На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 17

2. Буржуазні концепції адміністративно-територіальних реформ і державно-правова практика

Буржуазна правова і економічна науки, визнаючи необхідність змін в області економічного і адміністративного районування, особливо в зв'язку з потребами планування, вже давно стикаються з подібними проблемами. У теоретичному плані необхідність подібної перебудови територіальних меж діяльності місцевих органів викликала появу двох концепцій, які в тій або інакшій мірі знайшли поширення в капіталістичних країнах Західної Європи і які умовно можна назвати «органічною» і «функціональною».

Прихильники «функціональної» концепції виходять з того, що сучасні комуни не можуть забезпечити багато які функції комунального управління, зокрема ті з них, які породжені науково-технічним прогресом, новими соціально-економічними потребами і суспільними потребами. Тому вони пропонують, не зачіпаючи сучасних місцевих структур, створити мережу організацій межкоммунального співпраці в формі публічно-правових установ. На ці останні передбачається покласти ті або інакші функції, які здійснюють або повинні здійснювати нинішні комуни.

Суть «органічної» концепції, вихідної з тієї ж посилки, полягає в ідеї радикального рішення- укрупнення існуючих адміністративно-територіальних одиниць із збереженням традиційних демократичних інститутів (прямі вибори, норми представництва і т. п.).

Ці концепції отримали підтримку в ряді країн (Франції, Італії, ФРН, Англії, Бельгії і інш.). Однак результати проведення заходів в руслі цих концепцій не однакові в різних країнах. Що касает-?

0

ця «функціональної» концепцій, то, наприклад, у Франції практика створення подібних публічно-правових установ викликала відому плутанину. Дійсно, від наявності такого різноманіття великих і малих комун, синдикатів комун, міських дистриктів, розширеної міських комун (різновиду публічно-правових учреждений.- А. Т.) і нових комун, що народилися від злиття колишніх, по іронічному зауваженню французького юриста А. Русийона, може виникнути головокружение18. Практика показала, що рішення в руслі «органічної» концепції (укрупнення) мали незначний успіх, що вони не можуть бути повністю задовільними, якщо обмежуються тільки цим, бо видалення адміністрації від населення вимагає, в свою чергу, розвитку «внутриком-мунальной» децентралізації. Децентралізація муніципального управління, ведуча до створення «окружних рад» (квартальних комітетів і інш.), спостерігається сьогодні повсюдно і, на думку деяких буржуазних дослідників (Ф. Кьелберга - Норвегія, У. Магнуссена - США), повинна розглядатися як обширний за всіма своїми масштабами процес оновлення місцевого управління, яке відбувається у всіх сучасних державах шляхом більш або мероприятий19, що менш координуються. Як приклад подібної практики можна привести створення «квартальних комітетів» в Болонье і Осло.

На даному етапі переважають два вигляду рішення - злиття і кооперація. Перше передбачає відому перебудову адміністративно-територіальних одиниць, друге - співпраця існуючих. У правовому плані ці два рішення природно відрізняються один рт одного.

У першому випадку мова йде про створення єдиної в адміністративному і територіальному плані спільності за рахунок фактичної ліквідації одиниць, що об'єднуються, з утворенням нового органу управління, що втілює це нове співтовариство. Це означає створення нової укрупненої комуни з всіма витікаючими звідси наслідками. Це радикальне рішення, і загалом в ньому зацікавлені лише дрібні, в основному сель18

Roussillon H. Les structures territoriales des communes. Reformes

et perspectives d'avenir. Р., 1972, р. 427.

19 Decentralist trends..., р. 82, 129.

91

ские, комуни, нездібні в фінансовому відношенні вирішувати безліч проблем сучасного урбанизированного общества20. Так, в Швеції, наприклад, в 1962 р. були створені 282 нові комуни, що іменуються «блоками комун» і покликані об'єднати існуючі комуни. Причому якщо спочатку мова йшла тільки про сільські комуни, то в цей час пропонується здійснити реформу, що зачіпає і міста.

У Данії законом 1966 р. число комун скорочене з 1100 до 280". Укрупнення муніципальних підрозділів шляхом злиття зроблене в Великобританії реформою 1972-1974 рр. У французькій практиці злиття комун також мало місце, але результати поки досить скромні. Так, з 1945 по 1970 р. нараховувалося 350 злиття, що зачепили 746 комун, до кінця 1974 р. проведене ще 148 злиття, що ліквідовували З комун, а до 1977 р.- ще 1570 слияний22. Якщо врахувати, що у Франції біля 36 000 комун, то результати незначні. У ФРН в окремих землях також існує практика злиття общин. Так, наприклад, закон від 19 грудня 1967 р. землі Північний Рейн-Вестфалия замінив 67 общин одного з округів дев'ятьма.

