На головну   всі книги   до розділу   зміст
3 4 5 7 8 10 11 12 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

II. Історичний розвиток задач і форм управління.

Формальне визначення державного управління не дає, звісно, ясного уявлення про нього. Для того, щоб отримати подібне уявлення, необхідно з'ясувати, в чому укладаються ті задачі управління, до задоволення яких прагнуть органи адміністрації і самоврядування, і що представляють з себе ці органи. Переходячи до цих питань потрібно, передусім, відмітити, що і задачі і організація управління видозмінюються разом з державним пристроєм в залежності від цілого ряду причин і умов. Серед цих причин найбільший вплив надає характер і розумовий розвиток племен, що населяють країну, потім характер суспільного угруповання, взаємне співвідношення суспільних класів, розподіл між ними багатства, політичної сили і впливу. Під впливом цих причин розвивалося державне управління і європейських країн. Майже всім ним довелося пройти через три рівні політичного розвитку, починаючи з надто незавершеного державного побуту середніх віків і кінчаючи сучасною формою державного пристрою і управління.

Основа більшості сучасних держав була встановлена німецькими племенами. Безперервне нашестя нових племен і боротьба їх зі старими довгий час перешкоджали розвитку міцно організованого політичного союзу. Цьому перешкоджало і те, що німецькі племена принесли з собою лише самі слабі зачатки державного устрою. Постійні війни і прагнення втримати завойовані країни спонукало, правда, пришельців до деякого об'єднання і встановлення постійної королівської влади. Але те ж саме прагнення і бажання нагородити своїх соратників і заручитися їх підтримкою спонукало королів роздати останнім значну частину завойованих земель. Ця міра спричинила вельми важливі наслідки. У зв'язку з тим, що промисловість і торгівля були в той час вельми слабо розвинені, земля була єдиною формою багатства, і роздані королями маєтка, з лишком задовольняючи нескладні потреби їх власників, давали їм можливість містити дружину і забезпечували панування над тим, що жив в межах маєтка селянським населенням. Все це забезпечувало великим феодалам - так називалися власники маєтків - політичну незалежність і значення. Феодальний землевласник був як би самостійним государем, який в межах свого маєтка користувався майже всіма правами верховної влади. Право вести війну, обкладати податями і різного роду поборами, відправляти правосуддя, охороняти мир і безпеку, чеканити монету, встановлювати вагу і заходи - всі ці права, належні в цей час лише верховної влади, в середні віки, були як би додатками поземельного володіння і разом з ним переходили до його власників.

Існування таких могутніх, що не бажали підкорятися якій-небудь владі феодалів, значно ослабляло силу і значення королівської влади.

Слабість королівської влади зумовлювалася в чималій мірі і домаганнями католицької церкви. Підкоряючись лише єдиному татові (римському первосвященику) і розповсюджуючи свою владу на все країни Західної Європи, католицька церква була як би особливого роду вищим царством, призначенням якого була підготовка людства до загробного життя. Під цим приводом вона прагнула підпорядкувати своєму керівництву всіх і все. У цьому прагненні римські тата доходили до того, що відлучали непокірних королів від церкви, звільняючи підданих від обов'язку коритися ім. Слабістю королівської влади пояснюється також і існування в середні віки цілого ряду більш або менш самостійних союзів, в яких окремі обличчя знаходили собі захист і задоволення своїх потреб і потреб. Такими союзами були, наприклад, промислові цехи, торгові гільдії і міські общини. Цим останнім за допомогою грошей, а іноді шляхом боротьби, вдалося добути собі самостійність і стати центрами досить розвиненого і правильно організованого управління.

Распадение середньовічної держави на безліч політичних одиниць, що прагнули до самостійності і незалежності, пояснює цілком фальшиве положення верховної, власті і нескладність її функцій. Король, головний представник цієї влади, був в суті лише першим серед рівних йому землевласників. Так і те не завжди. Недивно, що при таких умовах урядова діяльність королів носила значною мірою приватноправовий характер. Центральне управління зводилося спочатку до заведиванию двором короля, а місцеве - до експлуатації, земельних володінь і населяючих останні жителів. У тих же випадках, коли виникала потреба в задоволенні загальнонаціональних інтересів політичного цілого, король повинен був звертатися за сприянням і допомогою до представників пануючих станів. Але станове представництво служило в той час не стільки для постійного і регулярного напряму діяльності держави, скільки для обгороджування пануючих станів від зловживань королівської влади. Ось чому задоволення таких настійних потреб, як зовнішня і внутрішня безпека держави, правильне господарювання державного, відправлення правосуддя не могли отримати в час, що розглядається скільки-небудь правильної і постійної організації. Такі ж суспільні потреби, як піклування про народну освіту, надання допомоги бідним, старим, хворим і увечним, абсолютно не входили в коло задач держави, а здійснювалися, головним чином, монастирями і духовенством.

