На головну   всі книги   до розділу   зміст
3 4 5 7 8 9 10 11 14 15 16 17 18 20 21 22 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 35 36 37 38 39 40 41 43 44 45 46 47 48 50 51 52

5. Деякі висновки і пропозиції по вдосконаленню конституційного законодавства Російської Федерації

Порівняльний аналіз конституційного законодавства, що формувалося на общефедеральном рівні, і конституційного, статутного законодавства суб'єктів Російської Федерації (республік, країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів) приводить до висновку про той, що загалом ці два рівні російського конституційного законодавства розвиваються, підкоряючись логіці взаємодії загальної, особливої і одиничного. Можна виявити щось загальне, що характерно обом рівням законодавства, щось особливе, що властиво тільки для федерального рівня конституційного законодавства або лише для конституційного, статутного законодавства суб'єктів Російської Федерації, взятим загалом або в певному угрупованні. Крім того, конституціям і статутам

17

суб'єктів Російської Федерації, взятим окремо, властиві певні специфічні якості. Розвиток сучасного конституційного законодавства Росії в руслі логіки загального, особливого і одиничного зовсім не значить, що все розвивається тільки в рамках сучасних уявлень про право і правове регулювання. Тут немало такого, що може бути віднесено до метаправу. Однак правознавця, особливо конституціоналіста, думається, передусім повинна займати спеціально-юридична сторона питання. А це, головним чином, проблеми норми (закону, канону), правотворчості (закднотворчества), реалізації права, правозастосування.

Інтереси цілісності Росії як складної держави, стійкого розвитку вітчизняної правової системи як досить своєрідного феномена вимагає узгодженість конституційного законодавства, що формується на федеральному рівні, і конституційного, статутного законодавства суб'єктів Російської Федерації. Однак це, в принципі не зухвале заперечень методолого-теоретичне положення (своєрідний імператив сучасної конституційно-правової теорії), на практиці про-! кладивает собі дорогу з великими складностями.

Рассогласованность між федеральним і регіональним рівнями законодавства вітчизняної системи конституційного права виявляється по ознаці і змісту, і структури, і форми, і окремих норм, а також статей і юридичної техніки. Правда, не все, що відноситься до вказаних граней - істотно. Дещо все ж може бути віднесене до допустимих погрішностей, вибачних обставин, області дозволеного. Наприклад, діюча Федеральна Конституція не висуває вимоги єдності відносно структури конституції або статуту суб'єкта Російської Федерації, процедури прийняття. Отже, відмінності в цій області не можуть бути віднесені до істотних, до недопустимої рассогласованности. Разом з тим, частина рассогласованностей, переважно змістовної властивості, не може бути терпимою, вимагає усунення у відповідному процедурно-процесуальному порядку.

Як подолати дисгармонію у відносинах між федеральним і регіональним рівнями законодавства вітчизняної системи конституційного права?

А. Ісьключительно важливо глибоко осмислити базові конституційно-правові принципи і, вірно зрозумівши суть, послідовно дотримуватися їх в повсякденній практиці.

Наприклад, щоб протистояти сепаратизму, в основі якого - взятий окремо або в сукупності - особовий (я18

занний з боротьбою за лідерство), етнонажиональний, релігійний, регіональний егоїзм, треба неухильно затверджувати інститут прав і свобод людини, взятий в єдності з правами народів; інститут єдиного російського громадянства.

Сьогодні слово "унитаризм" часто використовується в принизливому значенні. Тим часом при об'єктивному підході поняття "федеративна держава" і поняття "унітарна держава" рівноцінні.

Але Росії, видимо, самою долею приречено бути федерацією. Сьогоднішня ж Росія реально значною мірою договірна, національно-територіальна, асиметрична федерація. Така "транзитна федерація" не відповідає моделі конституційної, територіальної, симетричної федерації, на користь якої зроблений вибір в Конституції Російської Федерації. Однак достоїнства цієї моделі федерації суспільною свідомістю належно не оцінені, хоч, якщо судити по великому рахунку, лише конституційна, територіальна симетрична федерація і може врятувати Росію від розпаду, саморазрушения.

Б. Важно потурбуватися про те, щоб в конституційно-правовій теорії і практиці існувала єдність понять і категорій.

