На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 17

3. Чинники еволюції адміністративно-територіального ділення

Комплексний підхід до проблем адміністративно-територіального ділення передбачає аналіз поєднання економіко-господарських і політико-адміністративних чинників, що впливають великий чином на організацію території тієї або інакшої країни.

Економічний чинник грає вирішальну роль в еволюції просторової структури господарства розвинених капіталістичних країн. Відмітимо, що раніше за форму територіальної організації в набагато більшій мірі відповідали інтересам військової організації диктатури буржуазії і встановленню бюрократичного централізованого управління, ніж інтересам розвитку економіки.

Сучасна ситуація характеризується двома моментами: з одного боку, важливою умовою забезпечення політичної влади монополій в загальнонаціональному масштабі служить панування тих або інакших угруповань на місцях, будь те штати в державах з федеративним пристроєм або іншими історично чим склався соціально-економічними региони35. З іншою - посилення економічної функції буржуазної держави, його плануючої діяльності, примушує правлячі кола буржуазної держави шукати нові форми територіальної організації, які б задовольняли економічній необхідності на сучасному етапі. Ці обставини дають новий імпульс модифікації адміністративно-територіальної системи загалом і вдосконаленню окремих її частин зокрема.

Бурхливий розвиток економіки в умовах НТР і урбанізації викликав появу зон високої концентрації продуктивних сил, територій інтенсивного господарського освоєння, обширних урбанизированних комплексів (агломераций, мегалополисов), з одного боку, і деградацію периферійних районів - з іншою. Ця нерівномірність і контрастуючі рівні розвитку національної території, пов'язана з поглибленням і розвитком географічного розподілу праці, в умовах капіталістичного господарства приходять в суперечність із застарілими формами адміністративно-територіального ділення.

35 См.: Політичні системи сучасності. М., 1978, з. 154.

30

У цей час з активним втручанням буржуазної держави в економічне життя вирішувати багато які проблеми соціально-економічного розвитку у вузьких рамках традиційних територіальних одиниць стає неможливим. Існуюче адміністративно-територіальне ділення і система муніципальних органів не забезпечують єдності управління територіями, які склалися до теперішнього часу як цілісні в демографічних і економічних відносинах образования36. Як відмічав французький соціолог Р. Лендрю, є очевидна розбіжність між існуючої социоекологической, економічною дійсністю урбанизированних територій - агломераций - і політико-адміністративними структурами". Все менше і менше зберігається спільність між містом, агломерацией і комуною, відмічає інший французький автор

При капіталізмі адміністративно-територіальне ділення, як правило, не відповідає об'єктивно чому склався системі економічних районів і знаходиться в різкій суперечності з національними особливостями тієї або інакшої країни. Невідповідність економічного і адміністративного ділення породжує широке коло проблем економічного і соціального характеру (високий рівень безробіття, неконтрольована міграція населення, низький життєвий рівень, надмірна скупченість населення, транспортна проблема, недостача вільних земель і т. д.).

Адміністративно-територіальний устрій і прив'язана до нього система муніципальних органів все більше втрачають в капіталістичних країнах зв'язок з новою демографічною і економічною структурою їх державної территории39. Все разом взяте послужило поштовхом до економічної переоцінки національної території і перегляду меж існуючих економічних районів і відповідно адміністративно-територіальних підрозділів! У федеративних державах ця проблема ставиться ще гостріше. Ділення ФРН на землі не відповідає економічному районуванню Західній Німеччині. Основні проблеми феде36

См.: Політичний механізм диктатури монополій, з. 351.

37 Leudrut R. Sociologie urbaine. Р., 1968, р. 63.

38 Roussillon H. Les structures territoriales des communes: Reformes

et perspectives d'avenir. Р., 1972, р. 330.

39 См.: Політичний механізм диктатури монополій, з. 351.

