На головну   всі книги   до розділу   зміст
3 4 5 7 8 10 11 12 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

13. Забезпечення закономірності управління.

Об'єм діяльності держави і уряду в різні часи був вельми розрізнений. У середні віки багато справ, які тепер відає уряд і його чиновники, знаходилося у ведінні станів: духовенства, рицарства, ремісничих цехів і т. д. Згодом уряд весь розширював і розширював коло своїх повноважень, і років полтораста тому досяг повного розквіту державний устрій, визначуваний звичайно назвою: «поліцейська держава». Під словом «поліція» раніше діймали все управління країною і турботу про благоденствії і добробут підданих її. А звідси «поліцейським» називають і доселе така держава, яка, з метою цієї турботи про своїх підданих, оберігає і направляє діяльність їх від народження і до гробовий дошки.

При цьому ладі приватне життя кожного підданого, його промислові підприємства, його торгові стосунки зазнають самої ретельної і дріб'язкової урядової опіки. Але сили і багатство кожної держави залежать від сили і багатства його населення. А ці останні не можуть зростати і розвиватися, поки особиста свобода і приватна заповзятливість пригнічені і підлеглі чиновничьей указці і урядовій опіці.

Виражається ця опіка, в цілому ряді дріб'язкових розпоряджень, настирливих обмежень і заборон. Уряду потрібна, звісно, ціла армія чиновників, щоб вслідкувати за тим, чи дотримуються в точності всі ці правила. Оскільки передбачити все і все неможливо, то мимоволі багато що доводиться надавати розсуду чиновників. Це породжує можливість за винагороду схиляти їх розсуд в ту або інакшу сторону. Народжується хабарництво. З іншого боку, розсуд чиновників легко вироджується в свавілля.

Сталий за минуле сторіччя в Західній Європі на зміну «поліцейському» правовий або «конституційний» лад боровся з цим злом двояким образом.

З одного боку намагалися діяльність уряду обмежити рамками охорони безпеки громадян і думали, що їх добробут забезпечений буде вільним суперництвом приватних осіб. Але небувалий розвиток промисловості, торгівлі і шляхів повідомлення зробили скоро очевидною необхідність державного втручання трохи не у всіх галузях народного господарства.

З іншого боку з'ясувалося, що справу не можна упорядити одними лише новими законами, видання яких при правовому ладі є справою народних представників, зібраних в Думі або парламенті. Виданням цих законів, не вичерпується задача нового правового ладу. Треба ще провести ці правила, у вдачі суспільства і прийоми урядових чиновників, як правильно вказувалося в доповіді голови Комітету Міністрів, яка з 17 жовтня 1905 року повинне було «прийняти до керівництва» наш уряд.

Це задача не з легких: звикле діяти по розсуду і свавіллю, а не по велінню точного закону, розбещене хабарництвом чиновництво старого ладу всюди довго ще зберігало старі звички і при новому ладі. Ось чому негайно по введенні конституцій в більшості країн виникало питання, як добитися того, щоб власті не переступали меж, поставлених ним новими законами, як забезпечити закономірність управління.

Незалежно від цього в самому законі можуть бути недомовки і неточності, що з'ясовуються лише при його застосуванні. Кожний раз, коли урядовий чиновник віддає на основі такого закону яке-небудь розпорядження, може виникнути суперечка, чи правильно ним зрозумілий закон, чи засновано на законі його вимога чи ні?

1. Самим простим і загальнопоширеним способом дозволу цієї суперечки є звернення до начальства того чиновника, дії якого скаржник вважає неправильними. Ще славнозвісний наш письменник Гоголь показав в своєму «Ревізорові» до чого ці жалоби приводили: поїде начальство, поїде «ревізор», і нещасному скаржнику небо з овчинку покажеться, особливо якщо жалоба його задоволена начальством. Але випадок це вельми рідкий: начальство не схильне звичайно визнати, що призначені ним чиновники помилилися. Жалоба на підлеглого - це як би докір самому начальству за поганий вибір.

