АССР більшість населення складали узбеки (41 %) і казахи (20 %), то в Бухарі велика частина населення доводилася на узбеків (47 %) і таджиків (40 %), а в Хорезме - на узбеків (65 %) і туркмен (27 %). Вельми впливовим був рух панисламистов і пантюрки-стов. Велася активна агітація і пропаганда за створення "Великого Узбекистану". У цих умовах було виключно важливо виявити максимум мудрості в розв'язанні проблеми державно-територіальної організації цього регіону.

Характеризуючи позицію В. І. Леніна в питанні про національно-державний пристрій населення Середньої Азії і Казахстану, нерідко пишуть, що він ніби вже в 1920 р. виступав за національне розмежування. Тим часом така думка є, щонайменше, спрощеній інтерпретацією ленінської думки, яка досить глибока і змістовна. Доручаючи в 1920 р. скласти етнографічну карту Туркестана з підрозділом на Узбекистан, Туркменію і Киргизію, В. І. Ленін орієнтував "детально з'ясувати умови злиття або розділення цих трьох частин", а в "Проекті постанови Політбюро ЦК РКП (би) з питання про задачі РКП (би) в Туркестане" прямо писав: "Ділення республіки на три частини не передрішати". Отже, В. І. Ленін, говорячи про національно-державний пристрій Середній Азії і Казахстану, однозначного рішення не пропонував, а лише орієнтував на те, щоб при проведенні тих або інакших територіальних і інших перетворень по можливості повніше були враховані всі чинники, істотні для природного розвитку регіону.

Важливу роль в розв'язанні питань національно-територіального пристрою в Середній Азії і Казахстану зіграла 2-я сесія ВЦИК одинадцятого скликання (жовтень 1924 р.), що прийняла рішення "Про реорганізації Автономної Туркестанської Соціалістичної Республіки", яке було затверджене XII з'їздом Рад РСФСР. Цим рішенням народам Середньої Азії надавалося право вийти з складу РСФСР і утворити за своїм бажанням незалежні або автономні республіки.

Внаслідок реалізації цього рішення (27 жовтня 1924 р.) виникли нові незалежні республіки: Туркменська ССР, з переважанням в складі її населення туркмен, що проживали на території Закаспійської області Туркестана, західних областей Бухари і південних районів Хорезма; Узбецька ССР - з іншої території Туркестана, Бухари і Хорезма, з переважанням узбецького населення.

4 97

1

Завершилося об'єднання казахських земель: Сирдарьинская і Семіреченськиє області, заселені казахами, увійшли в колишню Киргизьку АССР, столиця республіки була перенесена з Оренбурга в Кзил-Орду, а в квітні 1925 р. було відновлене історично правильне найменування казахського народу - казахи (кайса-ки). Республіка стала іменуватися Казахської АССР.

Утворилися і нові автономні одиниці: Таджицька АССР була освічена в складі Узбецької ССР, а в складі Таджицької АССР була освічена Гірничо-Бадахшанська автономна область; Каракалпакская автономна область в складі Казахської АССР; Кара-Киргизька автономна область в складі РСФСР.

Постановою ВЦИК від 7 липня 1924 р. Горская АССР була скасована. На її основі були освічені дві автономні області - Північно-Осетинські і Інгушські, а також Сунженський автономний округ. Владикавказ виділявся в самостійну адміністративну одиницю, безпосередньо підлеглу ВЦИК.

5. Внаслідок включення суверенної народно-демократичної держави до складу Союзу ССР. У такому порядку склалася, наприклад, автономія тувинцев.

У 1921 році Тува була проголошена незалежною Народною Республікою. Територія її дорівнювала 170,5 тис. кв. км. Населення становило 27 тис. чоловік: тувинци, російські.

Під впливом внутрішніх і зовнішніх обставин Малий Хурал трудящих Народної Республіки звернувся до Президії Верховної Поради СРСР з проханням про прийняття Тувінської Народної Республіки в склад СРСР. Указом Президії Верховної Поради СРСР від 11 жовтня 1944 р. Тувинская Народна Республіка була включена в склад СРСР на правах автономної області РСФСР.

