На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 17

2. Регионализм і проблеми адміністративно-територіального ділення

Після другої світової війни внаслідок інтенсивного розвитку монополістичного капіталізму в багатьох капіталістичних країнах гостро встала проблема гармонічного розвитку окремих районів. Необхідність усунення і пом'якшення перешкоджаючих економічному розвитку диспропорцій між високорозвинений і відсталими районами, посилена вимогами науково-технічної революції, зажадала від правлячих кіл буржуазної держави відповідної модернізації адміністративно-територіальних структур. Узость територіальних рамок останніх перешкоджала проведенню в життя заходів соціального і економічного характеру, зачіпаючих декілька адміністративних одиниць. Звертання до регионализму в цих умовах стало цілком виправдано.

Однією з істотних причин інтересу до питань регионализації з'явилася необхідність забезпечення умов для ефективного здійснення соціально-економічних програм, що зачіпають не тільки декілька дрібних територіальних одиниць, але і більш великі територіальні освіти. Зазначаючи, що регіональні масштаби мають велике значення для планування, багато які буржуазні дослідники вважають, що рішення подібних задач повинно здійснюватися в рамках регіонів.

У зв'язку з проблемою децентралізації тематика регионализма вплинула на ідеологічну і політичну боротьбу на практиці і в науці. У якійсь мірі регионализм, як і федералізм, можна розглядати як шлях для «демонтування» централізованого урядового апарату і «трансформації території», т. е. створення співтовариств більш високого порядку, ніж традиційно існуючі, з більш високою мірою місцевої автономії. Цей политико

J. Local government reform in England, 1888-1974. L., 1974.

119

ционний аспект представляється двуединим: з одного боку, як тенденція до більш широкої адміністративної децентралізації адміністративної системи сучасної держави і, з іншою - як необхідність визнати і забезпечити певну політичну автономію в деяких історично чому склався регіонах, що є цілком життєздатними з територіальної, економічної і культурної точок зору.

Традиційна политико-правова думка розуміє і представляє регионализм як засіб вирішення конфлікту між центром і провінцією, між централізмом і самоврядуванням.

У ФРН і Італії проблеми регионализма не мають такого значення, як у Франції і Великобританії, внаслідок історичних причин, які зберігають актуальність і в сучасній адміністративній системі. У двох останніх країнах; спори досі йдуть навколо питання - чи повинні регіони, т. е. округи, розташовані між департаментами і центром (у Франції) або місцевою владою і центральною адміністрацією (в Великобританії), мати в своєму розпорядженні автономію. У ФРН існування земель, які володіють широкими прерогативами в сфері управління, визначає більш довершену форму децентралізації і проблема автономії виникає тільки для урядових округів (Regierungsbezirk), які є межами діяльності державних служб і не мають автономії.

У США не менш значним напрямом розвитку федеративної структури є становлення регіональних органів управління, т. е. тенденція до регионализму. Ця тенденція також підриває традиційну схему внутрішньодержавних відносин. Істотна роль тут належить регіональним уплавленческим органам багатоцільового призначення. Головна їх задача - координувати діяльність місцевої влади в рамках території, однорідної по економіці, типу заселення і природним ресурсам, але керованої безліччю ізольованих дрібних адміністративних единиц22.

22 См.: Сучасний буржуазний федералізм / Під ред. І. О. Левіна, І. М. Вайль. М., 1978, з. 29-30.

120

Говорячи про сучасну ситуацій у Франції і Великобританії, можна виявити там багато загального, особливо після проведених в 70-х роках реформ. Основною тенденцією в розвитку місцевої адміністративної структури є тенденція до децентралізації більш довершеного типу в ланці, розташованій нижче центральної влади. У Великобританії внаслідок реформи 1972-1974 рр. це виявилося у відношенні до графств. У Франції, згідно із законом від 2 березня 1982 р., регіон оголошений територіальним колективом.

Проблеми регионализації з'явилися темою широкого обговорення на XVI конгресі адміністративних наук в Мексіці (1974 р.). Спори навколо регіону дали початок численним і різноманітним тлумаченням. Як підкреслювалося в генеральній доповіді на цьому конгресі, під регионализацией розуміється створення таких нових адміністративно-територіальних освіт (регіонів), які в тій або інакшій мірі об'єднували би або координували діяльність вже існуючих одиниць по одній або декільком проблемам соціально-економічного характеру. Крім того, вони мали б необхідні для цього власні постійно діючі представницькі і адміністративні установи або консультативні наради представників^влади тих територіальних одиниць, що тільки періодично збираються, які (повністю або частково) входять до складу регіонів, що утворюється таким чином.

Серед причин, відмічених учасниками конгресу, які відобразили важливість і значення створення регіонального рівня, були наступні: по-перше, необхідність задоволення колективних інтересів, які не спроможний забезпечити традиційні місцеві колективи нижчого рівня, що мають в своєму розпорядженні порівняно невелику територію і недостатню соціальну і промислову інфраструктуру; по-друге, здійснення реальної децентралізації тих функцій, які центральна влада більш не в змозі виконувати, з передачею їх на рівні, проміжні між вищими органами і традиційними місцевими колективами.

У визначенні, що дається регіону Міжурядовим комітетом по співпраці в розв'язанні муніципальних і регіональних проблем Європейської ради, вказується, що регіон являє собою

121

«великий територіальний союз всередині країни, який може бути юридичною особою» 23.

У цей час в багатьох капіталістичних країнах бурхливо обговорюється питання про правову природу регіону. Чи Повинен він бути новим рівнем адміністративно-територіального ділення з відповідною адміністративною організацією і володіти відомою автономією (управлінської і фінансової), або повинен являти собою тільки координаційну інстанцію службового, підлеглого центру характеру. Інакшими словами, проблема полягає в тому, який аспект висунути на перший план: технико-адміністративний, політико-адміністративний або економічний.