31

рализма США, від успішного рішення яких залежить виживання федеративної системи, полягають в невідповідності її структурних форм економічній інфраструктурі, розташуванню природних ресурсів і структурі розселення американців в містах, передмісті і сільській місцевості. Економічні райони не співпадають з межами штатів і їх адміністративно-територіальних одиниць. А посилення економічної інтеграції вступає в різку суперечність з партику-ляристскими тенденціями в політиці штатов40.

Класичне питання невідповідності між реальними економічними районами (як, наприклад, метропо-литенские регіони і зони) і адміністративно-територіальними союзами, відображаючий розрив двох інстанцій - економічної і політичної - по відношенню до одному і того ж простору, все частіше ставиться у розділ кута теоретичних досліджень і практичних реформ.

Найважливішу роль грає політико-адміністративний чинник. Та мета, яка переслідувалася в свій час при створенні систем адміністративного ділення,- зручність управління - в цей час придбаває особливе значення. Місцеві органи влади і управління в капіталістичних країнах вже в багатьох випадках не спроможний витримати тягарю лежачих на них нових функцій в сфері економічного розвитку, соціального добробуту, охорони природи, охорони здоров'я, освіти, житлового будівництва, енергопостачання і інш. Ця криза управління настійно вимагає більше за ефективні і відповідальні центри прийняття рішень, нові рівні (ланок) управління, які були б спроможний оцінювати інтереси територіальних колективів і були б наділені для їх задоволення необхідними повноваженнями і особливо фінансовими ресурсами.

Потрібно також згадати про політичний чинник. Давно прийнято вважати, що місцеві органи влади найбільш наближені до населення, вибрані ним і знають його турботи. І в цьому значенні вони продовжують залишатися традиційними центрами демократичного життя. У даному контексті проблеми демократії, автономії, самоврядування, децентралізація придбаває жизнен40

См.: Сучасний буржуазний федералізм / Під ред. І. Д. Левіна, І. М. Вайль. М., 1978, з. 37.

32

але важливе значення в реформах адміністративно-територіального ділення. Крім того, як відомо, органам місцевого управління властива «функція обслуговування» місцевого населення. Саме від виконання цієї функції насамперед залежить добробут жителів даного регіону. «Функція обслуговування» має яскраво виражений політичний характер, оскільки при її здійсненні зв'язуються воєдино такі явища, як політичні переваги громадян даного регіону, «чутливість» політичної системи до вимог «знизу», конкретні політичні програми місцевих і центральних урядових органів. Визначальну роль грає соціально-класова структура населення даного регіону: будь-яка політична діяльність має класову основу, а класи в суспільстві концентруються в певних географічних районах. Таким чином, карта адміністративно-територіального ділення є в той же час і політичною картою.

На фоні посилення централізації і бюрократичних початків в адміністративній діяльності проблема розвитку широких форм участі громадян носить ключовий характери. У ній убачається протиотрута проти різного роду негативних явищ, пов'язаних з тією, що розвивається тенденцій до спеціалізації, профессионализації і до укрупнення одиниць територіального ділення при ролі представницьких органів, що одночасно поменшується. Ця проблема з найбільшою силою дає про себе знати в містах, а процес урбанізації, що заглиблюється значно розширює сферу її вияву.

Особливе значення цей чинник придбаває в сучасних умовах, коли генеральною лінією державно-монополістичного капіталізму є пошуки розв'язання проблеми модернізації адміністративно-територіального ділення і муніципальних систем на шляхах, які ведуть до подальшого скорочення му41

Територіальна організація, основні напрями економіко-територіального розвитку, відмічає французький економіст Ж. Шеблінг, повинні бути справою не тільки центральної влади, але і населення, що проживає в тих або інакших адміністративних одиницях, місцевих представників, вибраних населенням, які мають компетенцію в різних областях суспільного життя. См.: Econ. et poiit., 1978, N 20, р. 45.

2 Замовлення № 3203 33

ниципальних свобод і функцій представницьких органов42.

