На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 17

2. Економічне районування і адміністративно-територіальне ділення

. Проблема узгодження економічного і адміністративного районування має свою історію. Найбільший інтерес представляє післявоєнний етап в її розвитку, коли починаються впритул пошуки її рішення в різних напрямах. Післявоєнний економічний розвиток багатьох капіталістичних країн Західної Європи посилив диспропорції в розвитку окремих районів території цих країн внаслідок розвитку відновленої після війни економіки, розвитку державно-монополістичного капіталізму.

Економічне районування, як таке, стало одним з відправних пунктів виробітку нової соціально-економічної стратегії монополістичного капіталу в області територіальної організації держави в економічному аспекті і в той же час одним з коштів її здійснення.

Одночасно в багатьох країнах стали поступово відроджуватися ідеї регионализма. Причому розширення і поглиблення досліджень регіональної проблематики в цих країнах засновувалося на розширенні практики прийняття адміністративних програм і інакших заходів, що вимагають інтеграції в рамках регіонів.

9 См.: Маркс До-, Енгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 21, з. 310-311.

44

Значним імпульсом до більш глибокого вивчення проблем узгодження економічного і адміністративною районування з'явилася практика державно-монополістичного регулювання економіки в розвинених капіталістичних країнах, що розширяється під впливом НТР, нерівномірного розвитку міст і розміщення виробничих потужностей.

Ці важливі обставини викликали необхідність в певних змінах в діяльності органів національного, регіонального і місцевого рівня, пов'язаних з новими задачами в області територіального планування і регіональної економічної політики, а також в певних структурних і організаційних (і функціональних) перебудовах. Відомо, відмічав видний польський юрист С. Завадський, що перетворення в територіальній структурі господарства (внаслідок виникнення або розвитку районів тяжіння, а також ущільнення мережі економічних і соціальних зв'язків) відбуваються безперервно, в той час як зміни в адміністративному діленні є рідкими, одноразовими актами, які здійснюються з великим спізненням по відношенню до змін в територіальної структуре10. Адміністративно-територіальні і відомчі межі заважають як створенню великих науково-дослідних і виробничих комплексів, так і розвитку великих міських агломераций і зон інтенсивного господарського освоєння. Таким чином, адміністративні межі стають гальмуючим чинником для розвитку суспільства і господарства.

У цих умовах традиційне пасивне трактування територіального аспекту розвитку, який брали до уваги лише при локалізації процесів і при розміщенні об'єктів, відійшла в минуле. У цей час територіальному аспекту належить вельми активна роль у визначенні як соціального, так і господарського розвитку, особливо при проектуванні якісних і структурних перетворень ".

Разом з тим територіальний аспект не єдиний. Одночасно з необхідністю реформ адмйнИ10

См.: Завадський С. Указ. соч., з. 111.

11 См.: Сецомский До- Сучасні проблеми і тенденції розвитку

теорії територіально-економічного планирования.- В кн.: Ре

гиональние проблеми і територіальне планування в социа

листических країнах Європи. М., 1976, з. 148.

45

стративно-територіального ділення підвищується терміновість і невідкладність в реформах місцевого управління. Останнє особливо важливе для поєднання економічного і адміністративного районування з точки зору керованості, оскільки життя суспільства і господарська діяльність, як показує практика, не обмежуються рамками адміністративно-територіальних підрозділів.

Однак, якщо з метою комплексного «пристрою» території тієї або інакшої країни і планування її розвитку не представляє особливій трудності виділити об'єктивно існуючі економічні райони, то об'єднати їх в умовах адміністративних меж набагато важче. Практика показує, що з точки зору ефективності планування переважніше виділяти великі райони. Великий район порівняно легше інтегрувати в систему загальнодержавного планування, а створення в ньому умов для автономного розвитку швидше і повніше відіб'ється в динаміці національного господарства.

Підкреслимо, що на практиці на відміну від политико-територіальних меж соціально-економічні межі з'являються не у вигляді чіткої лінії, а більш або менш широкої смуги взаємного проникнення і взаємодії суміжних районів 12. Тому з точки зору управління справа йде складніше. Проблему поєднання економічного і адміністративного районування можна обгрунтовано вирішити тільки при умові їх розгляду в нерозривному зв'язку з проблемами перспективного розміщення продуктивних сил країни і територіальної організації держави.

