На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 17

1. Основні напрями реформ

Друга половина XX в. з'явилася для багатьох буржуазних країн періодом інтенсивної перебудови адміністративно-територіального ділення і відповідно модифікації структури, системи і територіальних меж діяльності місцевих органів. Обставини, що зажадали проведення такого роду реформ, незважаючи на національну специфіку, мало чим відрізняються один від одного. Основна причина - це зростаючі потреби соціально-економічного і політичного розвитку сучасного суспільства, які не можуть бути задоволені при існуючих організаційних і територіальних структурах.

У цьому плані розрізнюються два типи проблем: перший тип можна сформулювати таким чином - які зміни територіальних структур необхідні; другої - яка повинна бути організація управління у адміністративно-територіальних одиницях, що знову створюються. Ця відмінність істотна, оскільки перші проблеми виключно територіальні, т. е. по суті мова йде про розміри і кількість тих або інакших територіальних одиниць, тоді як другі відносяться до типу проблем чисто адміністративних - рівень, статус, компетенція.

Потрібно підкреслити також і ще одну - загальну сторону цих проблем. Майже всяка зміна територіальних рамок адміністративно-територіальних одиниць спричиняє за собою в тій або інакшій мірі відповідну зміну організації управління на місцях. І якщо подивитися з цієї точки зору, напрошується природне питання: що несе та або інакша реформа в плані збереження традиційних демократичних принципів організації і функціонування місцевих органів? Аналіз політичного аспекту адміністративних реформ дає можливість прослідити істинні цілі і зміст цих реформ з точки зору їх класової суті.

Відмітимо, що як дискусії про адміністративно-територіальні реформи, так і самі реформи затраги109

вают майже все існуючі ланки сучасних систем адміністративно-територіального ділення. Але особливе місце займають проблеми, що стосуються двох одиниць: низової ланки - комуни, створеної історією, і регіону - детища сучасності. Хоч вони різні по розмірах, по колу задач, що покладаються на них і, природно, повноваженням, причини зміни першої і створення другого в певному значенні схожі. З одного боку, адміністративна роздробленість комун, відсутність достатньої територіальної, демографічної і фінансової бази для проведення заходів соціально-економічного порядку вимагають перебудови у бік укрупнення. З іншого боку, криза примушує буржуазну державу перейти від епізодичних втручань в економічне і соціальне життя до систематичних і синтетичних форм регулювання.

Державне регулювання в області економіки, утворення, охорони здоров'я, житлового будівництва і т. д. не може бути покладено на адміністративні органи традиційного типу, бо ці органи створені, швидше, для регламентації, чим для досягнення певних результатів. Апарат управління повинен бути побудований не по компетенції, а, швидше, по його конкретних основних задачах і цілях. І в цьому значенні перебудова його діяльності, як вважають багато які буржуазні дослідники, повинна орієнтуватися не на звуження сфер діяльності або обмеження територій, а на виконання широких і великих комплексів задач управління. При цьому необхідно децентралізувати прийняття рішень, наблизити їх до населення. Цей оптимальний рівень визначається двома умовами: не розпилювати владу тільки ради децентралізації і не концентрувати її тільки ради централізації, а визначати для неї той рівень, на якому вона виявиться найбільш корисною для управління'.

Таким рівнем в деяких капіталістичних країнах називають регіон. Регионализация, зв'язуючи багато які проблеми різної природи з реорганізацією територіальних одиниць, перспективами планування, проблемами управління слаборазвитими районами і високорозвинений районами, коротше говорячи, з конкретними

1 Piras A. Les aspects administratives de la regionalisation а l'inte-rieur des etats: Rapport general. Mexico, 1974.

110

потребами в адміністративних діях, вимагає відомої перебудови управлінських структур. Цей аспект регионализації придбаває в цей час особливе значення. Основні складові частини регионализації - це: а) поява нових адміністративних повноважень в області економіки, утворення, охорони здоров'я, забезпечення охорони навколишнього середовища, в житловому господарстві і т. д.; б) інтегральне планування, що стало одним із звичайних прийомів адміністративної діяльності; в) децентралізація, витікаюча з вдосконалення методів планування і пристосування таких органів, як органи регіонального економічного планування, до вимог процесів збирання інформації і прийняття рішень; г) створення нових рівнів апарату влади і управління в формі органів, що виражають волю територіальних колективів, зацікавлених в регионализації. Ці висновки витікають з практики останніх років в таких країнах, як Італія, Франція, ФРН, Нідерланди і інш.