Регіон, на думку італійського юриста К. Палла-цолі, може мати досить гнучку форму і різноманітний зміст в залежності від національного досвіду, обставин, найбільш гостро вартої проблем. Одні, наприклад, задумані, щоб відповісти на вимоги техніко-економічного характеру, інші - політичного, треті - етнічного, лінгвістичного і т. д.24 Таким чином, по відношенню до мети можна розрізнювати економічний регионализм, політичний, адміністративний і інш. У більш вузькому - юридичному плані можна виділити регіони декоицентрації, регіони просто як форма адміністративної децентралізації або регіони, що володіє політичною автономією.

Практика регионализма в капіталістичних країнах говорить з очевидністю про наявність загальних для різних країн проблем, які викликають необхідність в регионализационних заходах. Це, передусім, нездатність центральної влади вирішити проблеми територіального розвитку; невідповідність структур центральної і місцевої влади цим проблемам, що заважає проведенню необхідних заходів; роздробленість і суперечність дій місцевої адміністрації, викликана неможливістю координувати дії місцевої влади нинішніх територіальних колективів. Дискусії останніх років об поня23

Making regionalism work: Selected reports on the administrative

aspects of sub-national regionalism. Washington; Barselona, 1980,

р. 189.

24 Pallazzoli Cl. Les regions italiennes: Contribution а l'etude de la

decentralisation politique. Р., 1966, р. 2.

122

тії регіону показують, що центральний адміністративний апарат і політичні кола буржуазних держав, на які спирається центральна бюрократія, не знають, як забезпечувати децентралізацію, і не виявляють такого бажання; створені ж окремими відомствами периферійні структури і інакші форми відомчої децентралізації лише посилили шкоду, що заподіюється центральними органами управління.

Разом з тим в умовах державно-монополістичного капіталізму все більше значення починає придбавати прагнення влади монополій забезпечити простір для великого капіталістичного виробництва, для державного стимулювання діяльності капіталістичних корпорацій шляхом створення надмуни-ципальних - регіональних освіт за рахунок укрупнення муніципальних підрозділів. Це спричиняє нове явище в організації буржуазного місцевого управління - своєрідний муніципальний регионализм. Класична форма управлінського регионализма - територіальні агентства уряду і міністерств - досі служила в капіталістичних країнах антиподом виборного місцевого управління. Вона використовувалася для посилення централистских і бюрократичних початків в адміністративній діяльності, для обмеження функцій муніципальних установ і забезпечення урядового контролю над ними. Новий, муніципальний регионализм, як відмічає Г. В. Барабашев, що насаджується імперіалістичною державою, переслідує схожі цілі, підриваючи інститути муніципальної демократії зсередини 25.

З іншого боку, практика проведення регіональних реформ в розвинених капіталістичних країнах Західної Європи показує, що правлячі кола за рідким винятком схиляються до створення ще одного рівня народного представництва.

Історія регионалистских ідей в Італії сходить ще на другу половину XIX в., коли існувала орієнтація, з одного боку, на федерацію, а з іншого боку, на створення адміністративно-територіальних організаційних структур, що користуються законодавчою і адміністративною автономією (наприклад, областей). У 1946 р., т. е. через три роки після падіння

25 См.: Барабашев Г. В. Муніципальние органи сучасної капіталістичної держави. М., 1971, з. 40.

123

фашистської диктатури, в країні розвернулися широкі дебати з приводу обласної автономії, які завершилися визнанням і конституційним закріпленням обласної автономії при збереженні єдності італійської держави. Але відразу ж після прийняття Конституції 1947 р. правлячі кола стали затягувати процес становлення обласною системи, гальмувати створення областей, передбачене конституцією, побоюючись, що області стануть свого роду «троянским конем» в боротьбі проти сил центра 2в.

Характерним прикладом служить закон від 10 лютого 1953 р. про створення і функціонування обласних органів, антирегионалистский курс, що відобразив; його мета перебувала в звуженні і обмеженні сфери обласної автономії.

Поворотним пунктом в розвитку областей став закон від 16 травня 1970 р., який містив важливі положення, що стосуються здійснення областями своєї адміністративної і законодавчої компетенції.

Серед прихильників створення областей широкою підтримкою користувалися три важливих принципи, які були включені в статути областей: автономія, участь, програмування. Більшість статутів починається з політичної декларації, в якій чітко визначається правова природа області - «автономної організації, наділеної власними правами і функціями в рамках єдиної Італійської республіки відповідно до принципів і в межах, встановлених конституцією» (статут області Емилия-Романья, ст. 1). Цілі діяльності області формулюються таким чином: «Область Умбрія сприяє забезпеченню соціального прогресу населення, участі громадян в політичному виборі національного співтовариства і демократичному оновленні структури держави» (статут області Умбрія, ст. 1).

Разом з тим потрібно відмітити, що антирегионалист-ская політика правлячих кіл в 50-60-х роках виражалася в саботажі проведення в життя конституційних положень відносно областей.

Італійський регионализм в порівнянні з іншими країнами представляється найбільш цікавим, оскільки він йде набагато далі простий администра26

Flogaitis S., Gianini M. S., Rivero I. La notion de decentralisation en France, en Allemagne et en Italie. Р., 1979, р. 200.

124

L.