Так, в законодавчих актах окремих суб'єктів Російської Федерації реалізована думка про те, що на рівні суб'єктів Російської Федерації можливі і необхідні власна правова система, система права (правова система не рівна системі права). Подекуди реалізовані або передбачаються кроки в напрямі видання підручників, учбових посібників конституційного права регіону. Навряд чи це можна віднести до конструктиву. Думається, що подібні дії, вівши до формування помилкових стереотипів в свідомості і поведінці, сприяють руйнуванню єдиного правового простору, цілісного конституційно-правового поля, оскільки в пострадянській Росії одна вітчизняна правова система, одна вітчизняна система права, яка, однак, допускає існування різних регіональних систем законодавства, що формуються в межах конституційно-правових можливостей відповідного суб'єкта Російської Федерації.

В. Необходім критичний підхід до деяких процесів, що відбуваються в сфері конституційно-правового регулювання. Так, треба б знайти правильне розв'язання питання про співвідношення конституції і договору. Чи Не можна тут керуватися наступною логікою?

19

Народ Російської Федерації, прийнявши на общероссийском референдумі 12 грудня 1993 р. Конституцію Російської Федерації, як би уклав договір з владою про те, що вона буде правити на певних умовах, відповідно до принципів і норм цієї конституції. Отже, Конституція Російської Федерації - це, по суті, суспільний договір, в якому реалізований принцип народного суверенітету.

Якщо Конституція Російської Федерації - суспільний договір, в якому втілений народний суверенітет, то, з точки зору права, чи можливі, чи допустимі ще якісь всеосяжні договори, що укладаються між центром і регіонами на умовах, які не у всьому узгодяться з діючою Федеральною Конституцією? Ймовірно, все ж немає. А якщо так, то навряд чи можна вважати конструктивним слабо контрольований процес висновку двосторонніх договорів між центром і регіонами. Оскільки у багатьох з них містяться положення, що суперечать, з одного боку, Конституції Російської Федерації, а з іншою - конституції або статуту відповідного суб'єкта Російської Федерації, то вони, вівши в публічній сфері до затвердження "приватного інтересу" всупереч визнаному "спільному інтересу", здатні "розмити" єдність конституційно-правового поля, що дуже небезпечно.

Разом з тим це зовсім не означає, що договори і угоди, що укладаються в рамках спільної компетенції, некорисні. Навпаки, в цілому ряді випадків вони необхідні і володіють досить високим коефіцієнтом корисної дії. Проте, слід би більш уважно розглянути питання: а чи не краще відмовитися від спільної компетенції? Чи Не краще все ж дотримуватися теорії і практики роздільної або конкуруючої компетенції?

Г. Констітуция Російської Федерації передбачає можливість прийняття суб'єктами Російської Федерації своїх законів. Реалізація цієї конституційно-правової можливості веде до розвитку регіонального законодавства. Так, на сьогодні в Республіці Башкортостан діють вже 16 республіканських кодексів, 380 законів і 1400 постанов нормативного характера4. Значно число законів і інакших правових актів і в інших суб'єктах Російської Федерації. Звичайно це представляється як велике досягнення. Законодавчі органи суб'єктів Російської Федерації, часто працюючи на випередження федерального законодавця, як би змагаються, хто видасть "на гора" більше законів - хороших і різних. Мабуть, наступив час провести

20

"правову ревізію" всього масиву регіонального законодавства, напрацьованого в пострадянський час, передусім з точки зору того, в якій мірі він відповідає правам і свободам людини і громадянина, відповідає Федеральній Конституції.

Д. Вместе з тим і деякі федеральні закони по ряду пунктів нижче за всяку критику. Отже, існують резерви і для поліпшення якості общефедерального законодавства. Може бути поліпшена навіть Федеральна Конституція, бо вона не "святе писання". Однак тут необхідна гранична обережність, відома міра. Не маючи достатньої визначеності в дальніх, середніх і ближніх цілях, відомого плану, визначеності в етапах його здійснення, навряд чи можна^ассчитивать на успіх у вдосконаленні діючої конституції і практики її здійснення.