Нерівномірний розвиток державно-монополістичного капіталізму, особливо під впливом науково-технічної революції, привів до такого посилення диспропорцій між відсталими і високорозвинений в економічних відносинах районами в багатьох капіталістичних країнах Західної Європи, що виникла об'єктивна необхідність в заходах щодо пом'якшення цих диспропорцій, а головне в модернізації адміністративно-територіальних структур. Одночасні зростання населення, збільшення міграцій, поява нових видів транспорту, розширення соціальних служб протягом цього сторіччя настільки змінили природу і масштаб функцій місцевого управління, що стали необхідні вельми великі перетворення в системі управління. Всі ці і багато які інші чинники зумовили відповідну діяльність буржуазної держави в розв'язанні цих проблем. Нова структура розміщення продуктивних сил і змінний характер економічного регулювання стимулює пошуки нового підходу до проблем територіального Пристрою. У багатьох країнах розміри території окремих адміністративних одиниць не тільки розрізнюються між собою, але і не адекватні кількості проживаючого в них населення. Все разом взяте служить поштовхом до економічної переоцінки національної тер111

риторії, до перегляду меж існуючих адміністративно-територіальних підрозділів.

З перенесенням центра тягаря з місцевого підходу на регіональний і національний в багатьох капіталістичних країнах було знайдено, що низова ланка є дуже малою і слабою, щоб вирішувати багато які проблеми (в тому числі і планування) комплексно. Для багатьох країн характерний набір чинників, що зумовлюють необхідність реформ місцевого управління і територіального ділення. До них відносяться зростання народонаселення і високі темпи урбанізації, до межі посилюючі аномалії системи адміністративно-територіального ділення, надзвичайні відмінності в розмірах адміністративних одиниць одного і того ж рангу, наявність безлічі дрібних підрозділів з їх скудними матеріальними і людськими ресурсами, що визначають глибоку нерівність в розподілі і забезпеченні муніципальними службами.

Обгрунтовуючи критичні зауваження на адресу низової ланки, буржуазні автори посилаються на ускладнення задач комунальної діяльності, на невідповідність компетенції, що посилюється і ответственности2, на архаичность форм і методів громадського управління, що залишаються на рівні XIX в.3, і витікаюче з цього - прагнення пристосувати місцеве управління до вимог розвитку сучасного суспільства, обмеженого застарілими рамками територіальних единиц4.

Так, французькі і італійські автори, говорячи про кризу комун, зупиняють увагу на трьох основних сторонах проблеми: по-перше, нестача фінансових коштів; по-друге, певна невідповідність ролі, яку повинні брати на себе комуни, повноваженням і мірі самостійності, з якою їх можна здійснювати. І нарешті, третя полягає вже у відомій тезі про непристосованість комунальних структур до дійсності. У цьому випадку вираження «структури» використовується тут одночасно і як адміністративні структури в суворому значенні, т. е. комунальна організація

2 Midler Т. Sachsverstand und Verantwortung in der offentlichen Verwaltung.

Dusseldorf etc., 1966, S. 84.

3 Guileaume E. Reorganisation von Regierung und Verwaltungsfuhrung.

Baden, 1966, S. 10.

4 Chariot M. Le systeme politique britannique. Р., 1976, р. 140; Jack

son P. M. Local government. L., 1976.

112

(принципи організації її органів, статус, повноваження і т. п.), і як територіальні структури, т. е. є у вигляду, по суті, розміри нових адміністративно-територіальних одиниць.