Друге рішення - створення певної спільності на кооперативних початках. У цьому випадку використовується або формула межкоммунального (межобщинного) співпраці на основі добровільної цільової угоди комун, при якій зберігається самостійність одиниць, що об'єднуються, або формула публічно-правової установи.

У буржуазній правовій науці і практиці простежується стійка тенденція до інтеграції комунального управління в державне управління при збереженні певних елементів комунальної самостійності. Характерним прикладом цієї тенденції є еволюція місцевого управління в Великобританії, донедавна країни, що представляла зразок з місцевим управлінням, що більш усього відповідало поняттю «самоврядування». Остання муніципальна реформа 1972-1974 рр., по-перше, скоротила кількість органів місцевого управління, що є істотним для керівництва ними з центра. Во

Savigny J. L'Etat contre les communes. Р., 1971, р. 197.

21 Roussillon H. Op. cit, р. 341.

22 Beriot L. 36 000 maires en proces. Р., 1977, р. 214.

92

рих, більшість повноважень, якими були традиційно наділені місцеві виборні органи, передані тим иг них, які географічно більш видалені від населення і випробовують менший тиск мдсс23. Оскільки стало менше місцевих обранців - 22 тис. замість 35 тис., їх прямі зв'язки з населенням скоротилися. По цих причинах нова система місцевого управління критикувалася як менш демократична. Говорячи про тенденції послереформенного розвитку місцевого управління в Великобританії, англійський юрист Дж. Бренд зазначає, що місцеві власті не тільки втрачають багато які служби, наприклад медичне обслуговування, водопостачання і інш., але фактично над кожною службою, що залишилася в їх ведінні, здійснюється значний контроль або пряме керівництво з центра 24. Помітні тенденції посилення контролю центра над діяльністю муніципальної влади, особливо в області фінансів, і передусім в реалізації права на отримання займов25. Аналогічної оцінки дотримуються і інші англійські автори (П. Річарде, Д. Мауд, Б. Буд). Відмічаючи збільшений внаслідок реформи рівень централізму в управлінні місцевими справами, вони приходять до висновку, що в Великобританії місцеве управління все менш стає місцевим. Більш того реформа, на думку П. Річардса, не внесла принципових змін в систему контролю центра над муніципалітетами, що ж до інтенсивності урядового контролю, то його сукупна потужність спричиняє загрозу омертвіння всієї муніципальної активності 26.

Подібний висновок слідує і з аналізу результатів муніципальної реформи, проведеної в ФРН в 70-е роки. Вона також сприяла посиленню впливу земельних і федеральних органів на общини, значно обмеживши їх самостійність і права. Державознавці ФРН намагаються пояснити це «необхідністю перетворення суспільних служб в єдині, великі системи». У жертву цим багатостороннім си23

См.: Крилова Н. С. Англійськоє держава. М., 1981, з. 218.

24 Brand J. Local government reform in England 1884-1974. L., 1974,

р. 149-150.

25 Irwin J. Modern Britain: an introduction. L., 1976.

26 Richards P. The reformed local government system. L., 1974;

Maud J. P. R., Wood B. English local government reformed. L.,

1975, р. 125, 127.

93

стемам приносяться деякі пільги, належні безпосередньо общинам27. Один з провідних фахівців ФРН в області комунальної політики - Г. Клюбер, говорячи про «ослаблення самоврядування», що збільшується, зазначає, що «вдосконалення регулювання в різних областях управління веде до зростаючої опіки держави над общинами»28. Зокрема, слідством укрупнення общин з'явилося те, що центри прийняття рішень - ратуші - сьогодні більш, ніж раніше, віддалені від граждан29. У цих центрах спостерігається посилення централізації і бюрократизації, відбувається деполитазация громадського рівня управління, чинники демократії приносяться в жертву прагматично зрозумілим адміністративним потребам 30.

Французькі автори, оцінюючи новопостроения місцевої адміністративної структури, вказували на те, що нові органи створювалися головним чином і передусім для зручності центральної адміністрації. Це виражалося також в прагненні правлячих кіл посилити «технічний» аспект реформ місцевого управління і системи адміністративно-територіального деления3'. Комуни і органи їх перегрупування розумілися правлячими колами не як місцеві політичні власті, здатні конфліктувати з центром в ім'я захисту місцевих інтересів, а в основному як органи управління, призначені служити національним інтересам в місцевій ланці. І як наслідок такої політики держави, підкреслював Е. Пізані, сталася затримка еволюції французької адміністративної філософії, втрата місцевими представницькими органами своїх повноважень на користь технократичних за природою органів, дроблення і розпилення ответственности32. Більш того як показала практика реформ

27 См.: Тимофеев Н. С. Некоторие аспекти реформи муніципально

го управління в ФРГ.- Вестн. МГУ. Сірок. 11, Право, 1977, № 2,

з. 79.

