На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 17

1. Функціональна або територіальна децентралізація?

Урядове втручання в місцеве управління, практика якого затвердилася у всіх розвинених капіталістичних країнах, по-новому ставить проблему политико-правової природи і положення муніципальних органів в політичній системі капіталізму. Муніципалітети втрачають свої колишні якості, які робили місцеве самоврядування своєрідним антиподом бюрократичної машини центральної влади. Вони все більш підкоряються диктату центра і, позбавляючись самостійності, поступово стають частиною виконавчого апарату імперіалістичної держави '. Ілюстрацією цього служить хвиля адміністративно-територіальних реформ, що прокотилася в 60-70-х роках в цілому ряді капіталістичних країн Західної Європи.

Аналізуючи в порівняльному плані ці реформи, можна побачити, що їх основні напрями дещо змістили традиційні поняття централізації і децентралізації. У сучасній буржуазній літературі аналізу найбільш типових виявів децентралізації в області державного управління, адміністративно-територіального устрою і форм політичної участі приділяється велика увага. Децентра-листские тенденції розглядаються під точкою зору наслідків, що викликаються ними в загальнополітичному, інституційному і національно-територіальному плані. Найбільший інтерес представляють прийоми осмислення причин і слідств децентралистских тенденцій в розвинених капіталістичних країнах, а також тлумачення їх досить скромних результатів на практиці.

1 См.: Політичний механізм диктатури монополій. М., 1974, з. 343.

78

Узагальнену класифікацію децентралистских тенденцій зробив професор Оксфордського університету Л. Дж. Шарп2. На його думку, децентралізація, якщо розуміти її не в адміністративному або функціональному, а в «просторовому», «соціально-географічному» значенні, виявляє себе в трьох основних формах - в тенденції до утворення окружних рад всередині великих міст і урбанизированних агломераций (децентралізація на рівні місцевого «самоврядування»); в реорганізації місцевого управління, що викликається потребами пристосування до швидкої урбанізації приміських районів, необхідністю перегляду застарілих систем громадського транспорту, розташування житлових масивів, побутового обслуговування і інш.; нарешті, в тенденції до передачі ряду повноважень центрального уряду «виборним або представницьким органам», що створюються для окремих територіальних етнічно відособлених одиниць на регіональному рівні. Остання тенденція, заявляє Л. Дж. Шарп, більше усього загрожує згуртованості держави, оскільки в найбільш екстремістській своїй формі вона супроводиться вимогами виділення у відособлений район (такі, наприклад, вимоги франко-канадців в Квебеке, валлонов в Бельгії, шотландців і уельсцев в Англії).

Аналіз цієї теми в історичній ретроспективі говорить про те, що існує ряд чинників, які сприяють посиленню децентралистских тенденцій. Буржуазні автори виділяють серед них зростаючу концентрацію економічної структури в рамках все зменшуваного числа олигополистических корпорацій і конгломератів, зосередження її навколо великих міських центрів і на порівняно невеликій території; зростання мобільності населення і його міграції услід за промисловими підприємствами, що переміщаються ближче до головних торгових центрів, збільшення можливостей для дальніх поїздок на роботу, а також для відпочинку, розваг або купівель. Все це веде до втрати почуття прихильності до даної місцевості (області мешкання) і зростання загальнонаціонального кругозору, спілкування не по місцю проживання, а по інтересах і т. д., до зростання витрат центрального уряду, що супроводиться посиленням його уверенно2

Decentralist trends in western democracies. L., 1979, р. 38.

79

сти в тому, що його діяльність тягнеться до самих дальніх кутків країни \

Помимо цих основних чинників, існує ряд доповнюючих і посилюючих централистскую тенденція-монополізація державою турбот про освіту і соціальний добробут у всіх районах країни, урбанізація, слаба опірність центральному оподаткуванню; експансія місцевих органів за межі своєї історичної територіальної компетенції; прагнення держави забезпечити стабільність цін для олигополистических корпорацій, які домінують в приватному секторі; зростання частки урядової бюрократії; прагнення до стандартизації обмеженого переліку функцій і умов найма на роботу. Нарешті, як будь-яка інша організація, урядова служба залишає за собою певну сферу втручання за власним розсудом, що в кінцевому результаті служить збільшенню доходів і всілякого комфорту для бюрократії.