Таким чином, критика низової ланки адміністративно-територіального ділення, як ми бачимо, в основному торкається наступних аспектів: розміри території і густина населення, недостатність фінансових ресурсів п всілякі «труднощі» децентралізації. Зупинимося на останньому. Історичні традиції кожної з країн, що розглядаються тісно пов'язані з децентралізацією. Відбиток, який наклала остання цілком природно, не зник безслідно. У розвитку європейських капіталістичних країн можна виділити дві основні тенденції в її розвитку. Перша тенденція, характерна для Франції і Італії, полягає в прагненні до національної єдності і приводить до сильної центральної адміністрації, яка «терпить» децентралізацію більше, ніж її «приймає». Друга тенденція, характерна для Великобританії, «протрималася» декілька довше - місцеві колективи в Великобританії до певного часу володіли відомою автономією і були незалежні від центра.

Зараз Великобританія, відмічає видного англійського політолога і юриста Н. Джонсон, стала державою з вельми централізованою владою. Протягом десятків років, з його слів, в Великобританії створювалася могутня система централізованої виконавчої влади - уряд, міністерства і ведений- ства. Місцеві органи влади не наділені скільки-небудь значними повноваженнями. У країні видно чітка тенденція до збільшення сфери повноважень невиборного апарату державного управління. Цей апарат «володіє відчуттям повної безкарності і безвідповідальності»: немає ніяких юридичних норм, і що дозволяють контролювати його деятельность5.

Сучасна ситуація така, що буржуазна держава в особі своїх центральних органів тим або інакшим способом ставить в підлегле положення місцеві органи, залишаючи останнім лише виконання рішень, у виробітку яких вони не брали участь. Розмір (масштаби) децентралізації вимірюється по объе5

Johnson N. In search of the constitution: reflections on state and society in Britain. Oxford, 1977, р. 80, 101, 107.

5 Замовлення № 3203 1 1 3

му подів, місцеве значення яких вже визнане. Практика і теоретичні дослідження в капіталістичних країнах показують, що сучасна модель місцевої влади далека від моделі повної децентралізації, що забезпечує автономію місцевих органів, і що нинішня дійсність характеризується тенденцією до посилення ролі центрального правительства6. Причиною тому служить і зростаюча необхідність в загальнонаціональному плануванні розвитку окремих галузей (освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення і інш.), і все більш тісне переплетення функцій різних рівнів державної адміністрації. Разом з тим деякі буржуазні автори далекі від технократичних концепцій, що проголошують тезу про неминучість розвитку в напрямі централізації, пов'язаного з науково-технічним прогресом і теорією, що ідея місцевого самоврядування ніби зживуться себе. «Хоч централистские тенденції є що переважають,- відмічали автори голландської доповіді на міжнародній конференції в Варшаві (1974 р.), присвяченій тенденціям розвитку місцевої влади,- концепція децентралізація вся ще сильна і можна навіть говорити про її ренесанс»7.

Однак цей висновок йде врозріз з дійсним станом речей. Процес еволюції политико-правового положення муніципальних органів говорить про перегляд класичних уявлень про повну незалежність від центральної влади, про всевозрастающем підкорення муніципального самоврядування і громадської автономії центральної державної влади, державну аппарату8.

Вельми важливою умовою децентралізації є фінансова автономія, т. е. не тільки теоретичне

8 Централістська спрямованість спрямувань деяких впливових кіл США яскраво ілюструється пропозицією дослідницького центра капіталістичних корпорацій,- комітету досліджень і політики,- скоротити число муніципальних одиниць в країні мінімум на 80%, змінити компетенцію органів місцевого управління на користь графств, поступово ввести централізований порядок зміни статусу і меж адміністративно-територіальних одиниць. См.: Dahl R. A. Pluralist democracy in the United States: Conflict and consent. Chicago, 1967, р. 181.

7 См.: Завадский З, Фукс Т. Тенденциї в області перетворення

місцевої влади в сучасному мире.- Сучасне польське пра

у, 1975, № 3, з. 49.

8 См.: Політичний механізм диктатури монополій. М., 1974,

з. 338.

114

право володіти і управляти майном, але і практична можливість для децентралізованого органу мати необхідні ресурси і вирішувати питання про їх використання.

Розглядаючи фінансове положення комун і общин, потрібно відмітити, що роль місцевих органів і масштаби їх рішень пов'язані з тим, як і в якому об'ємі фінансується їх діяльність. Слабість місцевої податкової системи в капіталістичних країнах загальновідома. У багатьох капіталістичних країнах Західної Європи місцеві податки є основним джерелом доходів для місцевих органів управління і самоврядування, що певною мірою забезпечує їх незалежність від центра. Однак ця незалежність поступово підривається, оскільки стоячі задачі перевищують можливості розширення бази місцевих податків. Субсидії центрального уряду в зв'язку з цим придбавають все більше значення.