Через 17 років Тувінська автономна область була перетворена в Тувінськую АССР (Указ Президії Верховної Ради РСФСР від 9 жовтня 1961 р., Указ Президії Верховної Поради СРСР від 10 жовтня 1961 р.).

6. Внаслідок перетворення союзної республіки в автономну. З цієї точки зору цікава, наприклад, історія Нахи-чеванської АССР.

До середини 1920 р. Радянська влада встановилася у всьому Азербайджані. Однак Нахичеванський повіт і прилеглі до нього райони залишалися ще небільшовистський. Бачачи, що власними силами неможливо звільнитися від панування мусаватско-даш-накских націоналістів, що спиралися на іноземних інтервентів, більшовики Нахичевані звернулися за допомогою до РСФСР і Азербайджанської ССР. У другій половині 1920 р. Перший Кавказький полк XI Червоної Армії спільно з озброєними загонами селян почав очищати Нахичевань від мусаватско-дашнакских банд, 28 червня Нахичевань стала Радянською, в цей же день був освічений Нахичеванський ревком, пізніше він був перетворений в Нахкрай98

ревком, який оголосив Нахичевань Радянською Соціалістичною

Республікою, що знаходиться в тісному військово-економічному союзі з

Азербайджанської ССР і через неї з РСФСР.

Що Відбувся 25 січня 1922 р. Перший Всенахичеванський

З'їзд Рад, заслухавши і схваливши звіт Нахкрайревкома, вирішив скасувати його. Вищим органом державної влади в Нахичевані став З'їзд Порад республіки, що збирався не рідше за один раз в рік, а в період між з'їздами Рад - що обирається ним НахЦИК, який мав свою Президію в складі 7 чоловік і 4 кандидатів в члени. Органом, що здійснює загальне управління справами республіки, був СНК, що утворюється НахЦИК. Окремими галузями державної влади і управління відали наркомати. Органами державної влади і управління в повітах і дільницях були відповідні З'їзди Рад і їх виконкоми, а в сільських - сільські Ради.

Як в самій Нахичевані, так і за її межами було досить сильно рух за те, щоб Нахичевань була автономною одиницею Азербайджанської ССР. Так, за результатами опиту, проведеного на початку 1921 р. представниками РСФСР, Вірменської ССР і Азербайджанської ССР, понад 90 % населення висловилося за те, щоб Нахичевань була автономною республікою в межах Азербайджанської ССР. Такий статус Нахичевані був визнаний як Московським договором, укладеним 16 березня 1921 р. між РСФСР і Туреччиною, так і Карським договором, підписаним з участю РСФСР 13 жовтня 1921 р. між Вірменською, Азербайджанською, Грузинською радянськими республіками, з одного боку, і Туреччиною, з іншою.

У листопаді 1922 р. политбюро РКП (би) ухвалило рішення про освіту Нахичеванської АССР в складі Азербайджанської ССР. Керуючись цим рішенням, I Закавказський З'їзд Порад 13 грудня 1922 р. постановив: "Нахичеванскую республіку вважати невід'ємною і складовою частиною Азербайджану, на правах автономної одиниці".

Питання про створення Нахичеванської автономії в січні 1923 р. обговорювалося також Закавказським крайовим комітетом РКП (би), який своїми постановами запропонував ЦК АКП (би) перетворити Нахичевань в автономну область.

Резолюція III Нахичеванського З'їзду Рад, що проходив в лютому 1923 р., свідчила: 1) визнати Нахичеванськую ССР невід'ємною частиною Азербайджанської ССР; 2) розпустити Нахичеванський ЦИК, СНК і все наркомати; 3) обрати для управління краю "Нахичеванський крайовий виконавчий комітет, що іменується в майбутньому " (17 чоловік і 7 кандидатів); 4) увійти всьому Нахичеван-ському краю, всім своїм апаратом в склад Азербайджанської ССР на правах автономного краю.

На III сесії АзЦИК другого скликання 16 червня 1923 р. Нахиче-ванская ССР була реорганізована в Нахичеванський край в складі Радянського Азербайджану і зроблена відповідна реорга99

'*'-* низация органів державної влади і управління Нахичевані: > '-' НахЦИК був перетворений в Нахкрайісполком, народні комісаріати у відповідні відділи крайисполкома.

