На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 17

3. Вплив урбанізації і екологічних проблем на еволюцію адміністративно-територіального ділення

Величезне влияние' на модифікацію адміністративно-територіальних систем надають урбанизацион-ние процеси, що знаходять відображення в організаційної

25 XIV з'їзд ИКП. М, 1976, з. 285-286.

26 Econ. et polit., 1976, N 264/265, р. 67.

54

структурі суспільства, в розвитку систем населених пунктів, структури зайнятості, в зміні відносин між людиною і навколишнім середовищем.

Велика частина проблем урбанізації викликана стрімким розвитком і зростанням міських структур, підвищенням їх ролі в житті суспільства. Разом з тим поява величезних урбанизированних районів, мегаполисов і інших міських освіт знаменує собою певною мірою розмивання поняття традиційного класичного міста і певний якісний стрибок в розвитку урбанізації на сучасному етапі. Однак це розмивання зовсім не означає зникнення міста як однієї з соціально просторових форм організації суспільства, швидше, мова повинна йти про якісно нові форми його існування - агломерації. Скупчення ідентичне місту, і основна відмінність агломерації укладається в набагато більш складній планувальній структурі, а в цей час і в адміністративному устрої.

Разом з тим розв'язання складних і важливих питань планування міського розвитку, вдосконалення системи державного управління і керівництва, адміністративно-територіального ділення зв'язано з основними економічними і соціальними проблемами капіталістичної системи: економічним і демографічним запустінням великих районів національної території, ускладненням соціально-економічної структури поселень, гіпертрофованим характером розвитку міст, одержуючим крайні, «сверхурбанистические» форми вияву (як неконтрольоване зрощення міст в гігантську мегаполиси), надмірною скупченістю населення в містах і урбанизированних районах і інших супутніх проблем.

Міста стали втрачати компактну форму і у все більшій мірі придбавають риси обширних урбанизированних районів. Якщо раніше місто чітко протистояло сільській місцевості, то в останні роки внаслідок інтенсивного міського будівництва чіткість контурів міських меж змінилася їх зростаючою невизначеністю. Розділення, яке існує між містом і навколишньою місцевістю, поступається місцем спільності інтересів, що розширяється.

Тепер вже не окремо взяте місто, а група взаємопов'язаних міст з їх оточенням стає місцем зосередження промисловості, розселення і,

55

отже, основним об'єктом управлінських і інакших рішень (зокрема, планувальних), і цьому повинні відповідати певні організаційні структури, що враховують ці моменти. Прагнення контролювати зростання одиничних агломераций поступово переростає в спроби в національному масштабі регулювати розвиток міської форми розселення, і передусім агломераций. Велика кількість схем, що розробляються в цей час і планів територіального пристрою визначається наслідками зростання міських агломераций, їх подальшого «розповзання» по території багатьох країн Західної Європи.

Спроби упорядити територіальне розширення міст і агломераций привели до поширення практики будівництва великих нових районів, що представляють по суті цілі міські комплекси, інтегровані в рамках більш великої агломерационного освіти. Однак в умовах розвиненої капіталістичної країни децентралізація гіпертрофованої агломерації має свої межі. Її можливості органичени умовами виробничого циклу, системою управління і наявністю робочої сили.

Розвиток могутніх соціально-економічних урбанизированних комплексів, що концентрують величезні людські ресурси27, давно викликає серйозні турботи і проблеми в області управління в адміністративно-управлінському плані. Концентрація населення в агломерациях привела також до виникнення складних господарських проблем: енерго- і водопостачання, транспорту, охорони навколишнього середовища, житлового будівництва і т. д. Так, в ФРН всі ці проблеми в цей час зобов'язані вирішувати землі, в яких агломерації розташовані. Оскільки ж межі агломераций часто не вписуються в межі якої-небудь однієї землі, виникає необхідність участі декількох зацікавлених земель в дозволі назрілих проблем розвитку такий агломерації, необхідність координації їх зусиль. На півночі ФРН розвиток агломераций планується спеціальним органом, створеним

27 Так, наприклад, Vs населення ФРН живе в районі Рура; Паризький регіон зосереджує приблизно ту ж частку населення всієї Франції; голландський Рандштадт концентрує 7з населення всієї країни; могутній згусток людських ресурсів являє собою трикутник Турін-Мілан-Генуя. См.: Регіональні дослідження за рубежем, з. 188.

56

би 1970 р. чотирма землями (Шлезвиг-Гольштейн, Нижня Саксонія, Гамбург і Бремен),- Северогерманським парламентською радою, яка складається з представників ландтагів земель. Однак здійснюване спільне планування землями економічного і соціального розвитку агломераций як новий спосіб самокоординації земель не набуло ще повсюдного поширення і застосовується порівняно редко28.

Сучасний розвиток міст, насамперед великих промислових центрів, що розширюють свою територію за рахунок поглинання розташованих рядом населених пунктів, привів до освіти міських агломераций. У ФРН нараховується 69 агломераций. Вони займають 17% території країни і на їх частку доводиться половина всього населення федерації. У останні роки в ФРН отримало широке поширення прагнення правлячих кіл до створення для агломераций спеціальних органів. У історії розвитку комунальної системи Німеччини подібні приклади вже мали місце. Так, в 1920 р. була освічена нова міська община Великий Берлін, 100 самостійних комун, що поглинула більш.