Перебільшені оцінки і очікування в зв'язку з посиленням централизаторской тенденції в управлінні суспільством і державою, розсіяні в економічній, соціологічній і политологической літературі, вплинули в післявоєнний період найсильніший чином на теоретичне мислення відносно тенденцій в розвитку держави. Так, наприклад, для представників політичної науки, що розділяли презумпцію про зростаючу централізацію, характерний розгляд держави як єдиного і одноманітного цілого, в якому має місце уніфікований і централізований розподіл владних повноважень. Варіювання цих повноважень в окремих територіальних одиницях сприймалося при цьому як відхилення, зумовлене головним чином специфікою географічної середи і що ніяк не впливає на політику центра. Аж до появи концепцій, що приділили спеціальну увагу проблемі відносин «центра і периферії», для політологів було характерним всіляко принижувати вплив соціально-географічного чинника на розподіл владних повноважень.

Тема зростаючої інтеграції і централізації сильніше прозвучала в теоретичних побудовах, які були розцінені в буржуазній критичній літературі як

Ibid., р. 10-13, 16.

80

ідейне обгрунтування «технократичного централізму». Істота їх полягає в прагненні додати науковому мисленню виключно узагальнений вигляд. Науковий раціоналізм подібного сорту тяжіє до унифор-мизму і централізації. Завжди і при будь-яких умовах, підкреслює Л. Дж. Шарп, подібна тенденція виступає непримиренним противником різноманітності, в тому числі політичної децентрализации4.

Оскільки всі централистские гіпотези і прогнози виявилися недостатньо обгрунтованими перед численними фактами тенденції до децентралізації, то виникає необхідність переусвідомити всіх цих питань і, можливо, конструювання спеціальної теорії дезинтеграції. Одну з спроб в цьому напрямі склала теорія так званого внутрішнього колоніалізму, яка уподібнила відносини між пануючими районами країни (такими, як Північно-Східна Англія, Іль де Франс, Онтаріо) і підлеглими (такими, як Шотландія, Уельс, Квебек) відносинам між метрополією і поселеннями колоністів 5.

Пояснення деиентралистских тенденцій, що Висуваються різними буржуазними авторами багато в чому відображають специфічні для кожної країни причини і спонукальні стимули до децентралізації. Разом з тим буржуазних авторів нерідко розділяють і методологічні установки, і різне розуміння соціальної і політичної природи децентралист-ских явищ, що аналізуються і тенденцій. Все це, природно, ускладнює задачу сумарного викладу їх поглядів. Представляється доцільним згрупувати думки, що висловлюються про децентралізацію у трьох напрямах, відповідних трьом основним областям концентрації цих тенденцій.

Так, наприклад, для норвезького політолога і юриста Ф. Кьелберга децентралізація муніципального управління, ведуча до створення окружних рад в містах, спостерігається сьогодні повсюдно і повинна розглядатися як «обширний за своїми масштабами процес оновлення місцевого управління, яке відбувається у всіх сучасних державах шляхом більш або мероприятий'в, що менш координуються . Автор