31 грудня 1923 р. АзЦИК ухвалив постанову про перетворення Нахичеванського автономного краю в Нахичеванськую АССР в складі Азербайджанської ССР.

Показова і історія Карело-Фінської республіки.

8 червня 1920 р. була освічена Карельська трудова комуна, яка 25 липня 1923 р. перетворюється в Карельськую АССР в складі РСФСР. 31 березня 1940 р. утвориться Карело-Фінська ССР, до складу якої увійшла вся територія Карельської АССР і найбільша частина території, що відійшла від Фінляндії до СРСР за мирним договором від 12 березня 1940 р. Однак Законом Верховної Поради СРСР від 16 липня 1956 г: Карело-Фінська ССР була перетворена в Карельськую АССР і включена в склад РСФСР.

АССР, тим більше інші форми радянської автономії, не були в необхідній і достатній мірі самостійні в розв'язанні питань місцевого життя, вони не були визнані суб'єктами федерації. Повноваження ж органів влади були регламентовані конституціями РСФСР і СРСР. У Радянському Союзі і в РСФСР як частини його склалася система сверхцентрализованного керівництва і управління країною, що має глибоке коріння; така система була характерна Російській імперії протягом всієї її історії. Хоч за Договором про освіту СРСР 1922 р., а потім відповідно до Конституції СРСР 1924 р., були зроблені кроки в напрямі децентралізації державної влади шляхом розмежування повноважень між союзним центром і союзними республіками, вони не дали належного результату. Замість вільної і демократичної склалася нова модель сверхцентрализованного керівництва країною. Так, якщо по Конституції СРСР 1924 р. СРСР міг мати усього дев'ять загальносоюзних комісаріатів (при цьому, згідно з ст. 68 цією Конституцією, лише комісаріати продовольства, фінансів, труда і робоче-селянської інспекції союзних республік повинні були здійснювати "в своїй діяльності директиви відповідних комісаріатів СРСР", інші комісаріати центру не підкорялися), то Конституція СРСР 1936 р. значно посилила централистские початку: союзних комісаріатів і відомств стало вже 22. Стрімка централізація була продовжена в 60-70-е роки, а лозунг про розширення прав союзних республік, висунений Н. С. Хрущевим, вважався після його відсторонення крамольним. До часу прийняття Конституції СРСР 1977 р. число загальносоюзних і союзно-республіканських міністерств і відомств досягло 84 (62 міністерства і 22 державних комітету). Конституція СРСР 1977 р. взяла курс на монополізацію Союзом ССР управління фактично всіма галузями

100

народного господарства і соціально-культурного життя. Централізований апарат партійно-бюрократичного керівництва ще більш посилював цей процес.

У радянський час панувала думка, що національне питання в СРСР вирішене повністю і остаточно. Сумніви у вірність цієї думки, що висловлюється в основному в зарубіжній літературі, оцінювалися як фальсифікація суті і характеру зразково-показового розв'язання національного питання в країні Порад, як реакційний випад, несумісний з наукою.

У період перебудови стало досить ясно, що в області національних відносин в країні не все благополучне. Стали виявлятися мифологизированние сторони національного питання в СРСР.

Саме національний аспект став найважливішим каталізатором оновлення Росії на шляху федералізації. Всі автономні республіки, які взяли участь в розробці нового союзного договору в 1990-1991 рр., в цей період, як і союзні республіки, проголосили свій суверенітет. Пізніше автономні області (за винятком однієї - Єврейської), були перетворені в республіки і також прийняли декларації про державний суверенітет. Після розпаду Радянського Союзу в грудні 1991 р. актуализировался питання про їх роль і долю в новій Росії.

У цей період в розвитку російської державності переважала відцентовий тенденція. Вона базувалася на зростанні національної самосвідомості етносов як усього колишнього Радянського Союзу, так і Росії зокрема. Ця тенденція стала серйозною загрозою єдності і цілісності Росії, оскільки націоналістичні і національно-демократичні організації активно висували і підтримували лозунг про право націй на самовизначення, за яким, як показали пізнє події в Татарстане і особливо в Чечні, стояло прагнення до відособленості.

