На головну   всі книги   до розділу   зміст
3 4 5 7 8 10 11 12 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

2. Місцеве управління і самоврядування

У сучасній державі спостерігається також і більш правильне співвідношення між центральним і місцевим управлінням. Центральні органи в цей час відмовилися від задачі керувати і опікати діяльність місцевих органів. Навпаки, останнім надана значна частка самостійності, центральні ж органи лише наглядають за діяльністю місцевих, сприяючи їм всіляку мірою і допомогу. Іншими словами, місцеве управління в сучасній державі децентралізоване і організоване на початках самоврядування.

Ці слова вимагають пояснення. Необхідно саме з'ясувати, що представляє з себе самоврядування і чим відрізняється воно від бюрократичної організації управління? Раніше ця відмінність убачалася багатьма вченими в тому, що органи самоврядування в протилежність урядовим органам є суспільними органами і що вони відають свої місцеві потреби, нічого загального із задачами державного управління що не мають.

Цей погляд, викликаний значною мірою змішенням понять держави і урядів, є помилковим. Місцеве населення, про задоволення інтересів якого піклуються общини, міста, земства і інші органи самоврядування, є не приватним суспільством або союзом, склад і чисельність якого цілком залежить від доброї волі і угоди приватних осіб, а відомою частиною народу, мешкаючою в даній місцевості. І ця остання, в свою, черга, є не приватним володінням місцевого населення, а частиною країни, частиною державної території. Тому і той зв'язок, яка існує між даною місцевістю і мешкаючим на ній населенням, носить не приватноправовий, а публічно-правовий характер. Місцеві жителі даної місцевості не можуть розпоряджатися останньою так, як розпоряджаються своїми земельними дільницями приватні землевласники. Публічно-правовий, цілком державний характер носять і ті задачі управління, про задоволення яких піклуються органи самоврядування.

Народна освіта, медична і санітарна справа, турботи про місцеві промисли, землеробство, шляхи повідомлення - все це ті ж самі задачі державного управління, про які піклуються і уряд і парламент. Органи самоврядування піклуються тільки про задоволення цих потреб в межах відомої місцевості, тоді як турботи урядових органів розповсюджуються на всю країну.

У вигляду того, що органи самоврядування прагнуть до здійснення задач державного управління, в задоволенні яких зацікавлена вся держава, вони наділяються для цієї мети не тільки цивільними, але і публічними правами, як, наприклад, правом видавати обов'язкові розпорядження і обкладати населення податками і повинностями. Подібними публічними правами не користуються звичайно приватні суспільства.

Все це спонукає сучасних вчених вважати самоврядування не суспільним управлінням, а формою державного управління, а органи самоврядування не суспільними, а державними органами.

Але з того, що самоврядування є формою державного управління, не треба, звісно, що воно організоване також, як і інші форми управління. Навпаки. У цьому відношенні намічається величезна різниця між урядовими органами і органами самоврядування, між бюрократичною організацією місцевого управління і місцевим самоврядуванням.

При бюрократичній організації місцевого управління місцеві органи знаходяться в повному підкоренні й залежності від вищих, центральних, якими і призначаються. Навпаки, органи самоврядування вибираються місцевим населенням і користуються самостійністю. Звісно, ця самостійність не зводиться до того, що вони можуть робити все, що їм надумається. Подібна нічим необмежена свобода взагалі немислима в суспільному побуті. Обмежений характер носить і самостійність органів самоврядування. Але у відомих, встановлених законом межах, органи самоврядування діють цілком самостійно, підкоряючись тільки контролю і нагляду, але не вказівкам і керівництву з боку уряду.

Звідси витікає інша відмінність між бюрократичною організацією місцевого управління і самоврядуванням. Це останнє децентралізоване, тоді як при бюрократичній організації управління носить, звичайно, централізований характер.

