На головну   всі книги   до розділу   зміст
3 4 5 7 8 10 11 12 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

1. Поняття про адміністративне право.

Сучасні держави розвивають широку і різносторонню діяльність. Знаходячись в постійних стосунках з іншими державами, кожна дана держава виявляє діяльність, направлену до забезпечення для себе найбільш вигідного положення серед інших держав. Управління зовнішніми справами стикається з військовим управлінням, переслідуючим задачу захисту держави озброєною силою. Далі, кожна держава здійснює охорону права, - діяльність, направлену на забезпечення населенню правового захисту і правосуддя в справах цивільних і карних. У деяких державах ми знаходимо церковне управління, що має на своєю меті урегулювання положення церкви в державі: церковне управління перестає бути особливою галуззю державного управління лише тоді, коли церква відособляється від держави. Жодна держава не може обійтися без фінансового управління, направленого на дослідження і розподіл матеріальних коштів для державних цілей. Нарешті в кожній державі ми знаходимо внутрішнє управління, що має на своєю меті забезпечення внутрішньої безпеки і добробуту громадян.

Перші п'ять з перерахованих галузей державного управління вивчаються особливими науками міжнародного і військового права, цивільного і карного процесу (охорона права), церковного права і фінансового права. Нам має бути звернути увагу на внутрішнє управління і на ті науки, якими воно вивчається.

Внутрішнє управління, як і взагалі державне управління, можна розглядати з різних точок зору. Можна цікавитися тими задачами, які переслідує дана галузь управління, і уясняти ті кошти і способи, за допомогою яких ці задачі дозволяються або можуть бути дозволені. Галузь знання, що вивчає внутрішнє управління з цієї точки зору, називається наукою про внутрішнє управління. Далі, внутрішнє управління можна розглядати з боку його організації. Питання про пристрій органів, управління є однією з частин обширного питання про будову державної влади: організація державної влади вивчається наукою державного права. Нарешті до внутрішнього управління можна підходити з точки зору тих взаємовідносин, які виникають між правлячою владою і обивателями. Оскільки ці відносини визначаються законом, ми будемо мати перед собою адміністративне право: адміністративне право визначає взаємні відносини між, правлячою владою і громадянами в справах державного управління.

Адміністративне право представляє собою галузь публічного права. Відмінність між публічним і приватним або цивільним правом засновується, як відома, на відмінності публічного і приватного інтересу. На грунті приватних інтересів окремих осіб складаються їх приватні - сімейні і майнові - відносини між собою: право, регулююче ці відносини, є право приватне або цивільне. Змістом відносин між представником державної влади і громадянами є завжди публічний або суспільний інтерес. Що визнає владу за суспільний інтерес, - це залежить від рівня культури. І те, в чому влада бачить загальне благо, може, насправді, і розходженням з інтересами значної частини населення. Але, принаймні, вимоги правлячої влади пред'являються до громадян не як приватний інтерес окремих носіїв влади, але в ім'я загального блага. Публічний характер регульованих відносин відрізняє адміністративне право від права цивільного. Встановлення правових відносин між правлячою владою і приватними особами передбачає досить високий рівень політичного розвитку країни. По висоті політичного розвитку, ми розрізнюємо поліцейську і правову державу. Поліцейська держава - це політичний уклад, побудований на владі абсолютного монарха і на безправ'ї обивателів в сфері публічній. Тут держава втілювалася в одній особистій волі абсолютного монарха: «держава

ця я», говорив необмежений монарх Франції Людовік XIV. Роль обивателя відносно поліцейської держави зводилася до покори, - «до сообразованию дій своїх з оголошеною волею начальників» (слова Зонненфельса, впливового австрійського полицеиста XVIII віку). Абсолютний монарх дивився на своїх підданих, як на облич неповнолітніх, незрілих, що не можуть розуміти, в чому укладається їх власне благо. Слабий розвиток суспільства, пітьма і неуцтво, широка маса, що закутувала: населення, давали відому підставу для цього погляду. Правляча влада в поліцейській державі ставала до населення в положення повновладного хранителя. Зі слів Фрідріха Великого, народу, що малій дитині, треба вказувати, що він повинен є і пити. Поліцейська опіка проникала, глибоко у всі види і подробиці народного життя. Як говориться у нас в статуті про попередження і припинення злочинів, що живо характеризує всебічну поліцейську, регламентацію народного побуту, «поліція має нагляд, щоб ніхто в противность належної слухняності законній владі нічого не робив. Вона кладе на самому початку край всякій новизні, законам противну» (ст. 119). Підйом суспільної самосвідомості і самодіяльності не тільки не складали задачі правлячої влади в поліцейській державі, але суперечили одній з основних вимог благочиния. Не розраховуючи на «мимовільну покору» підданих, яких, на думку згаданого вище Зонненфельса, не можна чекати «і при наймудріших законах поліції», абсолютизм повинен був засновувати покору обивателів «на неможливості опору»: «чого ради благочинно повинно спостерігати, щоб ніякий стан або ніякий громадянин в особливости не міг зрости до шкідливої загальному добробуту сили, і через те б і не чинив опір начальницькій владі».

При таких умовах, відносини між населенням і правлячою владою в поліцейській державі визначалися не правом, але простим розсудом представників; власті. Обиватель обговорювався не як учасник, суб'єкт цих відносин, але швидше як безособовий об'єкт для урядових заходів. Абсолютно послідовно поліцейська наука, що вивчала ці заходи, ставила на одну дошку із «заходами безпеки відносно людей» міри безпеки відносно предметів і тварин і відносно стихійних сил природи. До заходів безпеки відносно людей полицеисти прираховували міри проти «сходбищ і скупчень», міри проти п'яниць, іноземців і мандрівних, лихварів, шалених; міри проти літераторів, художників, винахідників, промисловців і засновників. Обиватель, що виявив самодіяльність, розглядався не як помічник і опора державної влади, але як небезпечний противник: задачею поліції було знешкодити його, як і шаленого, приручити, як домашня тварина, приборкувати його як і стихійну силу природи.