Процес розпаду Радянського Союзу міг негативно позначитися на розвитку Росії. Однак своєчасне реформування федеративних відносин втримало її більш або менш в рамках єдності і цілісності.

Проте, було б помилкою заперечувати і відкидати радянський досвід федералізації. Вже сама постановка питання про федералізацію Росії, а потім створення СРСР, нехай на радянській основі, заклали підмурівок, на якому з великим спізненням - тільки через 70 років - стала будуватися справжня федерація з розмежуванням предметів ведіння і повноважень федерального центра і регіонів. Якби це сталося раніше, можливо, не було б кривавих подій в Чечні.

101

Досвід радянського федералізму важливий і в тому значенні, що він вчить тому, як не можна будувати федеративні відносини і як важливо дотримувати конституційні принципи і норми про розмежування предметів ведіння і повноважень федерації і її суб'єктів.

В. Постсоветський період. Роль Федеративного договору в організації державної влади в Росії. Придбавши в 1990 р. статус суверенної держави, Росія отримала унікальний шанс для формування принципово нової концепції федеративних відносин. Однак застарілі форми організації влади, вироблені світовою практикою, недостатність досвіду федералізації утрудняли позитивний розвиток подій.

Зі часу прийняття Декларації про державний суверенітет Росії 12 червня 1990 р. і до жовтня 1993 р., в текст Конституції Російської Федерації 1978 р. було внесено більше за 300 поправок і, як вважало керівництво Верховної Поради Російської Федерації, вона цілком задовольняла всім вимогам поточного моменту. Однак численні зміни Конституції не торкнулися федеративних відносин - велике була спокуса зберегти владні повноваження центра. З'їзд народних депутатів не вніс поправок і в статтю, що проголошувала політичною основою Російської Федерації Ради народних депутатів, що залишилися системою соподчиненних органів. Суперечили принципу розділення влади повноваження З'їзду народних депутатів РСФСР; по суті він був повновладним і володів всеосяжною компетенцією.

Загалом же організація влади на федеральному рівні являла собою конгломерат трудносовместимих форм правління: президентської, парламентарної і радянської.

Великий крок в реформуванні владних відносин центра і регіонів був зроблений 31 березня 1992 р. За винятком Татарстана і Чечні, всі регіони підписали Федеративний договір. Цей документ зіграв виняткову роль в прориві від унітарного до федеративної держави.

Документ, що називається Федеративним договором, включає в себе три близьких за змістом договору про розмежування предметів ведіння і повноважень між федеральними органами державної влади і органами влади суб'єктів федерації шести типів: республік в складі Російській Федерації; країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга; автономної області і автономних округів. Ключові статті цих договорів визначають предмети спільного ведіння федерації і її суб'єктів.

Федеративний договір - результат відомого компромісу між центром і регіонами, між різними політичними силами на федеральному рівні. У зв'язку з цим він містить немало

102

двозначностей і недомовленостей. Так, Федеративний договір залишив невирішеної проблему співвідношення статусів суб'єктів федерації різних типів. По суті, він легалізовував нерівність суб'єктів федерації як між собою, так і у взаємовідносинах з центром. Республіки виявилися володарями більших прав, ніж інші суб'єкти федерації.

Крім того, федеративний договір залишив відкритим питання про природу Російської федерації. У зв'язку з цим деякі політики, правознавці і державознавці раптом вирішили, що з підписанням федеративного договору Росія стає договірною федерацією, хоч в ньому мова йшла усього лише про розмежування предметів ведіння і повноважень між органами державної влади федерації і органами державної влади суб'єктів федерації. На основі цього надто спірного рішення стали робитися спроби підпорядкувати Конституцію РФ від 12 грудня 1993 р. Федеративному договору; перетворити конституційну федерацію в договірну або навіть в конфедерацію, в якої республіки займали б привілейоване положення.

І все ж з підписанням Федеративного договору в Росії виникає і розвивається по суті нова форма державного пристрою; ця обставина радикально вплинула на розділення повноважень, як по горизонталі, так і по вертикалі.