При бюрократичній організації, далі, місцевими органами є посадові особи або присутність, що складається з чиновників. Самоврядування ж здійснюється звичайно особливими місцевими союзами, що наділяються цивільними і публічними правами і діючими через шлях виборних зборів і посадових осіб.

Відмічена нами різниця в правовому положенні бюрократичних органів уряду і органів самоврядування цілком пояснює різницю в тій ролі, яку грають ті і інші в адміністративній діяльності держави.

При належній організації самоврядування місцеві потреби задовольняються більш швидко і задовільно, чим при бюрократичній організації управління. Пояснюється це тим, що місцеве населення більш знайоме з своїми потребами і більш зацікавлене в їх задоволенні, чим чужі йому чиновники, зацікавлені тільки в тому, щоб вислужитися перед своїм начальством. Крім того, діяльність органів самоврядування зазнає більш всебічного і дійсного контролю, чим діяльність місцевих чиновників. Центральні органи не в змозі постійно і неослабно стежити за діяльністю всіх місцевих органів. Крім того, прагнення захистити авторитет влади спонукає уряд неприхильно відноситися до жалоб на дії підлеглих органів і на критику їх дій з боку друку. Навпаки, діяльність органів самоврядування зазнає вельми ретельного і пильного контролю з боку і місцевого населення, уряду, нарешті, місцевого друку. Благотворний вплив на діяльність органів самоврядування надає також те, що між ними і тими численними фахівцями (вчителями, лікарями, агрономами і т. д.), яких вони запрошують на службу, встановлюються більш правильні відносини, ніж які складаються між ними і урядовими чиновниками при бюрократичній організації управління.

Урядові чиновники схильні дивитися на подібних фахівців, як на «найманців», зобов'язаних тільки лікувати, вчити і взагалі робити свою справу, чому і не надають їм впливу на постановку і організацію цієї справи.

Органи самоврядування менш схильні тримати себе по-начальнически, більш прислухаються до думки фахівців і надають їм в більшій або меншій мірі участь в завідуванні їх галузі управління, що стосується. Таким шляхом ці фахівці ставляться в положення не найманців, а свідомих суспільних діячів, працюючих разом з органами самоврядування на користь місцевого населення.

Завдяки подібному відношенню нашим земствам вдалося, між іншим, створити таку організацію медичної допомоги, яка багатьма вченими признається найбільш довершеної. Взагалі плідний вплив самоврядування на задоволення народних потреб і потреб може бути добре ілюстрований порівнянням різних галузей управління в земських губерніях з положенням їх в неземських. У той час, як в земських губерніях на одну душу населення витрачається на народне утворення 11,6 копійок, в неземських тільки 1,1 коп., на медичну допомогу і суспільне піклування в земських губерніях витрачається 21,1 коп., а в неземських 8,3 коп. Взагалі, як говориться в одній урядовій записці, «губернії неземські в своєму земсько-господарському розвитку далеко відстали в порівнянні із земськими; самі елементарні сторони благоустрою знаходяться в них в зачатковому майже стані».

Правда, і в деяких земських губерніях відчувається недолік в школах, лікарнях, помічається недостатній розвиток агрономічної допомоги і т. д. Але ці недоліки цілком пояснюються тими вельми несприятливими умовами, в які поставлене наше земське самоврядування.

Сказаним аж ніяк не вичерпується значення самоврядування. При правильній і широкій постановці воно впливає надто благотворний чином на громадян. Самоврядування є свого роду політичною школою, що привчає громадян до самодіяльності і до роботи в парламенті. Справедливо помітив один німецький письменник: «Без самоврядування, як основи, конституція зробиться привидом; де немає цієї основи, як досі (1870 р.)у Франції, там конституція подібна хиткій покрівлі, яку повалить кожна буря; там же, де, як в Англії, конституція стоїть на твердому підмурівку, - вона стійко витримала всі знегоди».

Ця політична роль самоврядування цілком пояснює, чому в тих країнах, де панують поліцейські порядки, уряди вельми неприхильно відносяться до розвитку самоврядування.