Е. Согласно Конституції Російської Федерації (ст. 5) республіки мають конституцію, а інші суб'єкти Російської Федерації - статути. Причому порівняльний аналіз конституцій і статутів показує, що вони не сильно відрізняються один від одного. Інакше говорячи, в Росії склалася така ситуація, коли в доповнення до Федеральної Конституції діє велике число, скажемо так, "малих конституцій". Чи Виправдано це? Можливо, сучасна конституційно-правова думка і політична воля повинні бути спрямовані на те, щоб у вільній і демократичній Російській Федерації була одна "Велика Конституція", але розумна і суворо юридична (суб'єкти же Російської Федерації могли б обмежитися статутами), бо, якщо вдуматися, це в більшій мірі відповідає інтересам забезпечення прав і свобод людини і громадянина, верховенства права, територіальної цілісності Росії як складного, але єдиної держави.

Ж. Указом Президента Російської Федерації від 16 грудня 1993 р. № 2171 затверджений загальноправовий класифікатор галузей законодавства. Він містить 53 розділи, з них 48 присвячені власне законодавству, а інші - сферам його можливого впливу (наприклад, міждержавні відносини країн-учасників СНД). Класифікатор побудований на основі різних критеріїв - по галузях законодавства, по галузях господарства, управління, по окремих правових інститутах, по сферах.

21

Розділ 010 000 000 присвячений основам конституційного ладу і складається з 29 внутрішніх рубрик, розділених на подрубрики. У розгорненому вигляді цей розділ має наступний вигляд:

010.000.000 010.010.000 010.010.010

010.010.010.010 010.010.020

010.010.030 010.020.000

010.030.000

010.040.000 010.050.000 010.060.000 010.070.000 010.070.010

010.070.020 010.080.000 010.080.010

010.080.020

010.080.030 010.090.000 010.100.000 010.110.000 010.120.000 010.120.010 010.120.020 010.120.030

010.130.000

010.130.010 010.130.020

Основи державного устрою

Конституція

Конституція Російської Федерації -

Росії

Федеративний договір. Питання

Федеративного договору

Конституції суб'єктів Російської

Федерації

Конституції інших держав

Статути країв, областей, міст

федерального значення, автономної

області, автономних округів

Державний герб, гімн, прапор.

Прапори, герби і вимпели суб'єктів.

Федерації. Столиці *

Державна мова. Офіційні мови

Державна межа

Територіальне ділення

Національні меншини

Нечисленні етнічні спільності

Народності Крайньої Півночі і

Дальнього Сходу

Національно-культурна автономія

Права і свободи людини і громадянина

Реабілітація репресованих і

депортованих народів

Реабілітація осіб, що зазнали

незаконних політичних репресій

Біженці і вимушені переселенці

Громадянство

Референдуми

Вибори. Виборча система

Президент Російської Федерації

Порядок обрання

Компетенція

Адміністрація Президента Російської

Федерації

Органи при Президентові Російської

Федерації (омитети, Ради,

Комісії...)

Комітети

Ради

22

010.130.030 010.130.040 010.140.000

010.140.010 010.140.020 010.150.000

010.150.010 010.150.020 010.150.030 010.160.000 010.160.010 010.160.020 010.160.030 010.160.040 010.170.000

010.170.010 010.170.020 010.170.030 010.170.040 010.170.050

010.180.000

010.180.010 010.180.020 010.180.030

010.180.040 010.180.050 010.180.060 010.180.070 010.180.080 010.190.000

010.190.010 010.190.020 010.190.030 010.200.000

010.200.010 010.200.020 010.200.030

Комісії,

Агентства, центри і інші органи

Федеральні Збори (парламент)

Російської Федерації

Порада Федерації

Державна Дума

Депутат (збрание, статус, відгук,

забезпечення діяльності)

Помічник депутата

Депутатський запит. Накази виборців

Депутатські групи і фракції

Уряд Російської Федерації

Порядок формування

Склад Уряду

Компетенція ^^^"

Організація діяльності

Органи і організації при

Уряді Російської Федерації

Комітети

Ради

Комісії

Міжвідомчі комісії

Організації при Уряді

Російської Федерації

Центральні органи федеральної

виконавчої влади

Загальні питання

Міністерства Російської Федерації

Державні комітети Російської

Федерації

Комітети Російської Федерації

Федеральні служби Росії

Російські агентства "