4 Ibid., р. 51-52.

5 Ibid., р. 52.

6 Ibid., р. 82.

81

виділяє декілька параметрів, по яких потрібно, на його думку, здійснювати порівняльний аналіз вияву цієї тенденції в різних державах. Зокрема, зупиняючись спеціально на аналізі досвіду але створенню окружних рад в Осло і Болонье, Ф. Кьелберг зазначає, що по своєму складу, що формується головним чином на базі політичного представництва місцевих зацікавлених організацій і політичних партій, окружні ради діляться на три основні категорії: 1) ради, склад яких утвориться частково виборним шляхом, частково шляхом призначень (в останньому випадку мається на увазі підбір і призначення на керівну посаду кваліфікованого і професійного адміністратора. Така практика широко поширена, наприклад, в США); 2) ради, склад яких обирається виключно шляхом голосування. Представництво в них будується в пропорційній залежності від числа голосів, поданих за кандидатів тієї або інакшої партії. Подібна практика поширена в сучасній Норвегії і Данії, а також в Італії після прийняття закону про децентралізацію 1976 р.; 3) ради, склад яких формується на партійній або інакшій основі і голосується на виборах єдиним списком ~.

Теоретичне освітлення динаміки розвитку окружного управління і конкретних форм його втілення; повинно враховувати, пише 1. Чинники, сприяючі підйому политиче-^ ской активності (участь) на певній території,, активності, яка вже не може бути інтерпретована виключно в термінах конкретних соціальних конфліктів і виникаючих при цьому політичних орієнтації. 2. Чинники, ведучі до різних реакцій на децентралистские тенденції з боку муніципальної влади і що впливають на їх схильність до введення інститутів окружного управління. Створення цих інститутів управління супроводиться новими конфліктами, які певним чином відбиваються на концепціях «суспільної користі», що приноситься такою реорганізацією. Так, наприклад, окружне управління може здаватися ефективним з господарської точки зору, з точки зору вигід розвитку міського господарства і т. д. Однак на практиці

7 Ibid., р. 92.

82

вигоди такого порядку нерідко розглядаються у відриві від фінансових і інакших можливостей міської влади, провідних реорганізацію.

Адміністративні і політичні питання ефективного окружного управління в більшості випадків настільки переплетені, що не представляється ніякої можливості їх відособити один від одного. Разом з тим можливі такі варіації в розумінні «ефективності» - адміністративної і політичної, які істотні для успіху в справі перетворення муніципальних інститутів. Якщо переважає адміністративна точка зору, то інститутам окружного управління доводиться вести справжню боротьбу за виживання. Однак у разі підтримки їх політиками шанси окружного управління значно возрастают8.

Американський юрист У. Магнуссен розглядає рух до створення окружних рад в США і Англії як різновид демократичних перетворень, але разом з тим підкреслює, що самі по собі вони не є новими. Думка про те, що кожний округ повинен бути організований політично, мала ходіння і в доиндустриальних суспільствах, коли міста і поселення були головними адміністративно-територіальними одиницями. У Англії було прийнято надавати місцевій владі значну автономію в обмін на їх лояльність і підтримку центральної адміністрації. При формах, що існували тоді і коштах социаль-юй комунікації цей спосіб политико-территориаль-лой організації був необхідною умовою державного управління. Сучасний рух до створення автономних окружних рад частково стимулювався зростанням політичної активності в зв'язку з конкуренцією загальнонаціональних політичних партій (США, Англія), рухом за цивільні права негрів, впливом зацікавлених груп представників білого населення і середнього класса9.

З іншого боку, створення окружних рад веде до політичної фрагментації, до ослаблення механізмів державного управління, воно зустрічає опозицію в особі економічних привілейованих груп населення, не бажаючих миритися з реформістський політикою. Задача реформаторів полягає в тому, что8

Ibid., р. 107.- Ibid., р. 129.

83

би поєднувати прагнення до демократичного самоврядування і егалитаризму з неминучою потребою в соціальній інтеграції, в сильному централізованому управлінні.

Услід за Л. Дж. Шарпом і Ф. Кьелбергом У. Маг-нуссен схилений розцінювати окружні ради як типове і природне явище в управлінні містами майбутнього. У зв'язку з цим він висловлює міркування про оптимальне число жителів для окружного управління. Наименьшее число жителів передмістя в сучасному Торонто становить 100 тис., в Лондоні приблизно 150 тис. Для таких великих міст, як Нью-Йорк, розумний мінімум для окружного управління - 150 тис. чоловік. Для менш великих міст ця цифра буде меншою, але самим оптимальним числом жителів для всіх видів міського управління вважається 50 тис. 10 Прикладом практичного здійснення ідеї створення округів може служити Франція.