28 Kluber H. Die Gemeinden im Bundesdeutschen Verfassungsrecht.

Gettingen, 1974, S. 75.

29 Thime W. Fortentwicklung des kommunalen Rechts.- Demokratische

Gemeinden, 1975, N 7, S. 536.

30 Frei R., Thranhardt D. Entropolisierung oder Repolitisierung? -

Gemeinden in BRD. Politische Bildung, 1974, N 3, S. 5.

31 Bourjol M. La reforme municipale: Bilan et perspectives. Р., 1975,

р. 354.

32 Pisani E. La region, pourquoi faire? Р., 1969, р. 118.

S4

у Франції, ці багаторівневі структури, що створюються урядом ведуть лише до додаткових складностей. Розвиток комунальних структур йшов у бік паралельного створення нарівні з традиційними місцевими колективами - комунами і департаментами, визначеними Конституцією,- всіляких «співтовариств» з різним правовим статусом на межкоммунальном рівні, на рівні агломераций і регіонів, де функціонують нові органи з різними формами «представництва» і повноваженнями рішення.

Що ж до органів комун і департаментів, то вони ставали простими виконавцями рішень, прийнятих державною владою. Як справедливо вказував французький вчений, член ЦК ФКП Ф. Да-метт, коли власті констатують необхідність змін, щоб вижити і зберегти систему, але не в змозі це зробити, можна говорити про кризу держави 33.

Всі реформи, що проводилися в останні роки в місцевій ланці і зачіпаючі фундаментальні основи місцевої адміністративної системи, наштовхувалися на одну з найважливіших і корінних проблем - проблему демократії. Правлячі кола капіталістичних країн використовують різноманітні тактичні прийоми на основі загальної стратегії «підкопу» під представницьку систему на місцях. Це, як ми вже мали можливість пересвідчитися, або злиття адміністративно-територіальних одиниць з природним скороченням норм представництва в їх органах і видаленням останніх від населення, або створення територіальних публічно-правових установ, де що об'єднуються ними тим або інакшим способом місцеві територіальні колективи втрачають цілий ряд функцій і повноважень, які «делегують» цій установі.

Істотним чинником муніципальної демократії виступає відносна децентралізація в здійсненні місцевого управління. Однак сама по собі децентралізація управління в рамках буржуазної держави далеко не рівнозначна демократії. Спроби ряду буржуазних державознавців ототожнювати децентралізацію з демократією йдуть в розріз з тією обставиною, що в багатьох капіталістичних країнах децен33

Cah. commun., 1977, N 9, р. 20.

95

трализация нерідко здійснюється з метою підвищення ролі бюрократичного апарату на місцях в збиток муніципальному представництву. Децентралізований характер муніципального управління виступає елементом муніципальної демократії лише остільки, оскільки він поєднується з представницькою формою управлінської діяльності 34.

Таким чином, ця на перший погляд організаційно-управлінська проблема є і важливою політичною проблемою. У зв'язку з цим підкреслимо своєрідну деталь реформ, здійснюваних в капіталістичних країнах Західної Європи. У той час як, здавалося б, спрощується система адміністративно-територіального ділення - скорочується кількість і найменування місцевих територіальних колективів, паралельно збільшується число управлінських рівнів на місцях, що відбувається в зв'язку із зростанням всіляких «функціональних» інститутів (публічно-правових установ багатоцільового призначення). Багато які буржуазні автори вважають, що подібне положення негативно відбивається на демократії, адміністративній ефективності і інтересах громадян. «Якщо адміністративна техніка тут влаштовує,- відмічає французький юрист Же- Савіньі,- то демократія щодня тісниться» 3\

Вопрос про природу публічно-правової установи розглядався в нашій юридичній літературі неодноразово в різних аспектах. У цьому випадку ми розглянемо його як орган державного управління на місцях.

Говорячи про причини появи і досить швидкого розвитку подібних адміністративних установ, французький административист Б. Гурней вважає, що основна причина складається в тому, що традиційні місцеві органи управління не спроможний взяти на себе нові функції держави. Після закінчення другої світової війни у всіх країнах, відмічає Б. Гурней, намітилася тенденція поступового зростання числа автономних органів управління, так званого пари-державного сектора. Під автономними установами потрібно розуміти, пише він, установи, обладаю34

См.: Барабашев Г. В. Положеніє і роль муніципальних органів

в сучасній капіталістичній державі (ША, Велике

британія): Автореф. дис... д-ра юрид. наук. М, 1971, з. 11.