У сучасних умовах при утворенні нових одиниць комунального управління переважають три основні форми здійснення цього процесу. Найбільш поширеною формою є просте розширення меж великого міста, манливе за собою поглинання сусідніх комун. Дві інші форми - нові, явища в комунальному будівництві ФРН. Мова йде про утворення в 1974 г «об'єднання міст» Саар-брюкен і окружного союзу Франкфурт. З метою «прогресивної інтеграції-» території Саарбрюкен були об'єднані столиця землі Саар - Саарбрюкен, міста Фрідріхшталь, Пюттлінген, Зульцбах і Фельклінген, в також п'ять сусідніх общин. Колишній земельний район Саарбрюкен був скасований. Особливий інтерес викликає ту обставину, що, як підкреслює радянський юрист Н. С. Тімофеєв, нормативний акт, що встановлює правове положення об'єднання міст, інкорпорований в закон про комунальне самоврядування землі Саар29. Таким чином, Саарбрюкен, з од-

!8 См.: Сучасний буржуазний федералізм, з. 75-76. 29 См.: Тимофеев Н. С. Коммунальноє право ФРН. М., 1982, з. 29- 30.

57

ний сторони, з'являється як союз общин, а з іншою - як єдина община. Створення цього міського союзу привело до появи нового типу общин, вхідних в об'єднання міст. Положення цих общин свідчить про їх повну залежність від об'єднання, оскільки об'єднанню міст можуть бути передані громадські питання самоврядування, причому згода общин зайво, якщо така передача необхідна в «зв'язку з доцільністю» і «суспільним благом». Ясно, що такі формулювання дають центральній адміністрації широкі можливості для зосередження управління в своїх руках30. З іншого боку, створення великих комунальних освіт з метою забезпечення єдності управління територіями, пов'язаними економічно, несе в собі ряд негативних моментів, і насамперед звуження соціальної бази комунального самоврядування, відділення його від широких верств населення.

У Великобританії зовсім недавно кожне скупчення містила велику кількість адміністративно-територіальних одиниць - самоуправляемие міста, міста, підлеглі графству, міські округи і навіть сільські округи. Наприклад, в радіусі 10 км від центра Манчестера було 67 місцевих рад. У шести англійських агломерациях (разом взятих) було 232 самостійних місцевих органу. Середньовічна основа територіального ділення на графства виявилася несумісною з розміщенням великих промислових районів, багато які з яких розташувалися на території декількох графств, а значне число самоуправляемих міст, не підлеглих графству, ускладняло загальну структуру державного управління і посилювало суперництво місцевої влади. Питання про укрупнення було, зрозуміло, назрілим питанням, як відмічає Н. С. Крилова. Але масштаби проведеного укрупнення свідчать, що воно було задумане як ще один крок в напрямі згортання буржуазно-демократичних форм управління, згортання, значення якого стає ясним, якщо відмітити, що багато які з нинішніх округів раніше були «містами-графствами» м.

Фрагментарний характер міського управління в

30 Детальніше див.: Там же, з. 30-31.

31 См.: Крилова Н. С. Англійськоє держава. М., 1981, з. 219.

58

США робить розв'язання міських проблем на основі єдиного підходу до них абсолютно неможливим, оскільки економічно і соціально однорідна територія міста (або міський агломерації) керується безліччю роздроблених і ізольованих муніципальних органів, що часто відносяться навіть до різних штатів. Регіональні ради, що створюються з метою координації діяльності муніципалітетів, крім того, наділені лише дорадчими повноваженнями. Вони мають ще один істотний недолік - в них виявляються протиріччя між інтересами передмістя і центральних міст, що робить ці органи практично нездібними до координації.

У цей час в межах великих міських агломераций нараховується 20 703 адміністративно-територіальні одиниці. Так, в межах агломерації Чікаго цих одиниць 1113, навколо Філадельфії - 876, Піттсбурга - 704, Нью-Йорка -551, Сент-Луиса- 474. Бурхливий розвиток міст і передмістя викликає необхідність глибоких змін в структурі їх адміністративних органів і методах управління. У більшості випадків зростання великих міст не отримало законодавчого оформлення, і юрисдикцією місцевої влади як і раніше вважається територія міста в давно стертих офіційних межах. Нові територіальні освіти стають адміністративний незалежними від старого міста, мають в своєму розпорядженні всі прерогативи влади.

Відомо декілька буржуазних концепцій розв'язання проблем розвитку сучасних агломераций: в одних робиться спроба вирішити проблему розосередження найбільших агломераций шляхом проведення політики децентралізації промисловості, будівництва нових міст (Франція, Великобританія); в інших основна увага приділяється створенню «метрополій рівноваги», інакшими словами, противаг великим столичним агломерациям за допомогою переміщення промислової і політичної активності в центри економічних регіонів (Франція); по-третє мова йде про прагнення не обмежити зростання агломераций, а упорядити його шляхом проведення чисто планувальних заходів (Нідерланди).

Значення вказаних концепцій - регулювання розвитку в основному великих міст. Однак коло задач що формується на їх основі урбаністичної полити59

ки аж ніяк не обмежується цим. Згодом вони стали включати питання охорони навколишнього середовища, подальшого розміщення промисловості, транспорту, перспектив розвитку економічної і соціальної інфраструктури.

На прикладі зростання агломераций можна пересвідчитися в тому, наскільки складними стали задачі регулювання територіальної структури, що не були, як правило, об'єктом спеціальної уваги державних органів. У умовах значного зростання територіальної концентрації населення проблема такого регулювання стала трудноразрешимой. Численні проблеми великих міст і агломераций (проблеми регулювання територіального розширення зон міської забудови, планування, транспорту, водопостачання, боротьби із забрудненням повітря, житлова проблема і т. д.) визначають появу всякого роду програм і планів розвитку, спроб вирішити ці проблеми в рамках існуючого ладу. Однак діяльність сучасної буржуазної держави в цій області ограниченна і недостатньо ефективна, що зумовлено самою суттю капіталістичного ладу (непримиренністю національних інтересів і інтересів підприємців, пануванням приватної власності на землю і т. д.) і іншими, типовими для капіталізму обставинами, наприклад невідповідністю адміністративних і реальних меж міст і агломераций, адміністративною роздробленістю останніх, конкуренцією між муніципалітетами.