Намагалися розгляду таких жалоб додати законний хід. Пробували безпосереднє начальство усувати від розгляду цих жалоб з передачею їх особливим радам з найбільш заслужених чиновників того ж відомства. Виробив був ряд службових (дисциплінарних) стягнень аж до звільнення до недбайливих чиновників, але завжди позначалася спільність поглядів в чиновничьем світі, і неспроможність цього способу охорони інтересів приватних осіб. примусила шукати іншого виходу.

2. Вихід цей був знайдений в наданні судового захисту всім потерпілим від незакономірних дій або розпоряджень чиновника. Питання дозволяється просто в тих випадках, коли чиновник, порушуючи свій службовий обов'язок, здійснює злочин, передбачений карними законами. У таких випадках він повинен підлягати карному суду, який і призначить йому покарання.

Але як бути тоді, коли дії чиновника самі по собі не злочинні, у в'язницю саджати за них чогось, а все-таки ними порушені права і інтереси приватних осіб?

Особливий порядок відповідальності за такі порушення встановлюється для міністрів. Державна Дума, говориться. У ст. 33 Установи її, може звертатися до міністрів і главноуправляющим окремими частинами із запитами з приводу таких, що пішли з їх сторони або підвідомчих ним осіб і встановлень дій, які представляються незакономірними. У державах правових, де цей вигляд так наз. політичній відповідальності проведений послідовно, міністр зобов'язаний вийти у відставку, якщо його пояснення на запит визнані будуть незадовільними. Ст.. 33 умовчує про це, надаючи Гос. Думі лише голе право запиту, Але, крім цієї відповідальності перед народними представниками, міністри повинні, звісно, бути підлеглі тому ж суду для чиновників, про який тут говориться.

Суди ці влаштовані по-різному, в різних країнах. Так в Англії надано кожному громадянинові звертатися в таких випадках до світового судді з позовом про збитки. У Австрії це знайшли незручним і заснували особливі (адміністративні суди). Цим же судам передається звичайно і розгляд жалоб на постанови міських і земських самоврядувань. У останньому випадку тут задача суду не стільки в обгороджуванні особистих прав окремих осіб, скільки в правильному тлумаченні закону, напр., при жалобах на неправильність, допущена при міських і земських виборах, при спорах між самоврядуваннями і владою, яким доручений нагляд над ними і т. д.

У Пруссиї, наприклад, нижчими судами для розбору дрібних правопорушень і суперечок є суди для повіту (уїздні комітети), що складаються з шести осіб, що обираються уїздними зборами, під головуванням ландрата, що призначається урядом чиновника, керуючого повітом. Більш важливі справи, а також жалоби на рішення уїздних комітетів розглядаються окружними комітетами, що складаються з 4 членів, що обираються пруськими «земствами» і двох, що призначаються урядом, з яких один головує. Жалоби на рішення цих комітетів приносяться вже у вищий адм. суд, що складається з призначених королем членів. Місцями, як, наприклад, в Австралії, закон наказує спочатку звертатися з жалобою по начальству і дозволяти звертання до адм. суду лише у разі відмови начальства відмінити розпорядження підлеглого йому чиновника. Треба, проте, помітити, що особливі адм. суди встановлені далеко не всюди і, наприклад, в Голландії, Норвегії і частково Данії і Італії позови до чиновників відають звичайно загальні суди.

По досвіду інших країн ми краще усього можемо судити про те, яке повинне бути пристрій цих судів для розгляду жалоб на дії чиновників.