35 Savigny I. Op. cit, р. 191 - 192.

96

щие організаційно-господарською самостійністю і покликані задовольняти певні суспільні потреби в різних областях державного управління. У індустріальних суспільствах плюралістичного типу ці автономні установи розвиваються в різних формах і мають самі різні назви: установи публічного характеру, публічні корпорації, змішані економічні суспільства, професійні корпорації, асоціації зі спеціальною метою і т. д. зв

З боку буржуазного законодавства, судів і доктрини виявлялася і виявляється очевидна тенденція розглядати загальну державну адміністрацію, з одного боку, і публічно-правові установи - з іншою, не тільки як різні за своєю юридичною природою органи управління, але швидше, як дві самостійні гілки виконавчої влади ". З класичними обличчями публічного права (самою державою, департаментами і комунами) їх зближує те, що вони в тій або інакшій мірі володіли прерогативами публічної влади, діяли в рамках публічного (адміністративного) права38. У цьому значенні публічно-правові установи були складовою частиною державної адміністрації, публічними (державними) юридичними особами.

З самого початку, однак, публічні установи придбали ряд рис, що відрізняли їх від класичних облич публічного права. Передусім їх діяльність була підлегла принципу спеціальної правоздатності. Держава в особі своєї адміністрації володіє самої широкою компетенцією; компетенція територіальних колективів носить загальний характер, але лімітована територіально. Компетенція публічно-правових установ найбільш обмежена: згідно з принципом спеціалізації ним заборонені дії, що не відповідають цілям їх створення. Діяльність публічно-правових установ будувалася на принципі адміністративної децентралізації, відповідно до якого вони появлялися автономними по відношенню до центральної адміністративної влади (резиденту, прем'єр-міністру, минист38

См.: Гурней Б. Введеніє в науку управління. М., 1969, з. 208- 209.

37 См.: Сосна С. А. Правовоє положення державного предприя

тия в країнах, що розвиваються. М., 1976, з. 46.

38 См.: Ведель Же- Адміністративне право Франції. М., 1973,

з. 390-391, 446-450.

4 Замовлення № 3203

97

рам). Вони отримували повноваження по прийняттю рішень адміністративно-правового характеру, не знаходячись & ієрархічному підкоренні центральних органів влади 39.

Нагадаємо, що французька публічно-правова установа виникла передусім як орган державної адміністрації, наділений функціями адміністративного управління. З посиленням державного втручання в економіку в категорію публічно-правових установ стали включати всі нові і нові господарські органи (від управлінських до ділових, комерційних). Проте в правовій доктрині зіставлення двох початків - державно-політичного, публічного, адміністративного, з одного боку, і господарсько-економічного, комерційного, ділового - з іншою, залишилося непреодоленним 40.

На відміну від французького права англійське право не знає ділення на публічне і приватне. У ньому відсутня категорія публічно-правової установи в тому його розумінні, яке затвердилося у французькому адміністративному праві. Адміністрація в Англії не включає в себе всіх ланок державного управління, як у Франції. У Англії цей королівський уряд. Інші ланки управління (передусім місцеві органи) є, таким чином, не ответвлениями державної адміністрації, а юридичними особами англійського загального права, т. е., швидше, обличчями приватного права (в його континентальному розумінні). Інститутом, найбільш близьким за своєю юридичною природою і функціональним ознакам до французької публічно-правової установи, є в англійському праві публічно-правова (державна) корпорація. Англійські корпорації, подібно французьким публічно-правовим установам, суміщають функції органів публічного (державного) управління і звичайних комерційних підприємств. У основі схожості обох інститутів лежать деякі правові принципи, які, незважаючи на відмінності в правових системах, мають в цих країнах спільні риси (принцип спеціалізації, наприклад) ".

Публічна корпорація як юридична особа йде своїм корінням в історію. У період імперіалізму

39 См.

40 См.

41 См.

Там же, з. 391-392.

Сосна С. А. Указ. соч., з. 67-68.

Там же, з. 50-51.

98

таку форму приймало все більше число органів держави. У цьому процесі, як відмічає Н. С. Крилова, простежується два періоди. До закінчення другої світової війни статус публічної корпорації отримували в основному державні органи, діяльність яких була обмежена межами певної адміністративно-територіальної одиниці. Після другої світової війни форма публічної корпорації в широких масштабах була використана при створенні органів держави, діяльність яких розповсюджується на всю територію країни. У центрі склалася розгалужена система публічних корпорацій, що здійснюють керівництво цілими галузями промисловості або напрямами державної діяльності. Паралельно продовжували розвиватися і публічні корпорації, діяльність яких обмежена певною територією. У результаті публічна корпорація стала одним з найбільш поширених видів державних органів ".