Практика вимагає створення міських співтовариств як єдиних відносно адміністративному союзів міських агломераций, керованих єдиним органом. Одним з рішень є вже знайомий нам інститут синдикату (або об'єднання) територіальних колективів - комун і общин, який групує вказані адміністративні одиниці, при цьому виходить як би двоступенева система управління, в якій територіальні одиниці, що об'єднуються залишаються автономними в своїх внутрішніх справах. Вони лише делегують ряд своїх повноважень органу, що представляє вищеназваний синдикат, що обирається шляхом багатоступінчастих виборів. Таким чином, мова йде про часткову співпрацю і, отже, функціональному управлінні, що залишається на рівні форми простої кооперації територіальних одиниць, яку важко

60

демократично контролювати (міські дистрикти і розширені міські комуни у Франції).

Друге рішення знаходить своє вираження в створень нових форм територіальних одиниць, близьких за формою до адміністративних регіонів. Такі проекти існують в Нідерландах. Так, наприклад, конституція Нідерландів допускає створення регіонів-дистриктів. По відношенню до комун дистрикт може: а) мати ту ж природу, що і вони; комуни зберігають свою компетенцію, а дистрикт отримує необхідні кошти, щоб зобов'язувати комуни певним чином і в потрібний момент використати її; б) бути надмуни-ципальним органом, до якого перейшли б всі задачі і всю компетенцію комун, але дистрикт від себе знову делегував би їх комунам повністю або частково. Можливий і проміжний шлях. У деяких проектах, що висуваються передбачається перехід до дистрикта задач і компетенції передусім від центральної і провінційної влади, і в цьому випадку його істотними задачами будуть: встановлення програми (плану) розвитку регіону; напрям комунам обов'язкових директив (можливо з санкціями) з питань житлового будівництва, зайнятості, транспорту і дорожнього руху, дозвілля, охорони навколишнього середовища (дистрикт також зможе прийняти всі ці задачі на себе), а іноді і з питань освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, придбання і використання земель. Дистрикт сам повинен буде визначати, які задачі він бере на себе, а які доручає виконувати коммунам32.

_ Розглядаючи западногерманский досвід на прикладі Рурського басейну і Ганновера, відмітимо, що там перевага віддана різним формам співпраці, а не варіанту створення нового територіального колективу.

Існує і інша сторона цієї проблеми. Мова йде про надання певної самостійності в питаннях розвитку міст самим муніципалітетам. Але і тут не виникає можливості якихсь позитивних рішень; навпаки, центральні власті відчужують міські органи, вибрані демократичним шляхом, від виробітку заходів щодо розвитку горо32

Bours А., Klinkers L. E. M. Le d:strict neerlandais. Mexico, 1974.

61

дов33. У Франції, наприклад, це відноситься до муніципалітетів, які керуються комуністами і представниками інших демократичних партій. Підкреслюючи вказані тенденції, директор Інституту політичних досліджень в Гренобле П. Болль писав: «Політика міського планування проводиться чиновниками центральної і департаментської адміністрації. Муніципалітети втрачають свою автономію: вони підлеглі адміністративній опіці, вони повинні погоджуватися з вибором розвитку, зробленим центром. Вони можуть тільки повідомити, без обговорення, жителям свого міста ці рішення. Така безпорадність муніципальної влади і контролю за міським розвитком може тільки посилити їх байдужість, інтертність і фаталізм» 34.

Зараз вже очевидно, що не можна виразно уявити собі розв'язання багатьох проблем урбанізації і її наслідків в досліджуваній області без урахування відповідних зусиль держави, темпів економічного розвитку в умовах НТР і т. д. Освоєння нових територій, реорганізація старих міських структур і розширення урбанизированного простору загалом викликає необхідність підвищення якості і ефективності політики, що планується і відповідного напряму діяльності держави, що стосується, зокрема, коректування адміністративно-територіальних структур відповідно до вимог розвитку буржуазного суспільства.

Все те, що в цей час робиться в даній області в капіталістичних країнах, можна умовно назвати адаптационним періодом. Ще не цілком ясно, якими шляхами піде далі урбанизационний процес: ставка на нові міста ще не виправдала себе, не знайдений вихід з мегаполисного тупика, впритул встали перед владою проблеми субурбанизації. Існує і маса інших проблем, які необхідно вивчати і вирішувати комплексно. До них відносяться, наприклад, транспортні проблеми, проблеми соціальної і виробничої інфраструктури, міграцій, охорони навколишнього середовища, містобудування і інш., т. е. великий комплекс соціально-економічних проблем. З іншого боку, зростання міського населення і «рас"

Information municipale, 1969, N 257, р. 59-63. 34 Sociologie et urbanisme. Р., 1970, р. 151.

62

повзання міст», збільшення об'єму управлінських функцій супроводиться кризовим станом фінансування муніципальних систем, інфляційними процесами. Природно, це вимагає відомих зусиль, направлених на створення більше за ефективні і відповідальні центри прийняття рішень, нові рівні (ланок) управління, які були б в стані реально оцінювати потреби і інтереси територіальних колективів і володіли б не тільки координуючими функціями, але і владними повноваженнями.