1) Вони, повинні бути легко доступні населенню. У нас, приблизно, в кожному повіті або, щонайменше, в кожній губернії повинне б бути по одному такому суду. 2) Судді так само, як в цивільних судах, повинні бути незамінні. 3) Бажано і тут участь представників від населення у чи вигляді виборних від земств або у вигляді присяжних, що обираються по жеребью. 4) Порядок виробництва справ повинен бути голосний, усний, до можливості що повніше забезпечує. сторонам можливість представлення доказів і міркувань, але не в збиток швидкості дозволу справ, що має в спорах цього роду сугубое значення. 5) Настійно необхідно встановити, що скарбниця платить за збитки, заподіяні неправильними діями її чиновників. Що за користь з того, що суд присудив збитки з чиновника, якщо взяти з нього чогось.

Навіть короткий огляд наших законів про відповідальність; чиновників покаже, як ми далекі від правильного забезпечення закономірності управління. За злочини по посаді (перевищення влади і т. п.) чиновники судяться карним судом лише, якщо того побажає начальство, яке може, однак, дозволити справу і адміністративним порядком, не доводячи до суду. Дійсність показує нам, що частіше за все справи так «по домашньому» і, дозволяються. Судяться чиновники окружним судом лише за маловажні справи. Інші справи підсудні Судовим Палатам Сенату і Верховному карному суду. І віддання під суду і порядок судочинства підлеглі особливим правилам у вилучення із загального порядку судочинства.

Ще важче добитися у нас судом винагороди за збитки, заподіяні посадовою особою. Для цього стаття 1316 Статуту цивільного судочинства вимагає, щоб збитки були заподіяні нерадением, необачністю або повільністю чиновника. Якщо ж не було ні того ні іншого, то наш чинний закон не дає ніяких коштів судового захисту. Немає суду і для тих випадків, коли чиновник, не перевищуючи влади і не заподіюючи грошових збитків, все ж порушує чиї-небудь права.

Позови на чиновника, дивлячись по ним посаді, подаються або в окружний суд, або в Палату. Термін для подачі позову дуже короткий: три, а в деяких випадках шість місяців. Суд розбирає ці позови не в звичайному складі, а за участю: губернатора або віце-губернатора, керуючого казенною Палатою, керівника державним майном або чиновників з цих управлінь. Але усього знаменніше запрошення до складу цього суду - найближчого начальника того управління. до якого належите чиновник, на якого подана жалоба. Чогось і говорити, що подавати жалоби і позови такому суду «своїх над своїми» - підприємство майже безнадійне.

Повна неспроможність нашого законодавства з всіх цих питань признавалася вже трохи не 50 років тому. Говорилося про неї при введенні Судових Статутів Імператора Олександра II, говорилося при введенні Городового Положення. Тоді думали, що учреждение знову у всіх губерніях Губернська по міських справах Присутність з розширенням області підвідомчих ним діли перетворяться в подібність справжніх «адміністративних» судів.

Але замість цього кожне міністерство засновувало в губерніях особливу «Присутність» і «Правління» для свого відомства. Діяльність їх залишається необ'єднаною, а порядок розгляду справ далекий від судової неупередженості, а головне без рівноправності сторін в спорі. Тільки в раскладочних присутності, встановленій і по повітах для розгляду жалоб на розкладку промислового податку, є натяк на убоге представництво. У іншій присутності відають справи виключно чиновники всі тих же відомств.

Жалоби на рішення цієї присутності і правлінь, оскільки вони допускаються, розглядаються в 1 і 2 департаментах Сенату, але стоїть. міністру, по відомству якого виникло справа або міністру юстиції не погодитися, і рішення поступає на перегляд загальних зборів Сенату, а звідси, у разі незгоди міністра юстиції, справа переходить в Гос. Рада.

Виходить нескінченна тяганина, якою давно прийшов час йти на смарку. У кожному губернському місті повинен бути один адм. суд, засідати в ньому повинні судді і ним повинні бути підвідомчі всі справи, до якого б відомства вони ні відносилися. Ця задача була намічена найВищим указом 12 грудня 1904 року, яким було визнано невідкладним: «1) вжити дійсних заходів до охорони повної сили закону, щоб непорушне і однакове для всіх виконання його шанувалося щонайпершим обов'язком всієї підлеглої Нам влади і місць, невиконання ж її неминуче спричиняло законну за всяку довільну дію відповідальність і в цих видах полегшити потерпілим від таких дій особам способи досягнення правосуддя».