тивной децентралізації ". Область, вказує професор А. Сандуллі 28, є конституційним територіальним колективом, що володіє політичною функцією. Вона не просто децентралізований колектив, і інтереси, які вона представляє, набагато ширше, ніж ті, які представляють традиційні територіальні співтовариства (комуни і провінції). Побудована на основі принципу політичної автономії, відмічають Ф. Лоренцоні і Ф. Мерлоні, вона дає приклад своєрідного компромісу між федеральними і унитаристскими традиціями 29. П. Феррарі вважає, що італійському регионализму властиві свої специфічні риси, що характеризують його як «помірний федералізм» 30. Розміри і політичне значення області, вважає Ф. Бассаніні, дають підставу думати, що вона здатна забезпечити «роль» співрозмовника парламенту в складній і важкій роботі по перетворенню централізованої і бюрократичної держави в децентралізоване, засноване на територіальному плюралізмі. Разом з тим області представляються важливою структурою координованого управління застосовно до різних фаз програмування. Принаймні, підкреслює Бассаніні, в цей час регіональна децентралізація є, видно, безповоротним фактом, хоч труднощі, що випробовуються областями, заважають підвести підсумок регіональній реформі". Однак вибір між регіоном «політичним» (як рівнем координації між центральною і місцевою адміністрацією і важливим інструментом автономії і демократичної участі) і регіоном «адміністративним» (як знаряддям політичного вибору, прийнятого в центрі і здійснюваного на місцях бюрократичним апаратом) відтепер ясно визначений. На думку Бассаніні, цей вибір залежить не тільки від поведінки місцевих адміністраторів і від ініціативи населення, він залежить також від серії законодавчих і институционних реформ, які визначать необхо27

Pallazzoli Cl. Op. cit, р. 2-3.

28 Sandulli A. M. Manuale di diritto amministrativo. Milano, 1970,

р. 259.

29 Lorenzoni F., Merloni F. Les regions en Italie.- In: Etude sur le

regionalisme en Belgique et а l'etranger. Р., 1973, р. 97.

30 Ferrari P. Les regions italiennes. Р., 1972, р. 19.

31 Bassanini F. L'experience de la regionalisation en Italie.- Rev. in

tern, sci. administratives, 1977, N 1, р. 55; Riv. ital. sci. polit., Bo

logna, 1979, N2, р. 229-261.

125

димий контекст зміщення регіонального центра, перерозподілу функцій між державою, областями і місцевою адміністрацією.

Перемога лівих сил на виборах в обласні ради в 1975 р. вимусила парламент до прийняття закону від 22 липня 1975 р. (№ 382) 32, що став новим етапом на шляху децентралізації державного апарату. Метою закону була передача областям адміністративних функцій, що раніше належали державним органам і національним публічним установам, а також адміністративних служб і персоналу для виконання цих функцій; областям були передані фінансові кошти, необхідні для виконання нових функцій.

Орган італійських комуністів газета «Уніта», оцінюючи прийняття закону 1975 м., направленого на реалізацію положення конституції про розширення підлога номочий регіональних і муніципальних рад, отме чала, що він являє собою институциональнуь реформу, яка дає початок процесу оновлення гс сударственной адміністрації 33.

Створення регіональних органів влади, більш до ступних тиску «знизу» в порівнянні з центральні мі органами державної влади, з'явилося певним кроком по шляху демократизації державного устрою Італії. Воно сприяло обліку інтересів менш розвинених районів при складанні економічних планів. Регіональні органи мають в своєму розпорядженні досить важливі повноваження в області економічного планування, розвитку сільського господарства, громадських робіт, охорони здоров'я, освіти. З децентралізацією управління і створенням регіональних органів влади демократичні сили отримали нові важелі впливу в політичній сфері. Результати виборів в регіональні ради підтвердили успіх лівих сил. У Емілії, Тоськане і Умбрії після виборів були створені ліві джунти.

Організація місцевого управління Італії регулюється конституцією, законами і статутами областей. До числа найбільш важливих законів відносяться закон від 10 лютого 1953 р. про створення і функціонування обласних органів, закон від 16 лютого 1968 р. про порядок проведення виборів в обласні ради, закон від

32 Gazz. Uffic. Rep. Hal., 1975, N 220, 20 ag., р. 5800-5803.

33 Unita, 1977, 21 lugl.

126

16 травня 1970 р. про фінансові кошти для створення областей звичайного статуту. Питання організації і функціонування провінційних і громадських органів поряд зі спеціальними нормами конституції регулюються зведеними текстами законів 1915, 1934, 1960 рр. і законом від 8 березня 1975 р. 34

В ФРН термін «регіон» має три значення: 1) територіальна одиниця загального або спеціального характеру; 2) «регіональна одиниця планування», триформна (вільна, кооперационная і інтегрована одиниця планування); 3) «асоціація общин, що має спеціальну компетенцію» і що володіє статусом публічно-правової асоціації (наприклад, «департаменти» в Баварії). У цей час обговорюється можливість заміни цих форм системою «регіональних округів», які спиралися б на самоврядні корпорації вищого рівня і грали б не тільки межмуниципальную і межокружную роль, але були б «середньою державною інстанцією» 35. Федеральна програма регіонального розвитку передбачає створення 38 планових регіонів, межі яких не співпадають навіть з межами "урядових округів (Regierungsbezirk), а подекуди і з межами земель. Організація цих регіонів, що охоплюють територію декількох округів, ніяк не пов'язана з системою місцевого самоврядування.

На відміну від італійської моделі регіону межею, зближуючої западногерманские концепції про статус регіону з французькою, є те, що вибір в обох випадках поки падає на варіант визнання регіону координуючою інстанцією економічного профілю, головною задачею органів якої визнано планування (в ФРН в окремих землях на них покладаються і інші задачі регіонального значення). Передача общинами ФРН таких задач регіону наближає його до звичайної територіальної одиниці укрупненого розміру. Правда,, ця передача відбувається не у всіх землях. Рейнський регіон розглядається западногерманскими

34 См. детальніше: Cianchi З, Lucibello P. M. La ristrutturazione degli

enti locali.- Democrazia е diritto, Roma, 1981, N 3, р. 81-98;

Bardusco A. Lo stato regionale italiano. Milano, 1980; Guillermet З,

Ryngaert I. La region italienne; un pari encore а gagner.- Rev

franc, sci. polit., 1981, N 4, р. 701-727.