Монополістичний капітал і центральна державна влада зацікавлені у великих адміністративно-територіальних структурах для здійснення державно-монополістичного регулювання і в сильній муніципальній бюрократії для проведення на місцях відповідних мероприятий13. А ця «зацікавленість», як відомо на практиці реформ, що проводяться в капіталістичних країнах, в багатьох випадках негативно відбивається на самостійності тради12

См.: Державне регулювання розміщення виробник

них сил в капіталістичних і країнах, що розвиваються. М, 1975

з. 25.

13 См.: Барабашев Г. В. Муніципальние органи сучасної капи

талистического держави. М., 1971, з. 33.

46

ционних місцевих представницьких інститутів. Тому не важко уявити собі складність створення нової карти «ділення», що відповідає сучасним вимогам економічного розвитку і відповідній організації місцевої адміністрації.

Буржуазні економісти і юристи визнають загалом необхідність реформ в області районування, обгрунтовуючи їх необхідністю заміни фрагментарного планування по секторах «комплексним» плануванням, манливим відповідно реформи організаційних структур планування на всіх рівнях '*. Разом з тим класова обмеженість буржуазної науки (зокрема, економічної) не дозволяє їй не тільки стати на шлях реального аналізу соціально-економічних відносин, але і об'єктивно вивчити нові процеси і явища, що здійснюються в області розвитку сучасних продуктивних сил і їх розміщення.

При аналізі проблем розміщення продуктивних сил буржуазні економісти зосереджують свою увагу на дослідженні виробничих, технічних сторін, абсолютизуючи роль і вплив науково-технічного прогресу на функціональні зв'язки і взаємовідносини різних галузей в економічному розвитку того або інакшого району. Аналізуючи ці процеси з чисто кількісної сторони, вони ігнорують суспільну сторону матеріального виробництва.

Однак взаємозв'язок, існуючий між загальнонаціональним економічним розвитком і розвитком окремих районів, неминуче приводить до пошуків нових організаційних і територіальних форм, направлених на підвищення ефективності державного регулювання розміщення продуктивних сил, планування і програмування економічного розвитку. У багатьох капіталістичних країнах проблеми ці з новою силою далі про себе знати при розробці планів територіального розвитку по великих територіальних одиницях, коли не завжди можливо дотримуватися адміністративних меж. У багатьох випадках виникає необхідність охопити планом всю територію, що являє собою єдність з економічної точки зору. З іншого боку, чим більше

14 Planning, politics and public policy: The British, French and Italian experience. L., 1975, р. 170-180.

47

муніципалітети залежать від національних і регіональних заходів, тим більше відчувається потреба у включенні місцевих планів в регіональні і національні системи планування. Ця потреба з особливою гостротою виникла у великих містах і урбанизированних зонах. Проведення активної регіональної політики в капіталістичних країнах також зажадало уточнення географічних рамок її здійснення. Разом з тим інтенсивний розвиток регіональних досліджень, активізація регіональної політики в капіталістичних країнах посилили значення розв'язання вказаної проблеми, показали важливість не тільки економіко-територіального аспекту, але і організаційно-правового, оскільки серйозна постановка проблеми районування повинна забезпечуватися всебічним обліком географічних, природних, економічних даних, а також адміністративно-політичних особливостей кожної частини території держави.

До економічних причин, що зумовлюють важливість виробітку загальної теорії економічного районування (головним чином це чинники, пов'язані з науково-технічною революцією і плануванням економічного розвитку), потрібно додати причини політичного, адміністративного і національно-етнічного характеру. Таким чином, проблема районування вимагає комплексного підходу. Необхідно враховувати, що організацію територіальної системи потрібно оцінювати, виходячи передусім з того, що просторові межі всіх адміністративно-територіальних одиниць все в більшій мірі стають в залежність від виробниче-економічних особливостей їх території, характеру профілю їх господарства, розміщення продуктивних сил. Але капіталістичний лад надає обмежені можливості для конструювання моделі району відповідно до наукових вимог, т. е. з соціально-економічною обгрунтованістю. Цим пояснюються багато які труднощі, виникаючі перед буржуазними теоретиками навіть, як ми пересвідчилися, при спробах визначення понятійного апарату.