Зростаюча невідповідність власних доходів і витрат збільшує дефицитность місцевих бюджетів, спричиняє перспективу поступового переходу місцевих органів на зміст вищестоящих органів. Інститут субсидії, як ще одне джерело доходів місцевих бюджетів, є каналом вторгнення центральної влади в сферу діяльності місцевих управлінь. Свобода прийняття рішень місцевими органами також обмежується, оскільки проекти національного і регіонального значення виконуються і фінансуються на більш високих рівнях. Частка субсидій загалом зростає і приводить до посилення адміністративної і фінансової залежності місцевих органів від центрального уряду.

Не останню роль зіграла стихійна урбанізація, що посилила фінансову кризу місцевих органів капіталістичних держав, бо вона супроводиться зміною їх податкової бази. Звичайне явище при цьому - концентрація промисловості на певних територіях. Бідні адміністративні одиниці без промислових об'єктів отримують менше місцевих податків і виявляються не в змозі містити на власні кошти суспільні школи або платити за благоустрій. Багаті адміністративні одиниці, а також ті одиниці, де розташовані промислові об'єкти, користуються суспільними послугами при менших податкових вилученнях і навіть мають возмож115

5*

кістку знижувати податки, що ще більше посилює економічну нерівність окремих адміністративних единиц9.

Фінансові труднощі, що переживаються місцевими органами, характерні для всіх капіталістичних країн. Так, в ФРН про це говорять такі дані. За період з 1960 по 1970 р. в бюджетах общин частка власних надходжень (податки і доходи від власних підприємств) знизилася з 7з до 7«,- Відповідно зросла частка дотацій Союзу і земель і кредитів. У другій половині 60-х років борги общин зросли на 60% і на початок 70-х років становили 40 млрд. марок. Би подальші роки ця цифра ще більш зросла. У фінансові справи общин вимушені були втрутитися не тільки землі, але і федерація.

Тепер принципи господарювання фінансового в общинах регулюються федеральним законодавством. Фінансова залежність общин, що Посилюється від земельної і федеральної влади, що надає їм дотації, веде до подальшого обмеження сфери самоврядування. Показово в цьому відношенні, що в кінці 60-х років громадські органи на 80-90% займалися справами, дорученими ним вищестоящими інстанціями. У останні роки питома вага цих справ ще більше за возрос10. Фінансовою реформою 1969 р. фактично не була усунена основна нестача комунального фінансового господарства - відсутність надходжень, що гарантуються в суворій залежності від об'єму послуг. Надання комунам 14% федерального прибуткового податку не мало істотного значення в зв'язку з вилученням у комун 40% місцевих поимущественного і підприємницького податків на користь федерації. Більше за 60% витрат общин забезпечується регулярними дотаціями федерації і земель, а- якщо ще брати до уваги, що 80% комунальних витрат визначається федеральними і земельними законами, то висновок про фінансову залежність і фінансове безправ'я загальний не викликає сумніву".

9 См.: Павлова Л. П. Фінанси місцевих органів управління капита

листических країн. М., 1977, з. 32-33.

10 Frei R., Thranhardt D. Op. cit., S. 7.

11 См.: Тимофеев Н. С. Некоторие аспекти реформи муніципально

го управління в ФРГ.-Вестн. МГУ. Сірок. 11, Право, 1977, № 2,

з. 80.

116

У подібному положенні Знаходяться і муніципалітети інших капіталістичних країн. У Італії фінансові надходження всіх комун і провінційних рад в 1976 р. склали біля 5000 млрд. лір, тоді як їх витрати перевищили 12 000 млрд. лір, причому 3000 млрд.- тільки на погашення боргів і позик. У деяких містах не вистачало коштів навіть на виплату відсотків по позиках. Так, в Неаполе в тому ж році надходження становили 60 млрд. лір, а виплати по відсотках за позики-176 млрд. лір, в Римі - відповідно 272 млрд. і 360 млрд. лір 12.