Представники буржуазної правової науки, прагнучи обгрунтувати і виправдати цей процес, висунули декілька концепцій, досить докладно і критично розглянутих в радянської литературе43. Нагадаємо лише деякі основні позиції двох з них, що зберігають на сучасному етапі своє значення при розробці правлячими колами ведучих капіталістичних країн практичних заходів в цьому напрямі.

Основна ідея «етатистской» концепції місцевого управління- перетворення муніципальних органів самоврядування в складову частину єдиного державного адміністративного апарату - відповідає пануючим в сучасному буржуазному державознавстві доктринам, заперечливим самоврядування як домінуючий початок политико-правової природи муніципальних органів.

Ця позиція підкріпляється одним з важливих пунктів «дуалістичної» концепції місцевого управління, що обгрунтовує допустимість і правомірність втручання державної центральної влади в рішення місцевих справ всякий раз, коли, на думку уряду, цього вимагають загальнонаціональні інтереси. Згідно з найбільш поширеним поглядом, в цих органах поєднуються ознаки місцевого самоврядування (виборність, самостійність в справах місцевого значення) і загальнодержавного управління (проведення урядової політики в доручених ним справах загальнодержавного значення під наглядом і по вказівках вищестоящої адміністрації). Відображаючи втягування муніципалітетів в механізм державного управління, концепція муніципального дуалізму породжує ілюзорне уявлення про сбалансированности ідей місцевої автономії і централистских спрямувань великого капіталу в буржуазній державній владі; між тим централистское, бюрократичний початок служить визначальним чинником муніципальної діяльності в умовах імперіалістичної держави ".

42 См.: Політичний механізм диктатури монополій, з. 350.

43 Детальніше див.: Барабашев Г. В. Муніципальние органи совре

менного капіталістичної держави. М., 1971

44 См.: Там же, з. 18.

34

Політична історія багатьох західноєвропейських країн поглибила відмінності в економічному і соціальному розвитку окремих районів національної території. Маючи на увазі досвід реформ, проведених в основних європейських капіталістичних країнах, є всі основи укласти, що еволюція систем адміністративно-територіального ділення поєднує в собі безліч аспектів і зведення її тільки до змін територіальних меж ланок територіального ділення, як це роблять деякі буржуазні автори, дає далеко не повну картину змін, що відбуваються в надрах буржуазної держави. Природно, що територіальний аспект лише один з видимих результатів цієї еволюції, хоч він і грає в багатьох випадках не останню роль.

У більшості капіталістичних країн Західної Європи реформи адміністративно-територіального ділення вже проведені, здійснюються або перебувають в стадії підготовки. Незважаючи на різноманітність умов, загальної для багатьох з них тенденцією в територіальному аспекті є укрупнення адміністративних одиниць. Буржуазні автори виправдовують необхідність подібних реформ, як правило, складністю управління в сучасних умовах. Зовні все будується, здавалося б, на основі об'єктивної оцінки застарівання і недосконалості адміністративного ділення, необхідності створення територіальної бази місцевих органів, що адекватно відповідає сучасному рівню економічного і соціального розвитку. Однак спроба завуалювати тільки такою аргументацією політичний аспект реформ звучить не дуже переконливо. Це визнають і самі буржуазні автори. У сучасний період, пише англійського політолога Д. Хилл, заходи в області самоврядування були направлені головним чином у бік укрупнення територіальних одиниць і підвищення кваліфікації персоналу на основі сучасних методів управління і з урахуванням збільшених соціальних потреб. Проте питання місцевого самоврядування- це політичне питання, і він не перестає бути таким". Практично у всіх країнах Західної Європи останнім часом пройшли реформи місцевих органів управління, направлені, як правило, на

45 Hill D. M. Democratic theory and local government. L., 1974, р. 190.

35 2*

укрупнення политико-господарських одиниць, посилення політичних аспектів в механізмі управления46.