Англійська публічна корпорація являє собою державно-правову форму, в якій найбільш яскраво втілюються початки адміністративно-правової автономії. Публічна корпорація - це орган держави, включений в загальну ієрархію державних органів. У законах про створення публічних корпорацій незмінно вказується на те, який орган є по відношенню до ним вищестоящим. Публічна корпорація підлегла останньому, який і призначає склад її керівних органів, встановлює термін і умови перебування осіб, що призначаються в посаді і має право на їх звільнення. Публічна корпорація володіє значною адміністративною автономією по відношенню до вищестоящого органу. Адміністративна автономія по відношенню до вищестоящого органу забезпечується також шляхом надання публічної корпорації майнової незалежності: вона не фінансується з коштів державного бюджету і самостійна в фінансовому відношенні 43.

Застосовно до досліджуваної теми розглянемо інститут публічно-правової установи як один з основних інструментів «функціональної» децентралізації. Примітно, що в урядових

1 р Детальніше див.: Крилова Н. С. Указ. соч., з. 193. 43 См.: Крилова Н. С. Государственний апарат економічного регулювання в Великобританії. М, 1972, з. 62-65.

99 4»

проектах адміністративно-територіальних реформ, коли мова заходить про управління територіальними співтовариствами, що знову створюються, все більша перевага віддається саме цим інститутам. Так, у Франції один з останніх проектів адміністративних реформ, запропонованих комісією О. Гишара", був націлений на створення ще одного різновиду публічно-правових установ, так званих комунальних співтовариств (по суті справи, представляючих собою об'єднання комун федерального типу), які централізували б компетенцію і ресурси комун відносно територіального розвитку. Згідно з проектом, комунам залишаються чисто адміністративні повноваження. Фактично, вказував журнал ЦК ФКХ1 «Кайе дю коммю-нисм», здійснення цієї ідеї привело б до дискредитації поняття місцевого територіального колективу, підтверджуючи прагнення правлячих кіл до підміни його публічно-правовою установою 46.

У чому ж основна «зручність» використання цього інституту для правлячих кіл і чому не ставиться питання про створення повноцінного територіального колективу?

Протягом останніх тридцяти років поняття публічно-правової установи, по зауваженню відомого французького юриста Же- Веделя, служиво зручною формулою, що застосовується для позначення різнорідних юридичних осіб. У цю категорію була включена ціла серія нових установ, що отримали загальне наименование46. Так, нарівні з традиційними публічно-правовими установами промислового і торгового характеру сюди включаються і адміністративні публічно-правові установи, а також різного роду об'єднання адміністративно-територіальних одиниць для спільного дозволу однієї або декількох загальних проблем.

Однак, на думку того ж Ж. Веделя, привнесення в поняття публічно-правової установи вельми різнорідних елементів привело до втрати їм ясності і простоти, які воно мало в момент формування класичного французького адміністративного права. Спільні риси між різними публічно-правовими

44 Actualites Documents «Vivre ensemble»: Le projet. Р., 1977, р. 1345

Cah. commun., 1977, N 9, р. 18.

46 См.: Ведель Ж. Указ. соч., з. 446.

100

_

установами настільки зведені до мінімуму, що можливість збереження єдиної концепції публічно-правової установи вельми сумнівна. На ділі публічно-правова установа не відповідає ні єдиному юридичному визначенню, ні єдиному юридичному режиму47. Застосовно до проблеми, що розглядається подібна ситуація, однак, веде дуже далеко. Прихований за подібною невизначеністю характер виснаження місцевих колективів, помічає французький юрист І. Мені, громоздкость і багатошаровість адміністративної будівлі, усунення загального прямого голосування при утворенні його керівних органів представляє достатню небезпеку 48.

Вже пройшли ті часи, коли відмінною рисою публічно-правової установи була спеціалізація (т. е. конкретна мета, для якої створюється та або інакша установа), воно вже давно стало багатоцільовим. А це означає, що воно цілком може здійснювати керівництво багатьма необхідними службами комун і більш великих територіальних освіт. Розширюючи, таким чином, поле діяльності і компетенцію публічно-правових установ, правлячі кола переслідували мета не стільки допомогти місцевим представницьким органам в організації тих або інакших служб, скільки скувати в певному значенні їх діяльність в багатьох областях. Складалася парадоксальна ситуація: створені як засіб допомоги територіальним колективам, вони, відсуючи останні, поступово прагнуть згодом замінити їх.

Потрібно також відмітити, що, крім принципу спеціалізації існує і другий принцип - підкорення територіальному колективу, який став носити вже чисто символічний характер, оскільки фінансова автономія багатьох різновидів публічно-правових установ є майже повною.

Звертаючись до найбагатшої практики Франції, можна побачити, що створення подібних установ як варіант розв'язання адміністративно-територіальних проблем дає правлячим колам наступні переваги: по-перше, фактичний перехід багатьох функцій і повноважень територіальних одиниць, що об'єднуються до публічно-правових установ, по-друге, управління

47 См.: Там же, з. 459.