35 Ільінський И. П. Система органів влади і управління ФРН М

1977, з. 98.

127

фахівцями як вдалий досвід і як зразок в планах майбутнього розділення території земель на подібні адміністративні регіони, які б були територіальними одиницями третього (знизу) рівні.

Разом з тим потрібно підкреслити, що в ФРН регіональне планування і розвиток здійснюється на рівні, проміжному між землями і общинами або їх об'єднаннями. Але оскільки федеральний закоч не вирішує питання, чи повинне регіональне планування здійснюватися органами уряду землі за участю общин або співтовариствами общин, то такі об'єднання представляються альтернативою створенню регіону в повному розумінні.

Особливе місце займає ця проблематика в США.. Абсолютно певна тенденція до формированию' і зміцненню регіональних органів управління і створення до середини 70-х років широкої їх мережі дозволяють говорити про новий рівень в американському федералізмі, який не можна віднести до місцевого управління.. Думки американських дослідників розходяться з питання про природу існуючих регіональних органів і інститутів. Частина авторів вважає їх вже чим склався рівнем обмеженого неформального уряду - між штатами і місцевою владою. Інші розглядають регіональні інститути як «чинник зростання бюрократії», особливо федеральної. Деякі автори вважають регионализм способом встановлення горизонтальних зв'язків між одиницями одного і того ж рівня влади 36.

Основна маса регіональних рад виконує наступні функції (в порядку убування їх значення): огляд і оцінка заяв місцевих органів на отримання федеральних дотацій; комунікація між місцевою владою; розробка функціональних планів;: координація діяльності місцевої влади в сфері загального управління; багатоцільове планування використання регіональних фізичних ресурсів; рішення з певних проблем регіонального управління; реалізація багатоцільових і функціональних програм розвитку і т. д.

Перш ніж охарактеризувати сучасне положення французького регіону, дозволимо собі звернутися декілька до історії регионалистских заходів у

36 См.: Сучасний буржуазний федералізм, з. 32.

128

Франції". Починаючи з i960 м., коли Франція була поділена на 21 економічний регіон («округа регіональної дії»), до реформи 1972 р., коли законом від 5 липня 1972 р. 38 регіони були визнані інститутами економічної адміністрації, можна побачити як незначну еволюцію зазнало поняття регіону. Відомий французький юрист Же- Ве-дель підкреслював, що поняття регіону як проміжної інстанції возобладало над поняттям регіону як ланки в системі адміністративного управління. Регіон як ланка в системі адміністративного управління повинен був би являти собою новий адміністративний округ, що стоїть між департаментом і центральними органами влади. На ділі він являє собою проміжну ланку в тому значенні, що він в певній обмеженій області служить передавальною інстанцією між департаментами і центральною владою 39.

Деякі французькі автори, протиставляючи регионализацию і децентралізацію, пропонували вибір: або регионализация, або децентралізація, бо, на їх думку, то і інше одночасно «може привести до нашарування один на одну численних адміністративних структур і до адміністративного психозу... і анархії»40. Зокрема, П. Бенуа вважав, що при справжньому стані речей майбутнє не в регионализації, а в оновленні децентралізації. Що ж до регіону, то, спираючись на існуючі регіональні інститути, досі мудрим рішенням було використовувати рамки регіональної публічно-правової установи *'. Однак багато які голови регіональних рад були настроєні не так оптимістично. Так, А. Шан-дернагор, голова регіональної ради Лімузена, зазначав, що «регіони не мають ні ініціативи, ні останнього слова при прийнятті рішень, децентралізація топчеться на місці» 42.

37 Детальніше див.: Серебренников В. П. Местноє управління і саме

управління Франції. Мінськ, 1981, з. 125-140.

38 J. offic. Rep. Franc.: Lois et decrets, 1972, 9 juill., р. 7176-7177.

39 См.: Ведель Ж. Адміністративне право Франції. М. 1973

з. 419.

40 детТ0н Е. Местная адміністрація Франції. М., 1957, з. 66.

41 Benoit P. Vers un renouveau de la decentralisation? - Rev. droit

publ. et sci. polit. France et а I'etranger, 1976, N 4, р. 983.

42 Rev. Administrative, 1977, N 179, р. 515.

129

Дійсно, надавши регіонам статус публічно-правової установи і тим самим забезпечивши себе від появи ще одного рівня представництва місцевих інтересів, подібно департаментському і комунальному, уряд потурбувався про їх підкорення собі. З установою регіонів ще більш збільшилося централистское початок, посилилася бюрократична субординація відносно центра і мест43. Аналізуючи регионалистско^ рух у Франції з 1958 р., англійський дослідник В. Райт відмічає «тріумф функціонального підходу». Реформи 1964, 1972, 1977 рр., зі слів Райта, носили зовні спорадичний характер, їх цілі і наслідки, що викликаються були також обмеженими, і проте реформи ці викликали широку дискусію. Райт виділяє дві групи причин, які зумовили відносну несміливість в здійсненні послідовних регіональних реформ. По-перше, прихильники радикальної регионализації ніколи не виступали єдиним фронтом і розрізнювалися між собою як по цілях, так і по коштах. По-друге, існує прихована ворожість цієї регионализації з боку певних політичних і бюрократичних вето-груп, причому деякі з них особливо чутливі до будь-яких радикальних змін в структурі місцевого управління 44.