Зміни, пов'язані з подальшим поглибленням і розвитком географічного розподілу праці, приходять в умовах капіталістичного господарства в суперечність із застиглими формами адміністративного ділення. Однак в роботах буржуазних економістів прослежи48

бается певна індиферентність у відношенні до проблеми управління економічним районом.

Буржуазні юристи при обговоренні цієї проблеми на перший план висувають необхідність збігу районів діяльності адміністративних органів з рамками економічних регіонів. З цього видно, що розв'язання проблеми районування з юридичної точки зору (точніше, організаційно-правової) є в порівнянні з економічною ще більш складним, оскільки встає питання про створення ще одного рівня адміністрації. У цьому контексті дане питання повинне вписатися в традиційну проблематику співвідношення процесів централізації і самостійність місцевих органів.

Проблема урегулювання «ножиць» між економічним і адміністративним районуванням в останні десятиріччя придбала особливу гостроту і викликала безліч дискусій як в середовищі економістів, так і юристів, які знову поставили на порядок денний питання про регіон.

Так, в Великобританії ще в 50-х роках гостро обговорювалося питання про створення більше за гнучке і практично виправдане соціально-економічне ділення з відповідною зміною існуючих адміністративно-територіальних форм15. Така спроба була зроблена реформою 1972-1974 рр. 16, коли нарівні з укрупненням графств були створені метропо-литенские райони, які розглядаються як центри регіональної організації. Але про результати цієї форми говорити ще рано (навіть після опублікування чотирьох «Білих книг» і проведення дисскусий на різних рівнях розв'язання проблеми створення регіонів гальмується).

У Франції ці проблеми мають ще більш давню історію. Після декількох десятиріч практичного здійснення заходів щодо регіонального перевлаштування стало очевидним, що проста сума окремих заходів, декретів і інших адміністративних актів недостатня для розвитку окремих (в основному відсталих) районів. Виникла необхідність вирішити основну задачу - встановити узгоджені адміністративні і географічні межі проведення плани15

Town and Country Plann., 1956, N 2, р. 13.

18 The public general acts and general synod measures, 1972, L., 1973, pt 3, р. 1989-2437.

49

руемой політики перевлаштування. «По мірі того, як розвивалося планування,- відмічав відомий французький административист Ж. Ведель, - ставало ясне, що існуюча система планування і загального розвитку залишає збоку кардинальне питання гармонічного розвитку різних частин країни... З цього моменту ідея створення регіонів, що дозволяє одночасну підготовку і виконання плану, стає загальновизнаною»". Цю точку зору схильні підтримати цілий ряд французьких юристів. Зокрема, П. Феррарі і Ш. Л. Вьер зазначають, що «оскільки національний план має тенденцію стати хартією економічного і соціального розвитку, регіон представляється природними рамками цього розвитку»18. У таких країнах, як Франція і Великобританія, підкреслює Р. Драго, еволюція місцевих структур до регионализму є однією з характерних рис розвитку їх місцевої адміністрації за останні 20 років, що підштовхується як старінням департаменту і графства, так і економічними требованиями19. Регіональна реформа 1972 р. у Франції створила 22 регіони. Згідно із законом від 5 липня 1972 р., регіон являє собою інститут економічної адміністрації, регіональну публічно-правову установу, що користується певною автономією і забезпечуюче проведення важливих економічних мероприятий20. Таким чином, згідно із законом 1972 р. регіон не став новим місцевим територіальним колективом, а з'явився усього лише проміжною координуючою інстанцією між державою (в особі центральних органів) і місцевими колективами (департаментами і комунами).