48 Мепу У. Centralisation et decentralisation dans le debat politique

francais (1945-1969). Р., 1974, р. 37.

101

цими установами здійснюється органом, який, як ми вже відмічали, не обирається прямо населенням. Все це приводить до того, що комуни виявляються позбавленими багатьох своїх традиційних функцій. Як відмічає А. Руссийон, сучасна комуна буде залишатися привілейованим колективом «контактів адміністрації з населенням», але це буде «колектив контактів, які не приводять до розв'язання проблем» 49.

У подібному положенні виявився і регіон. Визнання його територіальним колективом означало б проведення в життя політики децентралізації, закріплення ж його в якості територіального публічно-правового учереждения свідчить про переважаючу тенденцію до простий деконцентрації. Це витікає з традицій класичного адміністративного права, що використало публічно-правову установу переважно в цілях деконцентрації. Правда, поєднання деяких елементів в складі і повноваженнях регіональної ради дозволяє французьким юристам сподіватися на поступову передачу повноважень від держави до регіонів 50, що, до речі, підтверджується прийняттям закону від 2 березня 1982 р. «про права і свободи комун, департаментів і регіонів», так званого закону про децентралізацію м.

У останні десятиріччя поняття територіальної публічно-правової установи у Франції придбало відносну автономію. Ці установи дозволяють об'єднати територіальні колективи для управління спільними справами, для рішення загальних задач (не тільки декількох комун, що стосуються, але і департаментів), не будучи при цьому місцевими колективами, хоч певні їх різновиди і мають з місцевими колективами багато загального. Процес появи і розвитку форм територіальних публічно-правових установ був початий ще створенням синдикатів комун. Тепер нарівні з ними існують і згадані вище міські дистрикти, розширені міські комуни і інш. Ці допоміжні елементи «омолодження» традиційної французької адміністративної системи - суперкоммунальние і супердепартаментские інститути, що створюються виконавчою владою,- под49

Roussillon H. Op. cit., р. 426.

50 См.: Ефимова А. Л. Французськиє комуністи в муніципалітетах.

М., 1975, з. 120.

51 J. offic. Rep. Franc.: Lois et decrets, 1982, 3 mars, р. 730-747.

102

міняють де-факто місцеві колективи, які вони групують 52.

Виявляється подібна тенденція і в Італії. Хоч розміри італійських комун в середньому більше, ніж у Франції і ФРН, однак проблеми мають ту ж природу і гостро ставлять питання про співпрацю. У італійській практиці більше уваги приділяється створенню певних функціональних союзів комун і інакших територіальних колективів. Принцип взаємовідносин між територіальними колективами (наприклад, областями, з одного боку, і провінціями і комунами- з іншою), на думку професора Д. Берті, повинен полягати в тому, щоб не ущемлялися інтереси кожного і ніякого з них не мав би переваги перед іншим. Отже, підкреслює він (не говорячи про необхідність цих зв'язків в рамках місцевої адміністрації), існує потреба в створенні системи органів, заснованої на соглашениях53. У практиці Італії територіальні колективи створюють подібні інститути, що є, так би мовити, центрами, по відношенню до яких місцеві органи (провінційні і комунальні) стають в певному значенні інструментальними. Це знайшло, правда, боязке відображення в ст. 129 Конституції Італії («Територія провінцій може бути поділена на округи з виключно адміністративними функціями для подальшої децентралізації») і в створенні проміжних рівнів між провінцією і комунами, так званих зональних одиниць (entu comprensoriale), т. е. об'єднань комун на основі економічних і інакших інтересів для рішення однієї і більш проблем, загальних для декількох комун.

Компренсорио - це своєрідна форма залучення провінцій і общин до участі в прийнятті рішень областей. Ці округи (компренсорио) передбачені статутами всіх областей. У розділі компренсорио знаходиться комітет, що обирається муніципальними і провінційними радами, що знаходяться на території компренсорио. Однак такий округ не вважається по своєму юридичному статусу місцевою організацією типу общини і провінції, він є органом області, що сприяє в здійсненні економічного

52 Bourjol M. Op. cit., р. 76.

53 Rev. intern, sci. administratives, 1971, N 1/2, р. 41, 45.

103

програмування і міського планування. Хоч такі органи і допомагають вирішувати окремі задачі місцевого характеру, вони розглядаються як засіб компенсації некомпетентності влади в питаннях організації діяльності провінцій і общин. Крім згаданих компренсорио, існує інший різновид співтовариств комун - консорціуми для управління будь-якою публічною службою, в якій зацікавлені комуни (спочатку вони були створені для обладнання і оснащення майданчиків для промислового будівництва). Критично оцінюючи ці функціональні інститути, деякі італійські юристи висловлюються за необхідність їх знищення, оскільки вони, мол, узурпують функції і ресурси регіональної і місцевої адміністрації, ущемляючи її автономию54.