Тим часом в сучасних умовах економічного і політичного розвитку Франції здійснення адміністративно-територіальної децентралізації представлялося життєво необхідним. Ще в спільній програмі лівих сил була викладена глибоко демократична концепція розв'язання питання ліквідації відсталості регіонів, населених етнічними меншинами, і інших регіонів ". Вона, зокрема, передбачала створення у всіх регіонах, які стануть новою територіальною демократичною спільністю, повноважних асамблей з виконавчим органом, економічною і соціальною радою (з консультативними функціями), з власними значними фінансовими коштами, які складуть головним чином відрахування з держбюджету частини податкових надходжень від населення регіонів. Регіон повинен мати в своєму розпорядженні власну кредитну касу, региональ43

Lagarde P. Clef pour la regionalisation. Р., 1977, р. 185.

44 Decentralist trends in western democracies. L., 1979, р. 195.

45 Cah. commun., 1976, N 2/3.

130

ний службою працевлаштування; в його функції повинно входити планування і оснащення території. У вельми важливих областях соціально-економічної діяльності регіони повинні отримати можливість виконувати волю виборців, домагатися ліквідації відсталості господарського розвитку, розвитку місцевих культур і т. д.

Французькі комуністи запропонували замінити 3-звенную систему управління (національний рівень, департамент, комуна), включивши в неї регіон як повноцінний територіальний колектив. Посада префекта повинна бути, на їх думку, скасована, а регіональна рада повинна обиратися загальними виборами за пропорційною системою. Тільки тоді, вважають вони, регіони перестануть бути ще одним фасадом адміністративної влади і перетворяться в нові життєздатні демократичні територіальні колективи з правом розробляти і провести в життя плани регіонального розвитку, координувати заходи, намічені департаментами і комунами 4в.

З приходом до влади у Франції уряду лівих сил відкрився новий етап в розвитку, регіонів. Згідно із законом 1982 р., регіони отримали статус «місцевого колективу»47. У своєму виступі на XXIV з'їзді ФКП член ЦК ФКП Ж. Вальбон відмітив, що урядові заходи в області децентралізації є «переломними». Принаймні, «замок» централізації відімкнуть, оскільки створена нова, інстанція, що обирається населенням на рівні регіону. Виконавча влада в регіоні і департаменті загалом забезпечується головами рад цих единиц48. Разом з тим в законі вельми своєрідно представлено скасування посади префекта. Його функції частково переходять до голів рад, а представником центра на місцях буде комісар республіки, який буде мати таку ж широку компетенцію, як і його попередник префект. Таким чином деконцентрация расширится49.

46 Cah. commun., 1977, N 9, р. 20-21.

47 Loi N 82-213 du 2 mars 1982.-J. of fie. Rep. Fran?.: Lois et decrets,

1982, N 52, 3 mars, р. 730-747.

48 L'Humanite, 1982, 5 fevr.

49 Rev. franc, administration publ., 1981, N 19, р. 98-99.

131

Проведення децентралистской реформи розраховане на декілька років. Услід за законом «Про права і свободи комун, департаментів і регіонів» від 2 березня 1982 р. був ухвалений закон про особливий статус Корсики, а також цілий ряд декретів, прийнятих в розвиток цих законів 50.

Проблеми регионализації знайшли відоме відображення і в Великобританії. Своєрідність британського регионализма підкреслюється наявністю, крім соціально-економічних і політико-адміністративних, також і національно-територіальних аспектів, пов'язаних із загостренням національних протиріч, по суті справи що ставлять проблеми створення нової національно-територіальної організації населення.

Протягом 50-60-х років по лінії тих або інакших «соціальних» міністерств пішло призначення ряду комісій, пов'язаних з справами місцевого самоврядування. Висунені ними пропозиції зводилися в основному до двох ідей: укрупнення адміністративно-територіальних одиниць і об'єднання в їх рамках міських районів з сільськими; подальша технізація і менеджеризация місцевих органів. Найбільше значення в цьому плані мала робота королівської комісії для Англії (комісія Редкліф - Мода), створеної в 1966 р. міністром будівництва і місцевого самоврядування. Ця комісія запропонувала розділити Англію на 61 новий район, причому в 59 з них передбачається створення об'єднаної влади, відповідальних за сукупність всіх служб. У трьох районах - Бірмінгеме, Ліверпуле і Манчестере - було у вигляду створення двух-звенной структури метрополія-периферія (райони). Комісія запропонувала згрупувати 61 район, включаючи Великий Лондон, в 8 провінцій і створити провінційні ради, наділені повноваженнями стратегічного характеру. Ці ради пропонувалося формувати на основі непрямих виборів, здійснюваних радами вхідних в них нижчестоячих територіальних одиниць. Комісія висловилася також за більше равнопра60

Loi N 82-214 du 2 mars 1982.-J. of fie. Rep. Fran?.: Lois et dec-rets, 1982, N 52, 3 mars, р. 748; decret N 82-389 du 10 mai 1982 relatif aux pouvoirs de commissaires de la Republique et а l'action des services et organismes publics de l'Etat dans les departe-ments.- J. offic. Rep. Franc.: Lois et decrets, 1982, N 109, 10- І mai, р. 1335-1341.

132

^

вие у взаємовідносинах між центром і місцями, з тим щоб контроль центра був зменшений.

Робота комісії викликала критику передусім тому, що її члени захопилися чисто технічними і адміністративними питаннями: пошуком оптимальної території для вигідного розміщення виробництва і транспорту, підвищенням технічного рівня управління, т. е. «віддали перевагу ефективності демократії» і.

