На головну   всі книги   до розділу   зміст
3 4 5 7 8 10 11 12 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

I. Понятіє державного управління.

Серед дисциплін, що вивчають державу, державне право сосредотачивает головна увага на його пристрої і організації. Навпаки, наука адміністративного права сосредотачивает своя увага на адміністративній діяльності держави, вивчаючи задачі, організацію, форми цієї діяльності і ті закони, якими вона прямує і регулюється.

У чому ж складається і що представляє з себе адміністративна діяльність держави або, іншими словами, державне управління?

Для того, щоб всебічно уясняти поставлене питання, необхідно брати до уваги, що управлінням далеко не вичерпується вся діяльність держави. Кожна держава не тільки управляє, але також видає закони і відправляє правосуддя. Адміністративна діяльність, отже, є лише одним виглядом або формою державної діяльності. Від законодавчої і судової діяльності вона помітно відрізняється як своїм змістом, так і тими формами, в яких виявляється, і тими органами, від яких виходить. Так, зміст і суть законодавчої діяльності держави складається у встановленні таких загальних юридичних правил, яким зобов'язані коритися не тільки громадяни, але і всі посадові особи і установи, не виключаючи самих законодавчих органів. Правда, ці органи можуть замінити всі старі закони новими, але, поки старі закони діють їх вимогам повинні підкорятися і законодавчі органи.

Інакший характер носить судова діяльність держави. Відправляючи правосуддя, держава прагне лише до того, щоб існуючі закони всіма дотримувалися і щоб особи, винні в злочинному порушенні їх, зазнавали встановлених покарань. Відправляючи правосуддя, державу але створює нових законів, а застосовує тільки вже видані закони у разі правопорушень. І в тому випадку, коли довершений злочин, і тоді, коли виникла цивільна суперечка, суд прагне підвести даний випадок під належні статті карного або цивільного укладення і постановити на їх основі відповідний вирок. Таким чином, призначенням і змістом правосуддя є правоохорона правового від різного роду порушень.

Набагато ширше і складніше зміст адміністративної діяльності держави. На відміну від правосуддя задачею державного управління є задоволення всіх тих потреб народу і становлячих його суспільних класів, які тільки признаються в даний момент задачами держави. У цьому відношенні адміністративна діяльність тісно примикає до законодавчої, яка також прагне до задоволення потреб держави. Але адміністративна діяльність йде в цьому напрямі далі і ближче стикається з дійсним життям, чим діяльність законодавчих органів. Ці останні лише намічують, які потреби держави повинні бути задоволені, асигнують необхідні для цього засобу, видають відповідні закони, доручають задоволення намічених потреб адміністративним органам, визначаючи їх взаємні відносини, права і обов'язки. Але всього цього недостатньо для задоволення потреб держави.

Як би грунтовні і досконалі закони ні були, задовольнити безпосередньо яку-небудь потребу держави, наприклад, потреба в медичній допомозі або в народній освіті, вони не в змозі. Для цього необхідно провести закони в життя і не тільки намітити, але і здійснити бажану реформу. А для цього, в свою чергу, необхідно, щоб були призначені або вибрані відповідні органи, які потурбувалися б про створення необхідних установ (напр., лікарень, шкіл), запросили б потрібних фахівців (лікарів, вчителів) і стежили б за тим, щоб створені установи і запрошені службовці відповідали б своєму призначенню.

Ось ета-то діяльність, що здійснює предначертания законодавчих органів і направлена до безпосереднього задоволення потреб і потреб держави, і складає зміст державного управління.

Крім свого змісту адміністративна діяльність відрізняється від законодавчої і судової ще тим, що здійснюється особливими органами в особливих формах.

Дійсно. Законодавча діяльність здійснюється особливими спеціальними органами - в конституційних державах, наприклад, парламентом спільно з монархом або президентом республіки. Виявляється названа діяльність в законах, що видаються.

Відправлення правосуддя також здійснюється особливими органами - цивільними і карними судами і виявляється в судових вироках.

Навпаки, адміністративна діяльність здійснюється самими різноманітними органами і виявляється в не менш різноманітних формах.