Практиці Великобританії також відомі подібні тенденції. Як відмічає П. Бромхед, парламент не міняв меж адміністративно-територіальних одиниць, які потребували зміни, але, «оскільки розвиток промисловості вимагав від уряду дій, парламент створив мережу спеціальних установ «ad hoc» для різних цілей. Декілька десятиріч адміністративних експериментів різних органів «ad hoc» з територіально співпадаючою юрисдикцією породили рух за нові реформи, які могли б замінити всю мешанину системою влади багатоцільового характеру 55.

У ФРН нарівні з укрупненням общин і округів і створенням публічно-правових асоціацій відповідно до проведеної в 1975 р. територіальної реформи є немало прикладів, які відповідають духу «функціональної» концепції. Діапазон функціональних характеристик публічно-правових асоціацій общин дуже широкий: від публічно-правової асоціації зі спеціальною метою до багатоцільових асоціацій общин. Як перший приклад можна назвати Рурський вугільний округ, створений ще в 1920 р. Згідно із законом землі Північний Рейн-Вестфалия про планування від 1 липня 1962 р., це одне з трьох існуючих в ній суспільств по плануванню. Основна ідея асоціації - діяльність в зонах і на об'єктах регіонального зна04

Bassanini F. L'experience de la regionalisation en Italie.- Rev. intern, sci. administratives, 1977, N 1, р. 35.

33 См.: Бромхед П. Еволюция Британської конституції. М., 1978, з. 40.

104

чения, передусім в сфері дорожнього руху л озеленення. При цьому общини залишаються автономними в своїх власних справах. Ілюстрацією другого вигляду асоціацій може служити приклад Великого Ганновера, який на відміну від Рурського району являє собою територію з єдиним центром. Закон про цю асоціацію надав їй повноваження не тільки по імперативному плануванню, але і по прийняттю рішень і проведенню заходів економічного і соціального характеру в Ганноверської агломерації взагалі.

Западногерманские общини мають великі можливості для об'єднання в спільних інтересах. Вони можуть об'єднуватися в асоціації між собою, із землею, з державою (федерацією). Так, наприклад, в землі Північний Рейн-Вестфалия подібним образом згруповано до 80% общин. Серед цих асоціацій, відмінних великою своєрідністю, можна відмітити асоціації з певною метою (Zweckverbande - об'єднання цільового характеру); асоціації цього типу створюються для управління, наприклад, лікувальними установами, ощадкасса, продовольчими установами і школами. Нарівні з вказаними асоціаціями в окремих землях ФРН, наприклад в Рейн-Пфальце, законами 1968 і 1969 рр. створені об'єднання сбщин (співтовариства) по типу французьких міських дистриктів.

У землях ФРН, де вже існують внутрішні функціональні округи (das Amt), т. е. адміністративні підрозділи, об'єднуючі декілька общин, передбачається розвивати цю ланку. При цьому муніципальним органам, що об'єднуються залишаються деякі справи по самостійному управлінню всередині: нових укрупнених общин. Однак ці функціональні: округи, звільняючи дрібні общини від рішення адміністративних задач, що вимагають професійного апарату, лише сприяють посиленню фікції самоврядування в цих общинах56.

У ФРН посилюється тенденція до укрупнення дрібних общин в адміністративні союзи, що нараховують не менше за 5 тис. жителів. Як зразок розглядається угруповання общин (Gemeindebezirk), радіус якої повинен складати біля 8-10 км., а населення 556

Siendentorf H. La region et la commune en Allemagne federale: Realisation et tendence d'une reforme (1964-1969).- Rev. administrative, 1969, N 130, р. 505.

105

'-8 тис. жителів, запропонована експертними комісіями урядів земель Нижня Саксонія, Північним Рейн-Вестфалия, Шлезвиг-Гольштейн. У деяких землях, наприклад Гессене, мінімальна чисельність населення в цих угрупованнях встановлена в 1,5 тис. жителів.

Територіальна реформа, укрупнюючи общини, створює одночасно ряд форм громадських «содружеств», які беруть на себе функції координації в питаннях, що представляють. взаємний інтерес для розташованих рядом общин. Ця реформа значно активізувала процес зростання впливу регіональних органів земель, часто підмінюючих діяльність органів по-громадському-то «самоврядування». Між общинами і округами (Regierungsbezirk) виникли нові форми громадських «содружеств». У Нижній Саксонії це «об'єднання - общин» (Samtgemeinden), в Рейн-Пфадьце це договірні общини (Verhandsgemeinden), в Шлезвиг-Гольштейне - управління (Amter), в Баден-Вюртенберге - «співдружності общин по управлінню» (Verwaltungsgemein-schaften). На ділі ця кооперація управління є не чим інакшим, як завуальованим втручанням окружних урядів в справи місцевих органів. У перерахованих вище чотирьох землях з 5691 общини тільки 633 здатні відносно самостійно вирішувати задачі місцевого управління, а 5058 общин входять в 703 «громадських співдружності»57.