Однак в 1970 р. проект комісії був знехтуваний і прийнятий проект консерваторів, що став законом в 1972 р., який взагалі не торкнувся питання про створення регіонів. Аж до останнього часу регіональні проблеми вирішувалися парламентом шляхом створення різних урядових органів на регіональному рівні для рішення конкретних, спеціальних управлінських задач.

Проблеми регионализма в Великобританії особливо гостро виявляються у відносинах, пов'язаних з «націями», які об'єднані в королівстві, і у відносинах центрального уряду з місцевими органами. Ці питання стали предметом вивчення нової Королівської комісії Килбрендона. У 1973 р. в представленому звіті вона відмітила, що саме створення комісії було викликане двома основними причинами: по-перше, Шотландія і Уельс все активніше виступали за надання їм більшої національної незалежності, а Англія за велику незалежність місцевих органів від центрального уряду; по-друге, все частіше лунали вимоги розширення участі громадськості в процесі прийняття політичних решений52. Комісія Килбрендона відмітила необхідність розвитку нових організаційних структур. Більшість членів комісії виступила за створення виборної законодавчої асамблеї в Шотландії, меншина висловилася за створення аналогічної асамблеї в Уельсе; деякі члени комісії рекомендували створити координаційні або консультативні ради по п'яти регіонах Англії53.

Відображенням відомої активності правлячих кіл послужив законопроект англійського уряду, опублікований 30 листопада 1976 м., про так звану

- м Hill D. M. Democratic theory and local government. L., 1974, р. 190. 52 См.: Бромхед П. Еволюція Британської конституції. М., 1978,

з. 40. I 13 См.: Там же, з. 41.

133

деволюції, що являє собою програму практичних заходів по наданню Шотландії і Уельсу певної міри самоврядування, при збереженні верховної законодавчої влади за Лондоном. У цьому урядовому документі скрупульозно перераховувалися права, що передаються парламентам Шотландії, що знову створюються і Уельса. Проте, докладний перелік зовсім не означає широти і повновагості прав, що надається парламентам 54.

Разом з тим не можна не відмітити певного позитивного значення білля об «деволюции». Великобританія, як признається в доповіді комісії Кил-брендона, є найбільш централізованою буржуазною державою Європи. У зв'язку з цим передача частини прерогатив центральної влади місцевим виборним органам є безсумнівно демократичним кроком 55.

«Деволюция», т. е. часткова передача компетенції центральної влади місцям, з точки зору буржуазного державного права, нерівноцінна федерації. Центральна влада залишає за собою право контролю за рішеннями місцевих рад. «Деволюция» є одним з показників нинішнього розставляння політичних сил в країні. Незважаючи на всю обмеженість, проекти передачі частини прерогатив центральної влади місцевим органам є кроком уперед на шляху вирішення національного питання в Великобританії.

Цим законопроектом, зокрема, передбачалося, що Шотландія в основному буде володіти правами адміністративної автономії, хоч деякі положення законопроекту містять в собі певні елементи автономії законодавчої (політичної) 5в. Що ж до Уельса, то пропозиції про його майбутній статус, по визначенню буржуазної преси, є «блідою копією шотландського проекту»57. Особливу складність урегулювання представляють проблеми Північної Ірландії58.

54 См.: Державна політика і загострення національних від

ношений в країнах капіталу. Київ, 1979, з. 185.

55 Polit. Quart., 1977, Apr./June, р. 173.

56 См.: Чиркин С. В. Современная Великобританія: національні

відносини і государство.- Вестн. МГУ. Сірок. 11, Право, 1978,

№ 4, з. 84-88.

57 Intern. Herald Tribune, 1976, 1 Dec, р. 1-2.

58 См,: Крилова Н. С. Констітуционние проблеми Північної Ірлан

дії.- Сов. держава і право, 1974, № 2, з. 121.

134

Компартія Великобританії різко засудила зрив прийняття білля в період сесії парламенту 1976-1977 рр. Нездатність уряду добитися схвалення білля корінити у відкритому ігноруванні лейбористами національного питання, спекулятивному підході до «деволю-ции». Повна підтримка комуністами національних прав народів Шотландії і Уельса знайшла відображення в новому варіанті програми КПВ «Шлях Британії до соціалізму». У ході дискусії підкреслювалося зростаюче значення національного питання для доль демократії ь стране59.

У ході обговорення проектів реформ місцевого управління висловлювалися різноманітні, часом різко протилежні точки зору. Так, наприклад, професор Едінбургського університету Д. Мітчелл вважає, що реформа регіонального самоврядування вирішить всі проблеми, пов'язані з національними особливостями різних частин Великобританії. У той же час він виступає проти надання якої-небудь автономії національно відособленим частинам Велікобрітанії60. Проблеми створення регіонів висунули на перший план питання розподілу повноважень між традиційними територіальними одиницями і регіонами. Цим пояснюється інтерес, виниклий до регіональної «деволюции». Деякі англійські автори розмежовують регіональну «деволюцию» і адміністративну децентралізацію". Причому як в першому випадку, так і у другому мова йде про децентралізацію. Однак при «деволюции» відбувається рух повноважень і функцій від центра до територіальних субнациональним одиниць (в якості останньою виступає регіон), що супроводиться передачею права органам регіону видавати закони (законодавча «деволюция») або передачею права провести в життя закони і політику, встановлені центром, але застосовно до територіальної субнациональной одиниці (адміністративна «деволюция»). «Деволюция» звичайно передбачає з'єднання рівня управління і державних органів, які наділені всеосяжною владою.

Адміністративна децентралізація представляє

59 Comment, 1977, N 13, р. 18.

60 Regional devolution and social policy. London; Basingstoke, 1975,

р. 139.

61 Mitchel I. Necessities and problems of devolution in the United

Kingom.- In: Etude sur le regionalisme..., р. 61-87.