Вже 17 січня 1905 року Комітет Міністрів запропонував заснувати особливу нараду для виробітку в зв'язку з перетворенням Сенату законоположень про місцеві, адміністративні суди. Така особлива нарада була зізвана 22 січня 1905 року. У дуже цінних «міркуваннях» Комітет Міністрів тоді одноголосно прийшов до висновку про необхідність перетворення адміністративних судів з поставлянням у розділі їх забезпеченого належними повноваженнями Правітельствующего Сенату і з установою на місцях підлеглих йому адміністративно-судових встановлень, допустивши при цьому словесні пояснення скаржників і відкривши засідання для широкої гласності всього виробництва.

Міністру юстиції поручалося внести негайно в Державну Раду відповідні розділу давно вже виготовленого нового Статуту цивільного судочинства, по якому вже можна було б вимагати збитки з чиновника за всяку неправильну дію, а не тільки за необачність і повільність, як тепер.

Особлива нарада скоро звузила свою задачу, визнавши 15 травня 1905 року, що перетворення місцевих судів пов'язане з серйозними ускладненнями і великими витратами. А тому нарада обмежилася виробітком припущень про перетворення Сенату, як вищого суду для розбору жалоб на дії чиновників. Припущення ці у вигляді готового вже закону (проекту) не були, однак, внесені в Думу, а були здані в міністерство юстиції. Схожий з ним проект був внесений в Державну Раду 39 особами з Таганцевим і Сабуровим у розділі. Але Державна Рада відхилила його незначною більшістю.

Обидва ці законопроекти, хоч і не встановлювали прямо незмінності суддів, але все ж забезпечували деяку незалежність сенаторів. Їм надавалося по своєму вибору пропонувати заступників на посаду, що звільнилася. Засідання відкриті, справи вирішувалися простою більшістю і т. п.

Нічого цього немає в проекті, внесеному в 3-ью Гос. Думу міністром юстиції. Визнавши повне перетворення Сенату передчасним і недоцільним, всупереч Високо затвердженому положенню Комітету Міністрів, що вважало в своїх «поясненнях» питання «назрілим», міністр тепер обмежився проектом «про деякі зміни порядку виробництва і рішення справ в Сенаті». Всі ці зміни торкаються дрібниць, вони повинні, як, напр., допущення словесних пояснень зацікавлених осіб, але, по правильному зауваженню знавців, навіть взяті разом - не складають «перетворення» Сенату. А якщо в 1905 році Комітет Міністрів прийняв за керівний початок «самостійність Сенату і незалежність постановляемих їм рішень від міністра юстиції і інших міністрів», то в січні 1908 року міністр прямо заявляє, що «право обрання особистого складу державних установ є одне з могутніх знарядь; для напряму політики». І це право обрання сенаторів він тому залишає за собою., Незалежність сенатських рішень, звісно, не виграє і тому, що в голосуваннях беруть участь ті міністри, яких торкається справа.

Якщо справа затихне остаточно, і Дума не встигне розглянути цього законопроекту, то особливо про це жаліти не доведеться. Трохи полегшуй способи досягнення правосуддя потерпілим особам, міністерський проект ні єдиним словом не говорить про ту; «неминучої законної відповідальності влади за всяку довільну дію», про яку говорилося в найВищому указі 12 грудня 1904 року.

Доки установою незалежних і голосних нижчих судів на місцях і перетворенням Сенату не прийняті дійсні заходи до охорони повної сили законів - доти не можна і говорити про існування у нас дійсного забезпеченні закономірності управління. А без нього немає єдності законів, немає правового порядку.

Література: См, відповідні розділу в підручниках державного права.