Подібне положення цілком з'ясовне, оскільки тут набирають чинності інші закономірності, а саме обмеженість можливостей буржуазної держави по регулюванню економіки, небажання правлячих кіл багатьох буржуазних держав розширити рамки господарської автономії районів (областей, регіонів) через побоювання втратити політичний вплив на

17 Vedel G. Droit administratif. Р., 1973, р. 676.

18 Ferrari Р., Vier Ch.-L. La reforme regional en France.- In: Etu

de sur le regionalisme en Belgique et а l'etranger. Bruxelles, 1973,

р. 165.

19 Drago R. Science administrative. Р., 1971, р. 178; Moindrot З I. Re

gions britanniques. Р., 1971.

20 J. offic. Rep. Franc.: Lois et decrets, 1972, 9 juill., р. 7176-7177.

50

периферії (так, наприклад, було в Італії). У цей час з приходом до влади у Франції лівих сил ситуація змінилася. Зроблена урядом реформа місцевих органів порушила і положення регіону. Тепер згідно із законом від 2 березня 1982 р. регіон став повноправним територіальним колективом нарівні з комунами і департаментами *'. Як далі будуть розвиватися події, покаже час, оскільки, як правило, в процесі районування, крім чисто технічних труднощів, існують, і, в багатьох випадках переважають над першими, труднощі соціально-політичного і юридичного порядку.

Про це свідчить досвід ФРН, правда, там мова йде про суб'єктів федерації - землях, які не відповідають економічному районуванню. У другій половині 60-х років в зв'язку з бурхливим процесом науково-технічної революції знову зріс інтерес до нового територіального ділення. Створені в умовах НТР могутні продуктивні сили обумовили появу на заході ФРН великих промислових агломераций, розвитку яких стали заважати існуючі межі западногерманских земель. Крім того, освіта агломераций еше більш загострила колишні економічні диспропорції між землями. У цих умовах правлячі кола ФРН стали знаходити кошти пристосувати федеративну структуру до потреб, що змінилися. Як одне з таких коштів було вирішено використати програму нового територіального ділення, передбаченої ст. 29 Основного закону.

У цей період вимоги «господарської доцільності» придбавають першорядне значення. Зокрема, зростає необхідність обліку економічних зв'язків в окремих промислових районах, зв'язків, які «ніяким чином не можуть бути обмежені новими межами земель». При реалізації ст. 29 Основного закону «господарська доцільність» повинна враховуватися в першу очередь22.

У 70-е роки однієї з важливих особливостей вже оновленої програми територіального ділення з'явився

21 Loi N 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertes des

communes, des departements et des regions.- J. offic. Rep. Franc.:

Lois et decrets, 1982, 3 mars, р. 730-747.

22 См.: Сучасний буржуазний федералізм / Під ред. І. Д. Ле

вина, І. М. Вайль. М., 1978, з. 57-58.

51

облік загального господарського, технічного, соціального і політичного розвитку держави за останні 20 років з тим, щоб в результаті створити землі, здатні по своїй господарській потужності і територіальним розмірам справлятися з покладеними на них задачами. Однак в результаті за час існування западногерманской федерації програми територіальних перетворень були практично здійснені лише на південному заході країни і торкнулися усього двох земель; на більшій же частині території ФРН як і раніше зберігається ділення на землі, нав'язане в перші післявоєнні роки західними окупаційними державами23.

Рішення подібних задач в умовах загострення внутрішніх протиріч капіталізму проходить в складній обстановці, оскільки, крім чинників економічного і соціального характеру, існують і грають важливу роль політичні чинники на різних адміністративних рівнях. На розв'язання цих проблем накладає свій відбиток і державний пристрій різних країн. Якщо для країн з федеративним державним пристроєм перешкодою в справі проведення великих регіональних програм і планування загалом є відносно висока міра самостійності членів федерації і окремих одиниць адміністративного ділення, то для високоцентрализованних унітарних держав, навпаки, труднощі виникають з відомої пасивності місцевих органів.

Перша група країн, таким чином, вимушена шукати особливі схеми організації програмування, компромісні варіанти розділення функций24, тоді як друга - вносити коректива в систему адміністративно-територіального ділення, що пов'язано з багатьма труднощами і перешкодами. Останнє, як вже

23 См.: Там же, з. 58.