Одним з важливих елементів в розв'язанні досліджуваної проблеми багато які американські автори називають необхідність розробки національної урбаністичної політики. Вказується, що реальна політика для кожного конкретного міста може бути досягнута тільки через національну політику для всіх міст (при умові кооперації зусиль федерального уряду із зусиллями уряду штатів і місцевого управління) з відповідним усуненням застарілих конституційних і інших правових обмежень в діяльності урядів штатів, перебудовою апарату управління в штагах і на місцях, модифікацією федерально-муніципальної системи35. На сторінках буржуазного друку вельми активно обговорюється проблема так званого метрополитанизма. Єдина адміністрація, відмічають французькі автори, на території всієї агломерації, включаючи центральне місто і передмістя, і ліквідацію адміністративної чересполосици могли б об'єднати податкову базу і дозволити витратити бюджетні надходження на першочергові потреби. Ця перебудова появляється умовою ефективності; причому висувається і вимога, щоб місцеві колективи також мали власні плануючі органи, фахівців і необхідну информацию36.

Французькі фахівці, співробітники Генерального комісаріату по плануванню, говорячи про дану проблему, зазначають, що «міські форми можуть бути різними і не можуть бути визначені тільки в центральній ланці. Навпаки, форми розвитку і пристрої міст повинні бути вибрані на адекватному

35 Moynihan D. Toward а national urbain policy. N. Y., 1970; Fox D

Cities and the Federal government. Cal., 1972.

36 Детальніше див.: Міхайлов Е. Д. США: Проблеми великих горо

дов. М., 1973, з. 130.

63

рівні, т. е. на рівні агломераций або міського регіону»". Необхідність планування міського розвитку і визначення фінансової політики на рівні агломерації, на яку вказують автори, підводить до питання про той, яким повинен бути рівень прийняття рішень економічного і фінансового характеру. Важливо і те, як зробити більш ефективною і демократичною систему управління містами. Схема, що Пропонується французькими авторами зводиться до наступного: округи місцевих колективів (комун) повинні співпадати з реальними межами агломераций. Органи цих колективів повинні бути по-теперішньому часу представницькими і володіти більш значною, ніж нині, владою, власними фінансовими ресурсами і бути вільними від надмірної опіки з боку центральної влади. Однак існуюче положення, відмічає професор права Тулузського університету Ж. Мазере, далеко не таке: рішення, що стосуються міського розвитку, приймаються все більше за централизованно. Більшість рішень в області міського розвитку пов'язані рішеннями в рамках політики «територіального пристрою», які приймаються на центральному уровне38.

Децентралізація прийняття рішень, про яку так багато говориться останнім часом в урядових і наукових колах ведучих капіталістичних країн і з якою зв'язуються надії знайти вихід з міської кризи, реформи, що пропонуються в цьому напрямі, лише пом'якшують, але ні в якій мірі не усувають конституційних і політичних лімітів. У США, як підкреслює Е. Д. Міхайлов, найбільш лімітованими виявляються ті урядові органи, влада яких розповсюджується на території, де сконцентровані самі складні проблеми міського життя, а саме на території центральних міст найбільших міських агломераций39. Як відмічають члени робочої групи комісії Американської академії мистецтва і науки, «управлінська структура повинна бути пристосована насамперед до процесу урбанізації. Безпрецедентне зростання міст ставить питання

37 Plan et prospectives. Commissariat general du Plan. Р.: 1970,

vol. l, р. 106-111.

38 L'Analyse interdisciplinary de la croissance urbaine. Toulouse, 1971,

р. 238.

39 См.: Міхайлов Е. Д. Указ. соч., з. 174-182.

64

про існування штатів. Їх роль може змінитися в одному з двох напрямів: або штати атрофуються в основних функціональних сферах діяльності, або штати стануть однією з форм "міського правління"» 40.

Взаємовідносини центра і периферії завжди відрізнялися надзвичайною складністю. Урбанізація ще більш загострила це положення. Регулювання процесу урбанізації об'єктивно вимагає певного посилення централізації, і тому проблема співвідношення центра і місць потребує додаткового освітлення.

З переходом капіталізму до монополістичної стадії буржуазна держава поступово стала піддавати ревізії класичні принципи зв'язків муніципалітетів з іншими частинами державного апарату. По мірі розвитку нейтралистских тенденцій в управлінні державою, розширення сфер державної діяльності і посилення політичної реакції законодавче регулювання функцій муніципальних органів ставало все більш предметним і деталізованим. Воно спричиняло зміну балансу центра і місць на користь центра, оскільки регламентація основних напрямів діяльності органів місцевого самоврядування перетворювала їх в різновид виконавчої діяльності, здійснюваної в рамках загальної державної політики. Посилення урядової експансії в суспільне життя приводило до все більшого переплетення функцій муніципалітетів і центральних органів, готуючи грунт для встановлення адміністративної субординації між ними41. Наприклад, у Франції - країні з яскраво вираженими централистскими тенденціями - подібне положення різко знизило потенційні можливості муніципальних органів в багатьох областях, що прямо залежать від державної «допомоги». Складна ситуація в розвитку міст посилюється також порушенням основних принципів функціонування комунальної адміністрації. У її обов'язку входить забезпечення і зміцнення гармонічного економічного і соціального життя на своєму рівні. У той же час ці принципи порушені в самій серцевині даного територіального

40 The future of the United States Government toward the year 2000.

N.Y., 1971, р. XXI.

41 См.: Барабашев Г. В. Муніципальние органи сучасної капи

талистического держави, з. 103-104.

3 Замовлення № 3203 65

союзу - в місті. Комуни виявляються безпорадними в фінансовому відношенні, їх автономія - предмет постійних нападок і обмежень з боку центральної влади. Їх органи, формально представницькі і що мають, згідно з кодексом комунальної адміністрації, досить повноважень, проте не можуть ефективно їх реализовать42.