Згідно з новим законом, прийнятим в 1982 р., столиця Франції Париж залишається одночасно комуною і департаментом на основі спеціального статусу, до торий він має з 1964 р. Париж зберігає ділення на 20 округів, Ліон - на 9 округів, Марсель - на 6 секторів (кожний з яких включає від 1 до 4 з існуючих в місті округів). Сектори Марселя прирівнюються до парижским і лионским округам. Управління цими трьома містами залишається в руках муніципальних рад, що обираються на основі межоритарно-пропорційної системи по округах (в Парижі і Ліоне) або секторах (в Марселі). Число членів у всіх трьох муніципальних радах збільшене: в Парижі з 109 до 163, в Марселі з 63 до 101, в Ліоне з 61 до 73.

Головна новина, яку ввів новий закон,- це створення окружних (районих) рад. У Парижі до цього часу в кожному округу існували так звані окружні комісії, члени яких не обиралися, а призначалися. Ці комісії не мали істотних повноважень. Окружні ради, що Знову створюються будуть складені з членів, що обираються по тих же списках, що і муніципальні радники. Члени муніципальної ради, вибрані в окрузі, по праву стають членами окружної ради. Голова ок10

Ibid., р. 152.

84

ружного ради обирається з числа муніципальних радників міста і отримує титул мера округу.

Окружним радам надаються досить широкі повноваження, що стосуються організації життя в окрузі, в тому числі розв'язання питань розміщення суспільних і культурних установ, будівництва будинків з помірною квартирною платою (так званих соціальних). Муніципальна порада міста зобов'язана виділяти з свого бюджету певні суми для здійснення функцій управління в окрузі.

Тема реорганізації місцевого управління загалом так чи інакше зачіпається в багатьох роботах буржуазних авторів, однак тут спостерігається велика різноманітність думок. Для Шарпа місцеве управління з'являється головним чином як область средоточения адміністративних функцій, в якій переважаючий вплив належить «професіонально-бюрократичному комплексу». Децентралистское рух на цьому рівні менш розвинено, ніж на рівні окружних рад або на регіональному рівні.

Англійський юрист і політолог Н. Джонсон, досліджуючи наслідки децентралистских тенденцій на матеріалах ФРН, виділяє три характерні тенденції, сприяючі децентралізації, в тому числі на місцевому рівні: 1) прагнення до більш ефективному і рентабельному державному управлінню; 2) офіційне визнання наявності специфічних груп, переслідуючих різні, неспівпадаючі інтереси; 3) реалізація демократичних постулатів. Практичне здійснення децентралистских тенденцій спричиняє за собою «дифузію бюрократичної відповідальності» і посилення «ролі ініціативи громадян». Разом з тим багаторівнева і децентралізована структура державного управління в ФРН дозволяє, як вважає Н. Джонсон, подолати поширену дилему управління - «централізоване державне управління для ефективності; децентралізоване державне управління для збереження демократичних цінностей» і.

Розглядаючи історію розвитку регионализма у Франції, В. Райт зазначає, що регионализм не отримав скільки-небудь значної підтримки аж до 50-60-х років, однак і в цьому випадку ця підтримка

" Ibid., р. 238, 246.