Описана нами організація середньовічної держави представляла в собі мало стійкість. Феодали, міські общини, цехи і гільдії всіляко прагнули до того, щоб відстояти і розширити свою самостійність і незалежність. Церква ж, не задовольняючись цим, старалася забезпечити собі керівний вплив на весь хід політичного життя. Нарешті королівська влада наполегливо прагнула до того, щоб підпорядкувати собі всі політичні сили і зосередити в своїх руках всю повноту влади.

Звідси та безперервна боротьба цих сил, яка, видозмінюючись по окремих країнах в залежності від різного роду політичних подій, складає зміст всього середньовічного життя. Боротьба ця тягнулася багато віків і закінчилася в більшості країн рішучою перемогою королівської влади. Їй вдалося перемогти феодалів, підпорядкувати церкву, подавити станове представництво, земське, міське і цехове самоврядування. Таким шляхом до XVII віку отримала розвиток та форма державного пристрою і управління, яка відома під ім'ям поліцейської держави.

У протилежність середньовічній державі, в поліцейській державі всі права і функції верховної влади зосереджуються без залишку в руках королівської влади, і вона одна за допомогою своїх чиновників береться за задоволення всіх потреб і потреб держави. Раніше усього отримали великий розвиток такі задачі управління, як організація військових сил, ведіння міжнародних стосунків, відправлення правосуддя, правоохорона і безпеки. Потреба в грошах, необхідних для змісту війська, поліції і королівського двора, спонукала потім уряди потурбуватися про вишукування міцних джерел державних доходів. У результаті стало розвиватися фінансове управління і різні галузі економічної політики. Відбирання у церкви значної частки майна спонукало королівську владу взяти на себе задоволення і тих суспільних потреб, про задоволення яких піклувалася раніше церква. Такими успадкованими від церкви задачами управління з'явилося піклування про бідних і народна освіта.

Але задоволенням суспільних потреб і потреб не обмежувалося коло задач поліцейської держави. Уряди того часу вважали своїм священним обов'язком всіляко піклуватися про благо своїх «люб'язних підданих». З іншого боку, уряди вживали всіх заходів, до того, щоб зберегти непорушним її основи існуючого ладу внаслідок яких вони користувалися необмеженою і безвідповідальною владою. Ось чому уряд в поліцейській державі вторгався в приватне життя своїх підданих, піддаючи її самої обтяжливій і дріб'язковій опіці і регламентації, не визнаючи свободи совісті і думки, уряди безпощадно переслідували небажані вірування, думки і переконання. Мало того, підданим наказувалося нерідко, як вони повинні одягатися, ніж харчуватися, як вести домашнє господарство і як розважатися. Взагалі піддані не могли зробити кроку без дозволу начальства. Так надмірне розширення і ускладнення задач управління викликало потребу в численному штаті виконавців. Під впливом цієї потреби виникло чиновництво, яке, залежачи цілком від уряду піклувалося більш про догоджання йому, чому про ввірені задачі управління. Боячись коливати авторитет влади, уряд вилучив дії своїх чиновників від контролю більш або менш незалежних судів, підпорядкувавши їх лише нагляду найближчого начальства, яке, звісно, було схильно дивитися крізь пальці на зловживання своїх підлеглих агентів.

Подібна організація управління, що відкривала широкий простір свавіллю всевладної і безвідповідальної адміністрації, була, очевидно, погано пристосована для задоволення інтересів особистості і держави. Повне усунення від управління суспільних класів виключало можливість скільки-небудь правильної і міцної постановки його. Особисті інтереси государя і його улюбленців втручалися і часто отримували перевагу перед настійними потребами держави. Нерідко траплялося, що найбільш назрілі суспільні потреби випускалися з уваги, і всьому політичному життю давався такий напрям, який аж ніяк не відповідало бажанням країни і приводило її на край загибелі. Корінні недоліки, властиві поліцейській державі викликали у всіх суспільних класах прагнення до заміни його таким державним устроєм, який забезпечував би всім і кожним цивільну і політичну свободу і в якому замість волі одного монарха панувала б воля всього народу. Прагнення це вилилося в революційний рух, у розділі якого стали багаті і проінформовані, але абсолютно безправні раніше того верстви населення: купці, промисловці, письменники, адвокати. Боротьба з прихильниками старого поліцейського ладу була незвичайно наполеглива. Успішна революція змінялася нерідко попятним реакційним рухом, який через деякий час викликав новий революційний вибух. З розвитком великої промисловості на політичну сцену виступив робочий клас - новий четвертий стан. Поступово боротьба за свободу пішла успішніше і повела до розвитку тієї форми державного пристрою і управління, яка відома під ім'ям правової або конституційної держави.

На відміну від поліцейської держави в правовому за особистістю і за народом признається право на свободу і самовизначення в приватному, суспільному і політичному житті. Це право здійснюється шляхом участі народу у виданні законів, відправленні правосуддя (суд присяжних) і управлінні. Ці форми народоправства значно розширяються завдяки свободі друку, зборів і союзів.