Зростання міст настійно вимагає планування цього процесу, розвиток міст визначає відтепер одну з важливих цілей і коштів національного планирования43. У той же час міське планування- істотний аспект муніципальної політики. Це особливо відчутне на комунальному рівні, оскільки, якими б ні були зусилля урядової ланки в цьому напрямі, місцевий рівень повинен бути опорою міського розвитку і мати в своєму розпорядженні необхідні для цього засобу, яких, як затверджують багато які буржуазні автори, у останнього явно недостаточно44. Технічна складність здійснення заходів в області міського розвитку, відмічають французькі дослідники, «не повинна мати наслідком позбавлення місцевих представницьких органів їх повноважень»". Однак на практиці, підкреслювали М. Кастел і Ф. Годар, комунальні інститути «втрачали здатність бути посередниками в міських конфліктах»46.

Говорячи про проблеми розвитку міст і про владу, здатну забезпечити цей розвиток, в офіційних колах менше усього мали на увазі міську муніципальну владу. Їх довід - той, що держава (т. е. розгалужений апарат центральних органів і їх представників на місцях) ніби має кращу позицію. Однак відомо, що існують загальні національні проблеми, наприклад проблеми встановлення рівноваги в розвитку окремих районів країни, регіональні проблеми (оснащення регіональних метрополій). Природно, не менш важливі проблеми виникають і на місцях - проблеми межкоммунального характеру,, зокрема організація загального оснащення комун не42

Monde, 1971, 10 nov.

43 Mesnaud A. H. La planification urbaine. Р., 1972, р. 27.

44 Information municipale, 1970, N 263, р. 33.

45 Sociologie et urbanisme, р. 40-42.

46 Castels M,, Godard F. Monopolville - I'Entreprise, L'Etat, L'Urbain:

L'Exemple du Dunkerque. Р., 1974, р. 447.

66

скількох міст або однієї великої агломераций, що включає декілька комун (є у вигляду соціально-економічний, інженерно-технічний і організаційний аспект). Існують і проблеми власне комунальної ланки, що змінюються в залежності від величини і значення комун.

При аналізі урядової політики в області урбаністичних досліджень стають ясними причини посилення активності буржуазної держави в даній сфері. Оскільки урбаністична політика може дати бажаний напрям розвитку міста, забезпечити або порушити деяку рівновагу або змінити соціальний склад населення міста, остільки власті надають цим дослідженням особливе значення, стараючись тими або інакшими способами взяти ініціативу в свої руки (через «арбітражні» функції держави).

Характерно, що в той час, як численні міністерські циркуляри про способи управління і функціонування органів, що займаються урбаністичними проблемами, вказують на необхідність активної участі в дослідженнях цих проблем представників місцевої влади, деякими офіційними особами у Франції вносилася відома плутанина в саме поняття «місцеві власті». Дійсно, про що йшла мова, коли говорили про місцеву владу: про муніципальні органи або про державних чиновників, що призначаються центральною владою? Згідно з офіційною точкою зору, це були якраз останні: префекти, керівники різних державних служб і що призначається ними персонал47.

У області урбаністичних досліджень буквально всі офіційні тексти ігнорують слова «комуна» і навіть «департамент». Говориться тільки про зони (aires) і агломерациях (agglomeration). Дійсно, одним з слідств процесу урбанізації є розмивання чітких меж комун, з'єднання міських територій різних комун. Тому державні власті при розв'язанні організаційних проблем, що стосуються території, що порушується урбанізацією, виправдовували свої дії тим, що останні виходять за комунальні рамки. На цій основі при створенні органів управління нових міських співтовариств влади

47 Information municipale, 1969, N 254, р. 26-29.

67 з*

віддавали переваги представникам, що призначаються центром. Більш того державна влада фактично шукала можливості обмежити дискусію з представниками місцевої, вибраної населенням влади тільки технічними аспектами. Держава в цьому випадку зберігала повну свободу маневру, нав'язуючи місцевій владі власні цілі, особливо в області фінансування.

У той же час, без всякого сумніву, проблеми розвитку міст вимагають відомої участі в їх рішенні місцевої влади, що особливо обирається населенням. Більш того розростання міст і освіта на їх базі великих міських агломераций, природно, породжує відомі організаційні проблеми, які неможливо вирішити без тісного зв'язку з навколишніми районами, т. е. комунами, включеними в агломерацию. Однієї з таких гострих проблем, що стоять на порядку денному, є проблема межкоммунального співпраці (до речі сказати, характерна майже для всіх капіталістичних країн). Всі схеми планування, загальні для декількох комун, вимагають співпраці. Разом з тим існує і ряд труднощів, пов'язаних з тим, що при подібній співпраці зачіпаються інтереси окремих комун, які по-різному реагують на проведення конкретних заходів. Відому роль грають також і директивні вказівки центра, багато в чому що паралізують ініціативу місць. Все разом це перешкоджає єдиному підходу до проблеми розвитку міський агломерації. У цей час число межкоммунальних органів, які в якійсь мірі надають можливість комунам об'єднатися для вивчення прикордонних проблем і які не передбачали б вилучення окремих прерогатив у становлячого це об'єднання комун, надто обмежено.

Демократичний варіант межкоммунального співпраці, запропонований французькою компартією, засновується на принципі рівноправної співпраці в розв'язанні загальних проблем, не вимагаючої відмови від i комунальних прерогатив на користь органу, що втілює цю співпрацю. Ця позиція знайшла відображення в спеціальних директивах Політбюро ФКП (червень 1964 р.), а також документах XXI і XXII з'їздів ФКП48. Вважаючи межкоммунальное співпрацю нуж48

Econ. et polit., 1976, N 264/265, р. 69.

68

ним і корисним, відповідаючим вимогам розвитку продуктивних сил, ФКП наполягає на тому, щоб при всіх формах цієї співпраці зберігалися прерогативи муниципалитетов49.