24 Однак це не виключає спроб виробітку в федеративних го

сударствах (США, Канада) всіляких планів укрупнення

окремих ланок не тільки всередині суб'єктів федерації, але і

укрупнення їх самих. Так, в США висуваються пропозиції бо

леї чим в 5 раз зменшити існуюче нині число штатів,

ширше застосовувати договори між штатами для розв'язання загальних

для даного району питань або внести в конституцію зневаживши

ку, що дає штатам одного економічного району можливість

в певних цілях створювати «суперштат». У Канаді предла

гается перебудувати структуру федерації, створивши замість 10 про

винций 5 відповідно до економічних умов районів.

См.: Політичний механізм диктатури монополій. М. > 1974;

з. 296.

52

відмічалося, носить, швидше, політичний, ніж економічний характер.

Тому в залежності від національної специфіки в деяких капіталістичних країнах досить часто адміністративні одиниці, несучі в собі елементи внутрішньої економічної єдності, беруться за основу і ніяких інших нових районів не створюється, а використовується існуюча система адміністративно-територіального ділення (наприклад, області в Італії).

Іншим варіантом, близьким до названого вище, є створення планових (програмних) районів, які також не спричиняють зміни існуючого адміністративного ділення, а засновуються на комбінації адміністративно-територіальних одиниць. Частіше за все при цьому ряд адміністративних одиниць об'єднується в один плановий район (Великобританія, ФРН). Представляється, що утворення таких планових (програмних) районів буде межею вдосконалення економічного районування в країнах, де зміна адміністративних меж здатний викликати серйозними соціально-політичними, наслідками.

У організаційному плані теоретико-юридичні дослідження і практичні заходи, здійснювані в багатьох капіталістичних країнах, свідчать про вибір двох основних форм регионализації. Перша (микрорегионализация)-це об'єднання (укрупнення) низових ланок адміністративно-територіального ділення (комун, общин) і друга (макрорегионализация) - це створення регіонів, що охоплюють більш великі територіальні одиниці (департаменти, провінції, графства).

Розглянуті вище проблеми є дуже важливою і складною областю політичної боротьби в капіталістичних країнах. Комуністичні партії і інші прогресивні організації капіталістичних країн пропонують вихід на шляхах, які ведуть до розширення демократичної участі населення в розв'язанні проблем соціально-економічного розвитку традиційно існуючих і територіальних співтовариств, що створюються. Досить відмітити, що італійські комуністи домагаються демократизації регіональних структур, проведення адміністративних реформ, направленої на підвищення дієздатності місцевих органів. Як відмічалося на грудневому пленумі UK і ЦКК ИКП (1974 м.), «треба боротися за те,

53

щоб обласні органи повністю використали свою законодавчу і адміністративну владу, без стороннього втручання. Треба усунути всі випадки бюрократичного дублювання. Області повинні розглядатися як елемент розвитку необхідної демократії, як інститут, якому належить виробити і здійснити основну частину нового програмування економічного розвитку, передусім на тих дільницях, де вони володіють прямою законодавчою владою або ділять її з парламентом (сільське господарство, транспорт, територіальний пристрій, охорона природи, шкільне обладнання, кустарні промисли, туризм і інш.)»25.

Критикуючи політику правлячих кіл в цій області, журнал ФКП «Економ е політик» підкреслював, що вони, «збільшуючи округи різної природи, які налізають один на одну, перетинаються, не співпадаючи з адміністративними межами, використовують цю незв'язність для посилення авторитарного централізму»26.

Процес районування, таким чином, в адміністративному, економічному і політичному плані придбаває важливе значення в політиці комуністичних і робочих партій. Багато які реформи, здійснювані правлячими колами, направлені на посилення і зміцнення авторитету центральної влади шляхом введення додаткових установ по координації і контролю. Однак можливості реалізації цих цілей правлячими колами стають все більш обмеженими, оскільки на проведення заходів в області районування, «пристрою територій» і в більш широкому значенні регіонального розвитку впливає відповідний чином політика комуністичних партій і інших прогресивних громадських організацій капіталістичних країн.