135

собою передачу регіональним органам повноважень лише в одній або декількох областях, супроводячись при цьому такою реорганізацією апарату держави, при якій вся повнота відповідальності і передані повноваження сконцентровані в руках персоналу, що призначається центром. Таким чином, відмінність «деволюции» від адміністративної децентралізації укладається, з одного боку, в тому, що остання не є всеосяжною, а з іншою - якщо при «деволюции» відбувається передача повноважень виборним асамблеям, то при адміністративній цього не спостерігається.

Британський політолог Дж. Чи, порівнюючи регионализм, федералізм, сепаратизм і «деволюцию» в контексті дискусій по проектах реформ державного пристрою Великобританії, зазначає, що регионализм - це децентралізація урядової влади, «перенесення» окремих урядових відомств і установ безпосереднє в регіони. Ідеї федералізму, вважає він, що особливо пропонуються ліберальною партією, буде важко реалізувати (розрив з британською традицією, «дисгармонія» економічного управління, проблема територіального ділення). Сепаратизм, який відстоюють націоналісти Шотландії і Уельса, веде до перетворення цих районів в суверенні незалежні держави. «Деволюция» ж означає «делегування центральної урядової влади без передачі суверенітету». Вона здійснюється в формі виконавчої «деволюции», при якій центральний уряд несе відповідальність за основні напрями політики і законодавства у всіх областях з передачею представницькій асамблеї на місцях владно-управлінських повноважень (по проекту, що пропонувався лейбористською партією для Уельса). Інший варіант, підготовлений лейбористами для Шотландії, отримав назву законодавчої «деволюции». Він передбачає покладання відповідальності за законодавство з спеціальних питань на представницьку асамблею. Прихильники «деволюции» часто іменують її гомрулем. «Де кінчається гомруль і починається федералізм, неясно,- помічає Дж. Чи,- але економіку і соціальні системи Шотландії, Уельса і Англії в 70-х роках XX віку важче відділити один від одного, ніж Ірландії від Великобританії в 1880-х роках» 62. 82 British politics today: А student's guide. N. Y., 1979, р. 17-19.

136

Розвиток подій показав, що при такий «деволю-ции», яка в суті є лише деконцентра-цией, а не децентралізацією влади, самі шотландці і уельсци не тільки не допускаються до здійснення влади, але і не можуть впливати на призначені зверху органи, відповідальні лише перед кабінетом в Лондоні, а не перед шотландським і уельским народами63,

Більшість англійських авторів висловлюють негативне відношення до «деволюции» взагалі або приймають її в, так би мовити, усіченій формі. Так, наприклад, А. Іссерліс (директор Центра соціально-політичних досліджень, Лондон) зазначає, що «перенесення якої-небудь системи передачі влади на субнациональний рівень, як би значно і розумно вона ні була сконструйована, не принесе успіху і не дозволить діяти протягом тривалого часу як противага централизаторским впливам в політичній динаміці сучасного суспільства». На його думку, передача законодавчих повноважень регіональним органам буде означати «поступовий розвал на шматки національної держави» 6\ Н. Джонсон вважає, що плани «деволюции» були направлені лише на те, щоб заспокоїти населення Шотландії і Уельса і зберегти переважну більшість консервативної і лейбористської партій в палаті общин. Надання національним територіям Сполученого королівства обмеженого самоврядування, відмічає Н. Джонсон,, може привести лише до ще більшого загострення внутрішньополітичної обстановки. Єдиний вихід,, на його думку,- це «федералізація» Сполученого I королівства, визнання рівноправності Англії, Шотлан дин і Північної Ірландії при обмеженні повноважень [ центрального правительства65.

Розглядаючи перспективи розвитку регионалист ской тенденції Д. Хилл зазначає, що вона пов'язана з ¦ необхідністю децентралізації деяких функцій [ міністерств, які не мають паралельних органів I на місцях. Регіони є формами децентрализа ції, заснованими на адміністративних вигодах і еко-¦ номических потребах, як вони визначені центральними - владою. Розвиток такого регионализма випробовує

63 См.: Ствфанкш В. А. Вопроси автономії в Брітанії.- Сов. го

сударство і право, 1981, № 10, з. 112.

64 Regional devolution and social policy, р. 173-J74.

65 Johnson N. Op. cit., р. 108, 111-113:

137

вплив економічних, історичних і етнічних чинників. Одна система регионализації пов'язана з спрямованістю економічного розвитку, вигодами розміщення економічних ресурсів і т. п. Інша лінія розвитку - зосередження регіонів навколо історичних великих промислових міст (і, як вважає Халл, найбільш перспективна). Третя - облік шотландського і валлийского национализма66.

У цей час в Англії після проведених в 1972-1974 рр. реформ питання про регіони у вказаному значенні затихло. Термін «регіон» асоціюється нині з поняттям «плановий економічний регіон», яких створено 10. Їх створення пов'язане з економічною діяльністю уряду, і вони визначають рамки планів економічного розвитку, містобудування і т. д. Керують «регіонами» регіональні ради і комісії з регіонального економічного планування. Їх склад призначається урядом, і вони мають консультативний характер. Ці регіональні інстанції не витісняють ні муніципалітети, ні ради графств.