Більш детально потрібно, на наш погляд, зупинитися на організаційно-правових проблемах, що виникали внаслідок урядової політики як в області межкоммунального співпраці, так і при створенні нових міських співтовариств. Під приводом необхідності упорядити існуючу адміністративно-територіальну систему, пристосувати її до нових соціальних і економічних умов, виниклих внаслідок науково-технічної революції, державно-монополістичний капіталізм прагне підпорядкувати управління і фінанси місцевих територіальних колективів своїм цілям. Так, наприклад, у Франції були створені нові адміністративні структури (міські дистрикти в 1959 р. і розширені міські комуни в 1966 р.). Вони об'єднали комуни, повноваження яких передані знову створеним «колективам», керованим чиновниками, що призначаються центральною владою і звільненими від відповідальності перед населенням. Ці структури, до речі сказати, не змінили існуюче адміністративно-територіальне ділення.

Урядовий акт 1959 р. про міські дистрикти підготував перекроювання територіальних одиниць з метою позбавити комуни більшої частини їх прав. Принаймні, декрет прямо торкався і великих міст і міських освіт (агломераций). Хоч міський дистрикт був піднесений урядом як деякий різновид межкоммунального об'єднання, насправді це «об'єднання» комун (на чолі з радою, що обирається шляхом нерівних виборів за двоступеневою системою, на засідання якого мав постійний доступ префект) служило одним із знарядь руйнування комунальної автономії.

Подальший розвиток ідеї дистриктизації, але вже йод іншою вивіскою, був здійснений законом про створення розширених міських комун в Бордо, Лілле, Ліоне і Страсбурге, прийнятим 31 грудня 1966 р. 50 Особливе значення придбавають також питання управле49

Vers la reforme des collectivites locales. Р., 1977, р. 185-186.

50 J. offic. Rep. Frang.: Lois et decrets, 1967, 4 janv., р. 41.

69

ния новими містами. Оскільки нове місто будується в більшості випадків на території декількох комун, то виникають цілком природні питання: як буде організоване управління ним, в якій мірі враховуються інтереси комун і яку роль вони грають в управлінні майбутнім містом? Так, у Франції, згідно із законом 1970 р. 51 (ст. 3), створення нового міста проголошується декретом після висновку зацікавлених муніципальних і генеральних рад. Однак думка вказаних рад не обов'язково може бути врахована, що підтверджується, зокрема, змістом інших статей цього закону об нову агломерациях.

Закон 1970 р. визначає наступні організаційно-правові форми установ, які можуть служити основою управління майбутнього міста: це громадський синдикат (le syndicat communautaire); розширена міська комуна і міський ансамбль (ст. 4). Наскільки авторитарний характер закону, можна судити по наступному: рішення муніципалітетів по вибору однієї з цих установ повинне бути прийняте в 4-місячний термін від дня опублікування декрету про створення «нового міста». Недотримання вказаного терміну спричиняє за собою, згідно ст. 6 закону, застосування санкцій, суть яких зводиться до того, що у разі несприятливого відгуку муніципалітетів периметр для будівництва нового міста буде так або інакше визначений відповідним декретом в Державній раді. Натяк, що протягає в законі, досить красномовний і може бути зрозумілий тільки однозначно: небажання муніципалітетів створити запропоновані законом органи у вказаний термін спричиняє примусове «розрізання» комун, на території яких створюється нове місто, що загрожує комунам вилученням багатьох повноважень на користь установ, що створюються.

Судячи по тексту закону, на перший погляд може показатися, що запропоновані законом установи - громадський синдикат або розширена міська комуна- менше зло в порівнянні з міським ансамблем і що якщо комуни прийдуть до згоди про об'єднання, то їх прерогативи будуть збережені. Враження посилюється від того, що комітет синдикату і розширеної міської комуни складається виключно з представників місцевих колективів (ст. 9). Але це всього лише

51 J. offic. Rep. Fran?.: Lois et decrets, 1970, 12 juill., р. 6539.

70

видимість. Фактично громадський синдикат (як і розширена міська комуна) зобов'язаний в 4-місячний термін після створення укласти договір-концесію з одним з органів, перерахованих в ст. 78-1 Кодексу урбанізму, для здійснення робіт по будівництву, що покладаються на вказаний синдикат або розширену міську комуну. А таким органом і оперативним інструментом є «публічно-правова установа», завдяки якому правлячі кола мали повну можливість керувати будівництвом нового міста.

Таким чином, встановлена процедура, розбиваючись на перераховані етапи, була направлена на те, щоб держава була єдиним будівником нового міста, хоч воно і намагається приховати це за ширмою демократичної участі громадськості в керівних органах громадського синдикату або розширеної міської комуни.

Дещо інакше являє собою «міський ансамбль» як інструмент організації управління новим містом. Питання в цьому випадку ставиться про створення в майбутньому замість міського ансамбля нової комуни. Закон визначає 25-літній термін, в який повинне бути закінчене будівництво нового міста (ст. 18), після чого розширена міська комуна замінює громадський синдикат. Що стосується міського ансамбля, то він перетворюється в комуну не пізніше трьох років після проведення трьох виборів, передбачених законом (ст. 20), кожні з яких поповнять пораду ансамбля трьома членами, вибраними безпосередньо населенням.

Ця складна процедура, введена законом, складається в наступному: 1) перші вибори проводяться, коли 2 тис. квартир, передбачені програмою будівництва, будуть зайняті в термін, що не перевищує 4 місяців від дня опублікування додаткового перепису населення; 2) другі - через два роки - після проведення перших виборів; 3) треті - через два роки після проведення других. Потрібно відмітити, що вибори призначаються тільки у разі добровільної згоди комун. Якщо ж цієї згоди немає, то міський ансамбль буде створений авторитарним шляхом (без участі комун) і порада міського ансамбля буде складатися з генеральних радників, призначених генеральною порадою департаменту з схвалення префекта (теперішній

71

час - комісара республіки) (ст. 20), що служить свого роду санкцією проти муніципалітетів, що упираються. Інакшими словами, «перетворення» в комуну станеться не раніше ніж через десяток років, що дозволить органам, освіченим урядом, протягом цього часу вільно регулювати будівництво, ослабляючи суспільний контроль.