Федеральний нагляд Росії, *

Інші центральні органи

Органи представницької державної

влади республіки в складі

Російській Федерації

Порядок обрання;

Компетенція

Регламент <

Органи виконавчої влади

республіки в складі Російській

Федерації (Президент. Уряд)

Порядок формування

Компетенція,

Організація діяльності

23

010.210.000

010.210.010 010.210.020 010.220.000

010.220.010 010.220.020 010.220.030 010.230.000 010.230.010

010.230.020

010.230.030 010.240.000

010.250.000

010.250.010 010.260.000

010.270.000 010.270.010 010.280.000 010.290.000 010.300.000

010.310.000 010.310.010 010.310.020

010.310.030 010.310.040

«н

г» ей

(Н - > С1 Органи представницької влади краю, області, автономної області, автономного округу, міст Москви і Санкт-Петербурга Порядок обрання Компетенція

Органи виконавчої влади автономної області, автономного округу, міст Москви і Санкт-Петербурга Порядок формування Компетенція

Організація діяльності Місцеве самоврядування. Місцеві представницькі органи. Порядок обрання. Компетенція Місцева адміністрація. Порядок формування. Компетенція місцевої адміністрації Органи територіального суспільного самоврядування населення Порядок розгляду пропозицій, заяв і жалоб громадян в органах представницької і виконавчої влади Увічнення пам'яті видатних людей, історичних подій Привласнення імен Державні нагороди. Вищі міри відмінності >

Почесні звання

Знаки. Значки > >

Державні і інакші премії Свята. Пам'ятні дні. Ювілеї Порядок найменування і перейменування міст і інших населених пунктів, державних підприємств, установ, організацій, а також фізико-географічних об'єктів і т. п. Нормотворческая діяльність органів державної влади і управління Порядок підготовки і обговорення проектів нормативних правових актів Порядок опублікування і вступу внаслідок нормативних правових актів Облік нормативних правових актів Систематизація нормативних правових ^ актів

24

010.320.000 010.320.010 010.320.020

010.320.030 010.320.040

010.320.050 010.320.060 010.320.070

010.320.080 010.320.090 010.320.100

010.320.110 010.330.000

010.330.010 010.330.020

010.340.000 010.340.010 010.340.020

010.340.030 010.340.040

010.340.050 010.340.060 010.340.070 010.340.080 010.340.090

Законодавство про суспільні об'єднання

Створення і порядок реєстрації суспільних обжщнений (організацій) Політичні партії і масові політичні рухи Професійні союзи Суспільні (суспільно-державні) фонди Наукові суспільства і асоціації Творчі союзи Молодіжні, жіночі, дитячі і ветеранські організації Асоціації територій, міст Союзи підприємців Законодавство про релігійні культи, об'єднання

Інакші об'єднання, рухи і союзи Порядок організації і проведення зборів, мітингів, ходів і демонстрацій і інших масових заходів

Проведення мітингів, ходів, демонстрацій, зборів (сходу) Проведення конференцій, з'їздів, нарад, "круглих столів" Законодавство про окремі регіони Суб'єкти Російської Федерації Договори (угоди) між суб'єктами Федерації

Республіки в складі Російській Федерації

Краю, області, автономна. область, автономні округа Дальній Схід, Сибір, Урал Крайня Північ, Арктика, Антарктика Нечорноземна зона Центрально-Черноземний район Закавказье

Суворо говорячи, зміст даного розділу виходить далеко за межі його найменування. По суті, його рубрики і подрубри-ки присвячені різним об'єктам конституційно-правового регулювання. Немає чіткого розчленовування конституційного права на подотрасли, інститути і субинститути, а також послідовного диференціювання конституційного законодавства на два

25

рівні: общефедеральний і регіональний. А це наводить на думку

0 тому, що "Загальноправовий класифікатор галузей законодавства", принаймні в частині конституційного законодавства, потребує критичного перегляду. 5

Кроки в напрямі систематизації законодавства, але вже регіонального, робляться і на рівні суб'єктів Російської Федерації. Цей досвід потребує теоретичного осмислення.

ч,