Фінансове положення французьких місцевих колективів (комун і департаментів) також характеризується наявністю хронічної кризи, як і в інших капіталістичних країнах, оскільки їх витрати також випереджають доходи13. Потрібно відмітити, що бюджети комун і департаментів знаходяться під контролем центрального уряду в особі державних чиновників, втручання яких, на думку французького економіста П. Лялюмьера, «значно посилює контроль центрального уряду за рішеннями місцевих органів влади»14. У Франції податки місцевих колективів складають '/» податків, що стягуються державою. Це менше, ніж в інших країнах. Нерівномірність розвитку регіонів країни визначає різкі коливання співвідношення між місцевими і загальнодержавними податковими платежами (від 3,6 до 39,4%). Пошуки виходу з цієї фінансової кризи ведуться, зокрема, на шляхи злиття дрібних комун, які згідно із законом від 16 червня 1971 р. повинні об'єднувати не менше за 5 тис. жителів. Однак обіцяна державна допомога новим комунам так і залишилася на бумаге15. Характерний в цьому відношенні і закон від 3 січня 1979 р. 16, яким передбачається розширити фінансові кошти комун, але він тільки лише дещо зменшив об'єм контролю з боку центральної влади. Полегшення для комун було вельми незначним, в основному закон торкнувся департаментських

12 См.: Наумов В. К- Комуністи Італії. М., 1977, з. 229.

13 Детальніше див.: Доморацкая Е. И., Маклаков В. В. Государство

і економіка у Франції. М., 1981, з. 164-169.

14 Lalumier P. Les finances publiques. Р., 1972, р. 109.

15 См.: Красавина Л. Н. Фінансовая і грошово-кредитна система

Франції. М., 1978, з. 50.

16 J. offic. Rep. Franc.: Lois et decrets, 1979, 4 janv., р. 25.

117

бюджетів, положення ж комун не зазнало реальних змін.

Торкаючись фінансових проблем місцевого управління Великобританії, потрібно відмітити, що його витрати становлять 30% загальнодержавних витрат і сума ця зростає. Постояно збільшуються урядові субсидії (в 1972-1973 рр. вони становили 144% по відношенню до місцевих податків), зростають борги місцевого управління ". Стан муніципальних фінансів свідчить про посилення залежності муніципалітетів, що продовжується від субсидій центрального уряду, що акумулює основні джерела державних доходів. 90% цих субсидій доводиться на так звану налогодополняющую субсидію, передбачену законом 1966 р. Вона виплачується місцевим органам відповідно до формули, яка враховує соціальний чинник (чисельність населення, учнів, старезних і т. д.), відмінності в рівні доходів різних муніципалітетів, що отримуються від оподаткування, і деякі інші чинники. Система субсидій дозволяє уряду впливати на всі муніципальні служби 18.

Враховуючи, що 2/з місцевих витрат покриваються урядовими дотаціями і 90% капіталовкладень вимагають схвалення уряду, автономія місцевої влади є вельми условной19. На початку сторіччя витрати місцевого управління становили 5% загальних національних продукти, зараз-16%. «Британські уряди несуть головну відповідальність за національну економіку і, природно, не можуть дозволити вільно розпоряджатися неурядовим органам переважно її. Тому вони... здійснюють суворий контроль над місцевими витратами. Місцеві капіталовкладення фінансуються шляхом позик, на виплату яких йде 20% доходів місцевої влади. Ці доходи складаються з урядових дотацій (40%), місцевих податків (30%), місцевих доходів (30%)»20. Закон 1972 р. усунув більше за 400 різних видів контролю над місцевим управлінням і звільнив

17 Jackson P. W. Local government, р. 141.

18 Richards P. The reformed local government system. L., 1976, р. 23.

19 Folk N., Martinos H. Inner city: Local government and economic

renewal. L., 1975, р. 28.

20 Maud J. P. R., Wood B. English local government reformed. L..

1975, р. 103.

118

його від «механічних обмежень, ввів більш гнучку систему комісій і т. п. Однак цей закон не торкнувся важливе питання - фінансування, він зберіг стару систему розподілу податків. Ця система ставить місцеві власті в фінансову залежність від центра»2i.