У законі, як ми бачимо, протягала глибока зневага до комунальної системи, що відображало небажання державної влади покладатися на муніципалітети, коли мова йде про важливі операції міського будівництва і організацію управління. Автори закону ясно давали зрозуміти, що муніципалітети не здатні керувати організацією містобудування в комунах. Однак його прийняття свідчило не стільки про недооцінку муніципалітетів, скільки про технократичну і нейтралистской лінію діяльності урядової влади, яка старалася знайти докази «безпорадності» муніципалітетів, щоб потім з повним правом заявити про їх «нездатність» керувати.

Організаційні особливості створення нових міських співтовариств в Великобританії мають немало спільних рис з французьким досвідом. Відразу ж кидається в очі використання майже аналогічних інститутів. Так, якщо у Франції ця публічно-правова установа по будівництву нового міста, то в Англії - це публічна корпорація. Обидва ці установи створюються але ініціативі центральних урядових органів, їх склад і керівні органи на 2/3 призначаються відповідними урядовими органами, фінансування здійснюється з державного бюджету.

Відповідно до законів 1946 і 1952 рр. публічна корпорація по будівництву нових міст в Великобританії- теоретично незалежний орган, який має широку і виняткову правомочність по будівництву міста, включаючи споруду торгових підприємств і заводів, а також придбання всіх земель на його території. Насправді всі дії публічної корпорації так чи інакше залежать від відповідного міністерства, а в тій частині, яка стосується фінансування, також і від Казначейства.

Публічно-правова установа у Франції по

будівництву нових міст створюється в кожному конкретному випадку спеціальним декретом Ради міністрів і володіє повноваженнями юридичної особи і фінансовою самостійністю. Управління ним здійснює адміністративну раду і директора, призначену відповідним міністром. Практично центральна влада має в своєму розпорядженні більшість місць в цій раді, а якщо до цього додати, що останній може делегувати директору все або частина своїх повноважень, то очевидно, що така організація не може бути ефективно використана зацікавленими місцевими колективами в своїх інтересах, оскільки вона цілком залежить від центра.

Таким чином, зміни, що відбуваються в адміністративно-територіальній організації капіталістичних держав під впливом урбанізації, ставлять безліч проблем: організаційних, правових, політичних. Урбанізація посилює і загострює ці проблеми. Пошуки розв'язання проблем територіальної перебудови, здійснювані правлячими колами капіталістичних країн, як ми переконуємося в цьому, йдуть в напрямі посилення централистских тенденцій, «технократизации» процесу управління великими міськими освітами, зниження ролі місцевих представницьких органів. Тому проблеми ці сьогодні, як ніколи, представляють одну з найважливіших дільниць класової боротьби. Вони пов'язані з такими явищами, як високий рівень концентрації робочого класу в містах, сучасні напрями урбаністичного процесу, що зачіпає у все більшій мірі життя широких верств населення і т. д. Вре це зумовлює боротьбу комуністичних партій і інших демократичних організацій капіталістичних країн проти спроб монополій ліквідувати демократію, виключити будь-які форми участі трудящої маси в державних справах, замінити традиційні представницькі інститути структурами і органами, які зручні великому капіталу, забезпечуючи панування його приватних інтересів.

Отже, виникнення і розвиток деяких новітніх тенденцій в конституційному розвитку сучасного буржуазного панування зумовлене зростаючим впливом таких важливих чинників, як технічний прогрес, що стимулюється науково-технічної револю73

цией, урбанізація і ускладнення комплексу екологічних проблем. Багато які негативні наслідки впливу цих процесів постійно ставлять перед буржуазними державами задачі, від рішення яких вони не можуть відхилитися і рішення яких не допускає альтернатив.

У цьому випадку розглянемо питання про вплив екологічних проблем на розвиток системи адміністративно-територіального ділення.

На місцевому рівні найбільш серйозними проблемами в області навколишнього середовища є: недостатня технічна інфраструктура (каналізація, мережа комунальних підприємств з недостатньою системою очищення, дороги); недостача і низька якість жилиш для громадян з низьким рівнем доходу; нерівномірність розподілу послуг, причому більш старі, напівзруйновані зони місцевих адміністративних одиниць отримують менше, ніж більш багаті зони; неадекватність комунальних послуг особистим і суспільним потребам; забруднення повітря і води; шум, дуже яскраве освітлення, а також неповне або надмірне використання землі.

Своєрідність територіальних структур взаємодії між суспільством і природою виявляється і в більш вузьких, локальних межах, в яких воно звичайно придбаває особливо велику гостроту. Найбільш яскравим прикладом є проблема раціональної організації так званого метаболізму сверхкрупних міст, і передусім найбільші міські агломераций Заходу, де складність цієї проблеми набагато посилюється соціально-економічними протиріччями їх розвитку, які носять антагоністичний характер.

Потрібно підкреслити, що добре відомі негативні наслідки неурегулированности «метаболізму» таких центрів (часте утворення хмарного покривала з смогу, загрязненность міста і його околиць слабо або промислово-побутовими відходами, що нераціонально утилізовуються, перегрів міського повітря і т. п.) відрізняються тут особливо високою мірою концентрації і в той же час відомою «автономністю», утворюючи специфічну локальну середу. Однак через ряд опосредствующих ланок багато хто з них зрештою відбивається на стані і

74

якості всього природного середовища або її значній части52.