Іншою характерною рисою правової держави є підкорення всього його життя і діяльності закону. Йому підкоряються не тільки громадяни, але і всі органи держави, особливо ж представники адміністрації. Повноваження останньою точно обмежені законом, дії підлеглі контролю самостійних і незалежних судів, і на громадян покладається обов'язок коритися адміністрації лише остільки, оскільки її розпорядження і вимога засновані на законі. Таким шляхом між адміністрацією і громадянами виникають правові відносини, які відсутні в поліцейській державі, де адміністрація всевластна, а піддані безправні.

Визнавши за громадянами право на самовизначення, правова держава тим самим відмовилася від втручання в їх приватне життя, особливо ж від переслідування небажаних верований і політичних переконань. Але, відмовившись від поліцейської опіки, правова держава, в той же час, значно розширила коло культурних задач. Розвиток залізниць, поштових і телеграфних стосунків, пристрій земельних відносин, викликаний скасуванням кріпацтва, необхідність більш енергійної боротьби з холерою, сухотами і іншими бичами людства, - все це вело до розширення задач управління. У тому ж напрямі впливало поширення виборчих прав на нові верстви населення. Так, надання політичних прав робочим класам значною мірою повело до розвитку фабричного законодавства, до організації бірж праці, державного страхування робітників, взагалі до розвитку так званої соціальної політики, переслідуючої інтереси трудящих шарів народу.

Але демократизація державного устрою спричинила не тільки збільшення задач управління, але і повне перетворення їх в інтересах трудящих класів. Одна з самих тяжких повинностей - воїнська повинність - була зроблена загальною. Податний тягар був розподілений більш рівномірно і відповідно з майновим достатком платників. У інтересах тієї ж народної маси правова держава виступила з більш широкою і гуманною системою суспільного піклування. У деяких же країнах ця галузь управління стала замінюватися обов'язковим страхуванням робітників і іншими більш довершеними формами допомоги. З метою, далі, забезпечить всім і кожним блага освіти, держава зробила початкову освіту обов'язковим, безкоштовним і загальнодоступним.

Прагнучи забезпечити найкращим образом задоволення деяких суспільних потреб, сучасна держава починає брати в свої руки ведіння різних підприємств. Пошта і телеграф вже перейшли в руки держави, залізниці поступово переходять. Але особливо швидко здійснюється перехід в руки міських управлінь таких підприємств, як водопостачання, каналізація, освітлення, трамваї і телефони.

Ставлячи собі численні задачі, правова держава залучає до здійснення їх, передусім, самий народ в особі його представників. Народні представники намічують ті суспільні потреби, які підлягають задоволенню, і ті реформи, які необхідні для їх задоволення. У тих же країнах, де парламентські порядки отримали найбільший розвиток, вище заведивание задачами управління поручається міністрам, що призначаються з більш впливових політичних діячів і відповідальних перед парламентом не тільки за законність, але і за доцільність своїх дій. Задоволення ж місцевих потреб, а також інтересів, властивих якій-небудь одній суспільній групі, надається в правовій державі цілком виборним представникам даної місцевості або групи.

Нарівні з розвитком земського, міського і громадського самоврядування в правовій державі спостерігається значний розвиток суспільної і приватної самодіяльності. Історичний досвід довів, що вияви приватної заповзятливості зменшують запити, що пред'являються до діяльності держави з боку приватних осіб, значно полегшуючи йому, в той же час, досягнення різних культурних задач управління. Ось чому правова держава не тільки відмінила різного роду формальності, що утрудняли раніше виникнення і діяльність суспільств і союзів, але і стало наділяти їх правами, надавати їм кредит і видавати позики.. Але сучасна держава не обмежилася одним тільки заохоченням приватної самодіяльності: досвід виявив, що скільки-небудь широка і довершена задовільна організація деяких галузей управління немислима без сприяння приватних суспільств і добровільних співробітників. Ось чому при здійсненні таких галузей міського управління, як народна освіта, піклування бідних, санітарна справа, міські управління залучають до сприяння і приватні освітні суспільства, і добровільних співробітників.

Найбільш яскраво виявилася користь подібної співпраці органів самоврядування з приватними суспільствами і союзами при організації страхування від безробіття. Спроби деяких міських управлінь організувати цю галузь страхування власними силами потерпіли невдачу. І лише там, де міські общини сполучилися для досягнення цієї мети з професійними союзами робітників, справа допомоги безробітним стала успішно розвиватися.

Таким шляхом правова держава об'єднує в культурній діяльності представників держави і приватних осіб, керуючих і керованих, органи самоврядування і приватні суспільства. І якщо в поліцейській державі задоволення потреб держави надавалося одним тільки чиновникам, то в правовій державі ці потреби отримують задоволення шляхом самоврядування і самодіяльності всього народу.