Так, серед адміністративних органів є і одноосібні і колегіальні органи, що складаються з багатьох осіб. Серед цих останніх деякі органи носять бюрократичний характер, т. е. складаються з тих, що призначаються урядом. осіб і організовані так, що вся повнота влади надана одній особі, інші ж члени є чисто дорадчими або виконавчими органами. Але, нарівні з бюрократичними органами значна частка адміністративної діяльності здійснюється в сучасних державах органами самоврядування - земськими, міськими і громадськими установами.

Так же численні і різноманітні форми адміністративної діяльності. Передусім, адміністрація для виконання покладених на неї задач вдається до тих же прийомів і коштів, якими користуються і приватні особи при ведінні своїх справ. При експлуатації, наприклад, казенних лісів, земель, гірських багатств і т. п. адміністрація веде господарство так само, як і приватні підприємці, наймаючи робітників, укладаючи з купцями і підрядчиками різного роду договори і операції. До таких же приватноправових дій вдається адміністрація і при споруді шкіл, лікарень, споруд шляхів повідомлення і т. п. Але деякі задачі держави так великі і складні, що дозволити їх шляхом приватних угод з окремими особами немислимо. Взяти хоч би таку необхідну задачу, як забезпечення трудовому люду належної допомоги під час хвороб, інвалідність, старість, у разі каліцтв і нещасних випадків. Для здійснення цієї задачі необхідні, передусім, величезні кошти, отримати які можна шляхом лише обов'язкових, а не добровільних внесків. Забезпечити, далі, належну допомогу всім потребуючим неї можна знов-таки лише в тому випадку, якщо зробити її обов'язкової, т. е. якщо покласти на деякі органи або установи обов'язок надавати її всім потребуючим. Необхідно, нарешті, для здійснення задачі управління, що розглядається, обов'язкове залучення до неї всіх зацікавлених верств населення, т. е. підприємців і робітників.

Так же неминуче застосування примушення в тій або іншій формі і мірі і при здійсненні всякої скільки-небудь складної задачі управління. Ось чому держава і вдається при здійсненні своїх потреб до дій, що носять примусовий, публічно-правовий характер.

Деякі з цих дій по своєму юридичному характеру є схожим на закони і судові вироки. Укази або адміністративні розпорядження, наприклад, відрізняються від законів лише тим, що обов'язкова сила їх розповсюджується на менше коло осіб, або не на всю країну, а лише на відому місцевість. Крім того, адміністративні розпорядження не повинні суперечити законам і можуть бути такі, що видаються лише в тому випадку, якщо закон уповноважить до того ті або інші адміністративні органи.

Іноді адміністративним органам надається також право накладати покарання на здійснення дрібних проступків або за порушення адміністративних розпоряджень. У подібних випадках діяльність адміністрації приймає в більшій або меншій мірі судовий характер.

Але набагато частіше адміністрація здійснює такі дії, які нічого спільного із законами і судовими вироками не мають. До такого роду діям відносяться накази, що видаються адміністрацією всілякого роду, якими що-небудь забороняється або потрібно, видача посвідчень і дозволів на виробництво якого-небудь промислу або на відправлення професії. Нарешті адміністрація вповноважується на застосування у відомих разах сили, що має місце при виробництві арештів, обшуків, при висилці, при вживанні зброї.

Відмічені нами відмінності між законодавчою, судовою і адміністративною діяльністю в дійсному житті дещо затемняються тим, що на одні і ті ж органи покладається нерідко здійснення самих різнорідних обов'язків. Так, в конституційних державах з метою запобігти свавіллю адміністрації, в руках народних представників зосереджене не тільки видання законів, але і затвердження державного розпису державних доходів і витрат, нагляд за управлінням, перевірка виборів і деякі судові функції.

На судові органи також покладається нерідко виробництво адміністративних функцій, в роді посвідчення операцій, що укладаються між приватними особами і т. п.

Нарешті адміністративним органам, як вже згадувалося, надаються деякі повноваження, що носять законодавчий і судовий характер. У вигляду цього в юридичній літературі законодавству, правосуддю і управлінню додається звичайно чисто формальне визначення. Під законодавством мають на увазі всяку діяльність законодавчих органів, під судовою діяльністю всяку діяльність судових органів, і під державним управлінням всяку діяльність адміністративних органів.