Причому треба враховувати, що змінилося і екологічний «тиск» сучасної урбанізації, змінилося якісно. У корені іншим, наприклад, зробився склад міських і промислових відходів (тепер це часто що важко засвоюються або практично забруднювачі, що незасвоюються природним середовищем, зокрема важкі метали, токсичні або радіоактивні відходи і т. д.).

Екологічні наслідки урбанізації зазнали на сучасному етапі якісних змін і внаслідок еволюції форм міського розселення, що виражається в переході від традиційних компактних міст до групових форм розселення у вигляді більш обширних територіальних освіт (агломераций, міських районів і зон). Це збільшує протяжність ареалів взаємодії штучного середовища міст і природного середовища сільських місцевостей. Крім надто обмеженого фінансування з боку держави екологічного контролю в капіталістичних містах важливим чинником виникнення критичної еколого-урбаністичної ситуації виступає організація подібного контролю переважно на рівні муніципалітетів, дрібних адміністративно-територіальних одиниць. Подібна організація охорони міської середи знаходиться в прямій суперечності зі складним характером екологічних зв'язків, особливо в сучасних містах, що вимагають регулювання, принаймні, в масштабі всієї агломерації, не говорячи вже про те, що ряд аспектів проблеми може бути вирішений тільки на національному і навіть міжнародному уровнях83.

Новим явищем в управлінні якістю міської середи на рівні місцевої влади урбанизированних ареалів служить тенденція, що намітилася в останні роки до об'єднання природоохранних зусиль окремих, сусідніх муніципалітетів. Це результат спроб місцевої влади забезпечити більш централізований, більш екологічно-доцільний характер

52 См.: Людина, суспільство і навколишнє середовище: Географічні ас

пекти використання природних ресурсів і збереження окру

жающей середи. М., 1973, з. 314-315.

53 Детальніше див.: Бистрова А. К. Екология і капіталістичний го

рід. М., 1980, з. 14, 26, 68-69.

75

контролі над якістю середи в умовах сучасних міст. Такі спроби зроблені, наприклад, в США і Франції.

Однак чинником, що знижує ефективність зусиль правлячих кіл буржуазної держави в області охорони навколишнього середовища, виступає також надмірна фрагментація місцевої влади, що зберігається. Як правило, із зростанням урбанизированних ареалів капіталістичних країн число місцевих органів влади, несучих відповідальність за природоохранний контроль в містах, не поменшало, а в ряді випадків навіть збільшилося. Так, в США їх число збільшилося за 1967- 1972 рр. з 16 820 до 17 427. Виключення в цьому відношенні представляють лише окремі західноєвропейські країни. 'Що стосується муніципальних органів, то поточні проблеми в області навколишнього середовища викликані наступними чинниками: відсутністю уваги до соціального значення рішень муніципальних органів; політикою, що проводиться відносно володіння і використання землі; відсутністю координованого, всебічного планування, внаслідок чого міста розбиваються на функціональні зони, причому сегрегація економічних і соціальних груп стала неухильно зростаючою реальністю; неадекватними правовими повноваженнями, а також повноваженнями відносно прийняття рішень; недостатністю фінансових коштів; нарешті, недостатнім залученням громадян до участі у всіх фазах прийняття і здійснення рішень.

Все частіше місцеві органи управління повинні виконувати задачі, які ним ніколи раніше не доводилося виконувати і для рішення яких вони не володіють ні людськими, ні фінансовими ресурсами.

Тому багато які місцеві системи управління в цей час ретельно переглядаються з метою раціоналізації їх сфери компетенції, створення життєздатних місцевих органів управління і забезпечення рівного розподілу послуг, що надаються між місцевими органами управління і іншими місцевими адміністративними одиницями, що надають послуги.

Широка реорганізація місцевих органів управління можлива і здійсненна не у всіх випадках. Це важко зробити, наприклад, в умовах федеративної системи. У цьому і в інших випадках засобом зближення

76

численних муніципальних органів є різні форми співпраці, зокрема співпраця в області розв'язання проблем навколишнього середовища. Це - співпрацю починаючи від продажу послуг одним органом управління найближчому від нього органу п кінчаючи спільним наданням послуг і створенням нових одиниць управління. Прикладом подібної співпраці можуть служити такі інститути, як розширені міські комуни, створені у Франції в 1966 р., або спеціальний орган в Рійнмонде (Нідерланди), контролюючий розвиток басейну Рейна. Обидва цих органу об'єднують діяльність декількох десятків комун, і в їх обов'язку входить міське планування, контроль за забрудненням навколишнього середовища і інш.

Таким чином, на питання про належні оптимальні розміри адміністративно-територіальних одиниць немає єдиної відповіді для всіх випадків. Крім географічних умов тієї або інакшої країни, потрібно враховувати і інші критерії: міра економічного розвитку, чисельність і густина населення, фінансові ресурси. У все більшій мірі основними критеріями стають соціально-економічний розвиток і територіальне планування, внаслідок чого створюються або намічаються більш великі адміністративно-територіальні одиниці, чим було у випадку, коли головне значення додавалося менш широким функціям.

Що стосується фінансування регулюючої діяльності місцевих органів управління в області навколишнього середовища, то в кінцевому результаті стан навколишнього середовища залежить від наявності фінансових коштів і від того, як вони витрачаються. Саме в цьому відношенні місцеві органи управління в капіталістичних країнах в більшості випадків відчувають себе обійденими. Будучи частиною загальної національної системи управління, вони часом не вільні поступати по своєму розсуду, вони пов'язані законами і знаходяться під контролем вищих органів управління, що обмежують їх автономію, а також рішеннями в області політики, в розробці якої вони часто не беруть участі.

77