У ФРН ідея межкоммунального співпраці багато років розповсюджувалася в основному на область планування. Однак останнім часом дискутується питання про необхідність створення між районами і общинами, належними до районів, проміжних ланок управління. Дрібні комунальні одиниці поступово були вимушені передати частину своїх прав новим адміністративним об'єднанням. Часто цей процес супроводиться ліквідацією існуючих общин. У цей час більше за 60% від загальної кількості всіх общин ФРН входять в різного роду «співдружності» 58.

На ділі, як це відмічене вище, цим маскується втручання вищестоящих адміністративних органів, і передусім ландратів, в комунальні справи. Подібна система комунальних взаємовідносин сви57

См.: Тімофеєв Н. С. Указ. соч., з. 83. i8 Stadtetag, 1975, Н. 9, S. 465.

106

детельствует про створення додаткових можливостей для посилення директивних повноважень органів центральної влади, що фактично є основною метою модернізації систем комунальних органів. Саме «співдружності» стають об'єктами регіонального планування і носіями численних форм межкоммунального співпраці. Передусім до них переходить виконання делегованих справ і громадських задач в зв'язку з їх вилученням з ведіння /общин. У більшості випадків компетенція «співдружності» є сумарною компетенцією общин, вхідних в нього. Таким чином, ліквідація базових одиниць комунальної системи за рахунок укрупнення общин доповнюється наступом на базові одиниці за допомогою зосередження їх функцій на більш високому рівні управления59.

Таким чином, як показує практика, однією з найбільш складних сторін питання, що розглядається є проблема функціонального зближення діяльності комунальних органів, апарату центральної влади на місцях і його форм. Ця обставина передусім знаходить вираження в зростаючому втручанні в справи місцевого управління і в корінному перегляді співвідношення децентралізації і централізації в діяльності комунальних органів на користь останньою. Права міських і громадських органів на самостійне господарювання, звітність і автономне управління (що є важливою умовою регулювання місцевих питань, зафіксованою в Основному законі) вже зазнали значних обмежень в процесі зміни положень Основного закону про господарювання, прийняття «закону про стабільність» у другій половині 60-х років.

Паралельно политико-господарському і фінансовому формуванню общин правлячими колами ФРН були прийняті заходи для обмеження прав комунальних представницьких органів. Як приклад можна послатися на конституційні положення, відповідно до яких забезпечується право общин на власне регулювання своїх справ «в рамках закону»; однак ці положення Основного закону все більше використовуються для того, щоб обмежити правомочність місцевих органів. Це особливо виразне видно в раз59

См.: Тімофеєв Н. С. Указ. соч., з. 28-29.

107

витії системи доручень, надзвичайного законодавства і адміністративно-територіальної реформи60.

Залишкові елементи комунального децентралізма використовуються западногерманскими державознавцями і політиками як привід для проголошення комунальних установ «основою державності» і буржуазної демократії. Про нейтралистских же тенденції згадується побіжно, як про необхідність, викликану науково-технічною революцією, як про координаційну діяльність держави на благо суспільства. У наяности прагнення завуалювати процес вихолощування комунального управління, перетворення його в нижчий рівень державної администрации61.

На закінчення відмітимо, що, оскільки найбільше поширення отримала функціональна концепція, в її адресу відповідно було висловлено більше усього критичних зауважень. Критика функціональної концепції багатьма буржуазними вченими будується на тому, що, «з одного боку, збільшення числа рівнів управління і анархічний характер географічних рамок подібних угруповань загрожують місцевій демократії, і з іншою - число функцій, що передаються на другий рівень (від комун до публічно-правової установи), безперервно збільшується і ставить під загрозу власне існування комун, що зрештою суперечить принципу самої функціональної концепції бг. Все це не могло не викликати критику з боку демократичної громадськості. Критичне відношення до подібних інститутів виникає з факту відсутності прямих виборів їх керівних органів загальним голосуванням зацікавленими коллективами63.

У руслі цих тенденцій стають ясними своєрідні метаморфози децентралізації, відверто антидемократична спрямованість реформ, що показують всю глибину кризи буржуазної держави як в концептуальному, так і практичному плані.

60 Simon Ch. Was wir fiber Stadte und Gemeinden im Kapitalisrnus

wissen miissen. В., 1980, S. 52-55.

61 См.: Тімофеєв Н. С. Указ. соч., з. 97.

62 Roussillon H. Op. cit., р. 15; Bassanini F. Op. cit., р. 61.

63 Vers la reforme des collectives locales. Р., 1977, р. 19.

108