85

несла на собі друк абсолютно протилежних і суперничаючих впливів. У 50-е роки створені в зв'язку з швидкою індустріалізацією і урбанізацією «нові економічні еліти» почали розглядати місцеві економічні проблеми з точки зору регионализма. Об'єднані в комітети регіонального розвитку, ці «нові еліти» стали затверджувати, що економічний розвиток районів може здійснюватися лише за рахунок зусиль місцевої спільності і що традиційні територіальні структури, що призначалися для доин-дустриальной епохи, стали сьогодні абсолютно непридатними. Вони заручилися підтримкою офіційного Парижа, особливо Комісаріату по плануванню, який виступив з обгрунтуванням ідеї про те, що великі по розміру територіальні одиниці ніби сприяють більш раціональному економічному плануванню, активізації інвестиційної політики, програмуванню громадських робіт. У області адміністративно-територіального устрою ця ідея доповнювалася пропозиціями «гармонізувати» просторові межі адміністративної діяльності, наприклад скоротити число департаментів з 90 до 47, як це пропонував М. Дебре в 1947 р. Програма регионализації, що склався в 50-60-е роки, охарактеризована В. Райтом як функціональний регионализм, який став прийнятним тільки головним чином як знаряддя боротьби з труднощами економічного зростання, що виникають внаслідок невдалої, фрагментарної організації дрібних департаментів. Функціональний регионализм сприяв також легітимації діяльності планувальників і самого процесу планування і додатково до цього полегшував, після відповідних консультацій з регіональними елитами, безперешкодне виконання планових рішень, що приймаються. Нарешті, функціональний регионализм виступав як засіб заспокоєння і заспокоєння тих, хто вимагав більшої регионализації 12.

У позиції регионалистов були вразливі місця. Вони, наприклад, утруднялися пояснити, що складає для них головну задачу: пробудження до життя нових і динамічних регіональних сил або, як це часто підозрювалося, підкорення цих сил своекористним інтересам держави. Функционалисти дійсно столк12

ibid., р. 215.

86

яулись з дилемою: ефективна політична децентралізація була нерозривно пов'язана з легітимацією економічного планування. Однак же ця децентралізація несла з собою ризик того, що планово-економічні рішення, що приймаються на регіональному рівні виявляться поза всяким контролем.

Підтримка радикальної регионализації мала місце серед загальнонаціональних політичних партій і на місцевому рівні. На місцевому рівні регионалистские настрої охоплюють головним чином периферію Франції, зокрема Бретань, Корсику і інш. Перераховані області страждають від швидкої ерозії їх культурної і язикової самобутності під впливом політики «культурного імперіалізму», центрального правительством13, що проводиться. Разом з тим - це області високого поширення безробіття, значного постарения населення через стік більше за молоді і динамічні шари в Париж і інші райони, що переживає період буму. Регионалистские настрою трансформувалися тут в різні форми протесту.

На думку В. Райта, в 70-е роки у Франції почало переважати обмежене розуміння регионализма- функціональний регионализм, в той час як регионализм, що базується на ефективній політичній децентралізації, потерпів провал. Такий регионализм влаштовував багато які суперничаючі угруповання: він виглядав як засіб посилення і одночасно ослаблення єдності нації, регенерації держави і придання життєвої сили провінції, як знаряддя глобальної перебудови французької економіки, згладжування відмінностей між окремими районами і забезпечення зростання суспільної участі і ефективності адміністрування ".

Повертаючись до питання про поняття, відмітимо, що ці класичні поняття - централізація і децентралізація (особливо остання) - часто досить неясно відображені в буржуазних правових доктринах15. Полеміка на тему «централізація - децентралізація» при своєму виникненні мала в основному значення в плані політичному, ніж в адміністративному. Відправна точка дискусій була не «самоадминистрирование»