Бельгійський варіант регионализації близький за формою до італійського. Однак створення бельгійських регіонів, судячи по дискусіях в країні, є таким же тривалим процесом, як і в Італії, оскільки мова йде також про серйозну політичну децентралізацію. Ст. 107 конституції виходить з існування трьох регіонів (Фландрия, Валлонія і Брюссель) і передбачає видання органічного закону, встановлюючи ряд його принципів (виборність регіональних органів, наприклад). Бельгійський регіон, на відміну від італійського, не має ніякої законодавчої автономії, а тільки право регулювати точно і формально певні сфери шляхом видання ордонансов, які в бельгійській системі права займають проміжне положення між законами і декретами, з одного боку, і королівськими указами - з іншою. Це нормативний акт типу регламенту, і він повинен бути близький до регіональних законів і регламентів в Італії. Що стосується фінансів бельгійських регіонів, то ст. ПО і 113 конституції перешкоджають фінансовій автономії регіонів: вони не отримали в 1970 р. права стягувати податки на свою користь. Регіони будуть фінансуватися за рахунок дотацій по державному бюджету.

Hill D. M. Op. cit., р. 194.

138

Як відмічає бельгійський вчений Ф. Дельмартіно, на відміну від тих країн, де термін «регионализация» зв'язується з створенням проміжного рівня між центральним рівнем, з одного боку, і місцевими колективами - з іншою, в Бельгії мова йде про горизонтальний розподіл певних задач держави на рівні трьох регіонів: Фландрия, Валлонія і Брюссель. Виходячи з цього, він вважає що, хоч регіон безперечно знаходиться ближче до населення, проте регіональна ланка залишається в основному центральним уровнем67. Бельгійський юрист Ж. Бо-фейс відмічає три необхідних елементи існування регионализма: передача регіону частини повноважень, обрання регіонального представницького органу на основі прямих виборів і надання права розпоряджатися суспільними ресурсами виконавчому органу регіону. Відомий розвиток політика регионализації отримала вже в законі від 15 липня 1970 р. про організацію планування і децентралізацію економіки, який за задумом його авторів повинен забезпечити планування як в загальнонаціональному масштабі, так і в масштабі регионов68.

Після видання закону від 5 липня 1979 р. Бельгія повинна бути розділена на три регіони (фламандський, валлонський і брюссельський). Закон встановив наступні області, в яких регіони можуть здійснювати свої повноваження повністю або частково: політика територіального пристрою і розвитку, урбаністична політика, включаючи земельну політику, укрупнення сільськогосподарських угідь; міське оновлення, житлова політика, політика регіонального економічного розвитку і інш. Управління регіонами в цей час здійснюється міністерськими комітетами регіональних справ, створеними для кожного з цих регіонів. У разі конфліктних ситуацій між цими комітетами арбітром в спорах виступає Рада міністрів.

Згідно із законом від 9 серпня 1980 р. з 1 жовтня 1980 р. на карті Бельгії вже офіційно з'явилися і почали функціонувати два адміністративно-політичних регіони - Валлонія і Фландрія. Були помітно розширені їх повноваження. Таким чином, по67

Rev. franf. administration publ, 1978, N 5, р. 64.

68 Etude sur le regionalisme..., р. 232.

139

було потрібен 18 років для того, щоб виробити і в законодавчому порядку зафіксувати шляхи проведення адміністративно-політичної реформи і плани розв'язання національного питання.

На основі законів- об регионализації і відповідно до оновленої конституції в Бельгії були створені паралельно з національним парламентом наступні законодавчі органи влади: Фламандська рада, що замінила собою Культурну пораду нидерландской общини і що отримала в доповнення до функцій в області культури і регіональні функції по фламандській общині; Порада французької общини, повністю Культурна порада французької общини, що замінила собою і до суто культурних функцій якого додані, згідно з текстом конституції, «функції, що відносяться до області приватного життя, в якій мова поміщається важливу »; Рада у справах Валлонії, яка займається виключно регіональними проблемами Валлонії. Передбачається створення також Ради у справах німецької общини.

Доля Брюсселя ще не вирішена. У цей час він не має в своєму розпорядженні власну асамблею. Однак в рамках уряду існує орган виконавчої влади Брюсселя, до складу якого входять міністр у справах брюссельского району і два державних секретарі у справах брюссельского району.

Всі нині діючі ради - і фламандської, французької общин, і у справах Валлонії - наділені правами видавати декрети, які мають силу закону, т. е. з. юридичної точки зору вони мають ту ж силу, що і національні закони. Законодавчі повноваження рад здійснюються виключно на колегіальній основі. Законодавча ініціатива належить виконавчим органам і членам советои.

Нова реформа передбачає створення «урядів» (виконавчих органів) регіонів і общин. З 1 жовтня 1980 р. і по 1 січня 1982 р., т. е. поки не були створені відповідні виконавчі органи, керівники регіонів і общин входили до складу центрального уряду на правах міністрів. Після 1982 р. вони стали діяти автономно.

На закінчення даного розділу хотілося б відмітити, що, як показує досвід регіональних перетворень в унітарних країнах, більша перевага в них віддається микрорегионализації межкоммунального і межок140

ружного рівні. У країнах порівняно невеликих й однорідних в етнічному відношенні (як Нідерланди і Данія) микрорегионализация вважається достатньою; вона звичайно вирішує проблеми, загальні для певного великого міста і навколишньої його території. У країнах більшого розміру, таких, як Англія і Франція, переважає думка, що микрорегионализация робить необхідної макрорегионализацию. У федеративних державах регионализация виявляється переважно в формі микрорегионализації (адміністративні регіони, територіальні одиниці типу Великого Ганновера). У деяких невеликих країнах (як Австралія) микрорегионализация є єдиною формою регионализма.

Що ж до політичного аспекту регионали-зационних заходів останніх років, то правлячі кола більшості буржуазних країн прагнули до розширення територіальних рамок муніципальних одиниць до регіональних масштабів. А це означало розрив з колишнім, чисто локальним, громадським управлінням, підтягнення усього муніципального механізму до центральної администрации69.

09 См.: Політичний механізм диктатури монополій, з. 351.