Одним з головних чинників протидії нейтралистским спрямуванням монополістичного капіталу виступає боротьба трудящих за збереження і зміцнення муніципальних свобод. Принципову і послідовну позицію займають в цьому питанні комуністичні партії капіталістичних країн. Комуни Італії ніколи не були проблемою чисто адміністративної, відмічає муніципальний радник комуніст Р. Чайоло, вони були одночасно політичною проблемою. Роль комун особливо велика сьогодні. Головною причиною цього є гостра, невідкладна потреба в істотній зміні характеру і структури державної влади. Розвиваючи цю думку, член ЦК ФКП М. Розетт підкреслює, що роль органів місцевого управління в системі державно-монополістичного капіталізму суперечлива. З одного боку, комуни виступають як додаток державного апарату, входять в число інститутів, що дозволяють буржуазії закріпити її панування над трудящими, З іншого боку, пристосування комунальних структур до потреб монополій наштовхується на прихильність комун до збереження відносної автономії, отриманої ними раніше в рамках буржуазної демократії, на ту обставину, що комуни продовжують залишатися демократичними центрами47.

Критика низової (громадського, комунального) ланки з точки зору його якості як самоврядної одиниці знайшла відображення не тільки в концептуальному плані. Поступова втрата реальної управлінської і фінансової автономії перетворює низові територіальні одиниці з суб'єктів місцевого самоврядування в об'єкт централізованого урядового нагляду і регулювання. Ерозія принципів буржуазної демократії особливо чітко виявляється у негативному відношенні правлячих кіл до вимог широкої громадськості про демократизацію комунального управління, в орієнтації правлячих кіл на розвиток інакших інститутів, в тій або інакшій мірі яких ліквідує

46 Government and administration in West Europe. Oxford, 1979,

р. 5-6.

47 См.: Пробл. миру і соціалізму, 1977, № 6, з. 66.

36

виборні органи територіальних співтовариств від руко* водства місцевими справами.

Ця політика правлячих кіл служить додатковим чинником перегляду традиційних проблем і понять децентралізації, деконцентрації, регионализації в руслі вимог розвитку державно-монополістичного капіталізму, а саме посилення бюрократичної централізації і згортання інститутів буржуазної демократії.

Посилення централистской тенденції в державному житті і розширення вторгнення держави в економіку на стадії державно-монополістичного капіталізму в умовах НТР привели до підвищення ролі муніципалітетів в здійсненні функції капіталістичної держави і разом з тим до їх перетворення в фактично підлеглий центральній бюрократії підрозділ державного апарату, в інструмент державно-монополістичного регулювання на місцях".

Здійснювана в соціалістичних країнах модернізація адміністративно-територіального ділення являє собою важливе знаряддя підвищення рівня організаційної, політичної і господарської діяльності державних органів. А створення нових адміністративно-територіальних підрозділів, виділених з урахуванням чисельності населення, розміру площі і соціально-економічного потенціалу, сприяє раціональному розміщенню продуктивних сил, гармонійному розвитку територіальних одиниць і географічних районів.

У капіталістичних країнах правлячим колам все частіше доводиться стикатися з критикою представниками різних течій буржуазної юридичної павуки старих форм територіальної організації держави. Однак, визнаючи нестачі існуючих територіальних форм, іноді йдучи на часткові реформи, правлячі кола капіталістичних держав, використовуючи подібні маневри, не відмовляються від традиційних принципів територіальної організації, що забезпечують бажане ним співвідношення центра і місць.

У багатьох капіталістичних країнах Західної Європи, особливо в таких, як Франція і Італія, при наявності сильного лівого руху, великої активності

" См.: Барабашев Г. В. Положення і роль муніципальних органів..., з. 5-6.

37

марксистських партій політична боротьба навколо цих проблем придбаває особливу гостроту. Пропозиції, що висуваються комуністичними партіями, направлені на демократизацію як чого склався, так і організаційних і територіальних структур, що знову створюються. Досвід діяльності французьких і італійських комуністів дає приклади найбільш ефективного в умовах капіталізму розв'язання місцевих проблем територіального перевлаштування.