13 Ibid., р. 225.

14 Ibid.

15 L'Administration publique. Р., 1971, р. 129-130.

87

(Tauto-administration), а самоврядування (l'auto-gouver-nement). У політичному плані децентралізація, як відомо, полягає в тому, що місцеві органи, вибрані населенням, правомочні приймати розв'язання по цілому ряду питань, обов'язкові для всіх жителів тієї або інакшої адміністративно-територіальної одиниці. У адміністративному плані поняття «централізація» і «децентралізація», наприклад, у французькому і западногерманском адміністративному праві вживаються у визначеному - технічному значенні, паралельно темі «концентрація - деконцентра-ция». Помітимо, однак, що централізація - це поняття виключно структурного порядку: воно говорить про те, що первинна компетенція розташовується на ієрархічно вищому рівні, частіше за все в руках глави держави або уряду. Це, звісно, не означає, що в централізованій адміністративній структурі рішення-завжди приймаються на цьому рівні. Зв'язна адміністративна система - це одна з основних рис централізованої адміністрації, а передача компетенції на більш нижчі рівні - елемент функціонування всього механизма16. «Деконцентра-ция» відноситься до міри і об'єму подібної передачі компетенції. Децентралізація, навпаки, спричиняє передачу компетенції від центра до периферії. Іншими словами, вона наділяє (або повинна наділяти) місцеві органи значною владою або принаймні посилює їх повноваження по управлінню власними справами.

Сказане торкається територіальної децентралізації. У буржуазних правових доктринах проводиться відмінність між функціональною і територіальною (вертикальної) децентралізацією. Функціональна децентралізація засновується на передачі компетенції державним автономним установам і органам, що здійснюють певні функції на території тих або інакших адміністративно-територіальних одиниць. Мова йде про публічно-правові установи. Обидві

" Однак якщо теоретично можна досить легко відособити ці поняття - централізація і децентралізація, то практично не всяке підвищення міри централізації повноважень рівносильно обмеженню демократії (що переконливо доводить практика державного будівництва в соціалістичних країнах), подібно тому як і не кожна децентралізація спричиняє за собою демократизацію функціонування адміністрації.

88

i

форми децентралізації отримали подальший розвиток, що і знайшло відображення в проведених в останні роки адміністративних реформах.

Але особливо виразно проблема децентралізації зазвучала в зв'язку з регионализацией. У більшості капіталістичних країн суперечка йде про два різні політичні вибори. Існує думка, що регионализация не є децентралізацією, оскільки на рівні регіонів немає реальної можливості виділити «регіональні місцеві справи», які відрізняються від національних справ, що традиційно відносяться до держави... Децентралізація, на думку Ф.-П. Бенуа, не зачіпає прямо державу; регионализация трансформує його, переносить частину «прав» централізації на рівень регіонів. Децентралізація є антитезою централізації, регионализация обмежується її переміщенням". Звідси основний корінь суперечок, гальмуючих розвиток децентралистского руху в західноєвропейських капіталістичних країнах, особливо у Франції.

Незважаючи на різноманітність умов, в яких здійснюються реформи адміністративно-територіального ділення в різних капіталістичних країнах, загальної для багатьох з них тенденцією, як вище відмічалося, є укрупнення існуючих, в основному низових, адміністративно-територіальних одиниць. Ця тенденція реалізовується в двох варіантах: простим «технічним» злиттям дрібних адміністративних підрозділів і встановленням «своєрідної співпраці» низових і середніх адміністративно-територіальних одиниць шляхом створення публічно-правової установи.

Інша тенденція відображає прагнення створити новий адміністративно-територіальний підрозділ - регіон. Однак, як вже відмічалося, в багатьох країнах регіональні структури ще еволюціонують і не придбали стійких форм, істотним образом відрізняючись один від одного в кожній з країн, що розглядаються: від інституту політичної автономії до інституту економічної адміністрації.

Ці дві тенденції тісно пов'язані між собою. Так, спроби укрупнення нижчих ланок адміністративно-Ш

17 Benoit P. Vers un renouveau de la decentralisation? - Rev. droit publ. et sci. polit. France et а l'etranger, 1976, N 4, р. 981.

89

територіального ділення представляють в суті один з різновидів регионализації, а саме микрорегионализацию. Це характерне для порівняно невеликих країн (Нідерланди, Данія), а в країнах більшого розміру, як Франція і Великобританія, практика показує, що микрорегионализация робить необхідної макрорегионализацию.