Таким чином про адміністративне право, яке регулювало б взаємні відносини між правлячою владою і приватними особами, в умовах поліцейської держави не могло бути і мови. Якщо і існували норми так званого поліцейського права, то вони носили характер інструкцій з боку вищої влади для середніх і нижчих чинів: вони визначали, в суті, лише внутрішній розпорядок адміністративної діяльності. Торкаючись обивателів, ці норми; підпорядковували останніх особистому розсуду правлячої влади.

У історії поліцейського розвитку рівень поліцейської опіки або поліцейської держави поступається місцем більш високого рівня правової держави. Абсолютну монархію зміняє конституційний лад. У пристрої правової держави панує та ідея, що «людина аж ніяк не повинен бути предметом для досягнення яких-небудь, хоч би і вищих державних цілей: людина є мета в самому собі». Це одна з початкових думок у вченні німецького філософа Канта, що склало філософське обгрунтування правової держави. Таким чином в правовій державі особистість починає розглядатися як відома самоценность. З безособового об'єкта (предмета) для поліцейських заходів уряду обиватель перетворюється в громадянина. Він стає певною одиницею, що не поглинається в своїй індивідуальності державою. За ним признається відоме «свята святих», - певна сфера свободи, куди влада не в праві вторгатися. Спираючись на громадян, правова держава послідовно визнає за кращий засіб для досягнення суспільного добробуту підйом ініціативи і самодіяльності в населенні.

Разом з тим, у взаємних відносинах між правлячою владою і громадянами стає вже нетерпимим колишнє панування благоусмотрения влади. Початком, регулюючим публічні відносини, робиться закон, - притому закон, в створенні якого громадянин брав участь своїм голосом.

Таким чином історично виникає адміністративне право, т. е. сукупність юридичних норм (правил), що визначають взаємовідношення між органами державного управління і громадянами. Відносини між правлячою владою і громадянами або, що те ж, публічні відносини стають підзаконними. Оскільки вимога і обов'язки учасників цих відносин грунтуються на законі, взаємовідносини між органами правлячої влади і громадянами набувають правового характеру. Іншими словами, по мірі зміцнення адміністративного права в справах державного управління встановлюються публічно-правові відносини.

Публічно-правові відношення, що складається в правовій державі між представниками правлячої влади і громадянами, характеризується тим, що це є відношення рівноцінних членів. У публічно-правовому відношенні і правляча влада і громадянин беруть участь в однаковій ролі суб'єктів публічного права. Громадянина вже не давить більш, як обивателя при поліцейській опіці, всемогутність держави, в значенні урядової організації, що стоїть над ним. Над громадянином в правовій державі стоїть закон, - той же закон, якому підлеглі і посадові особи, убрані владою. Таким чином завдяки утворенню адміністративного права громадянин в публічно-правовому відношенні стає на одну площину з губернатором, з міністром, з будь-якою адміністративною установою держави. Адміністративне право веде до встановлення в області публічній такої ж формальної юридичної рівності, яке у взаємних відносинах приватних осіб між собою досягається правом цивільним. Звісно, і при готівці адміністративного права губернатор володіє такими повноваженнями, яких немає у приватної особи; адже і цивільне право, регулююче взаємовідносини приватних осіб, не виключає нерівності в об'ємі повноважень: у чоловіка може бути більше прав, ніж у дружини, у домогосподаря і роботодавця більше, ніж у квартиранта і робітника.

Упорядити за допомогою закону відносини між правлячою владою і громадянами - це вельми нелегка задача адміністративного права. Закону в публічних відносинах набагато важче додати ту силу, яку він має в приватних відносинах. Учасниками або, що також, сторонами в приватноправовому відношенні є окремі приватні особи: тут сторони можуть бути нерівними одна інший, по силі (чоловік і дружина, батько і дитина, наймач і що найнявся і т. п.), але державна влада, за загальним правилом, сильніше і спроможний примусити обидві сторони поважати і виконувати відповідні розпорядження. У публічних відносинах між правлячою владою і обивателем однією з сторін виявляється сама державна влада. А оскільки закон виражає волю тієї ж державної влади, то виходить, що державна влада повинна ставити законом межу своєму власному розсуду, зв'язувати саме себе. Виникає питання: якщо державна влада є творцем і джерелом права, то яким чином це право може зв'язати її саме?

Правова зв'язаність державної влади опираєте на можливість відособлення законодавчої функції держави від інших функцій державної діяльності. Визнаючи право регулятором публічних відносин, виникаючих між органами влади, і громадянами, державна влада, цим самим ніскільки не обмежує себе в своїй законодавчій функції. Вона не змінить початку законності, якщо відмінить новим законом будь-якої з раніше виданих нею законів. Але, вірна початку законності, влада повинна підкорятися всякому чинному закону в актах державного управління.

Однак якщо законодавство і управління розрізнити і відособити тільки логічно, тільки в думках, цим самим ще не забезпечується панування закону в публічних відносинах. Для цього необхідно, щоб законодавча діяльність і управління взаємно відособилися в самому своєму пристрої, в своїй організації. Державне управління стає правомірним або, що також, підзаконним по мірі того, як в державі від органів управління відособляються органи законодавства. Поки ж закони видає той же орган, який і править, управління не може стати підзаконним: якщо орган правлячої влади є, разом з тим, і органом законодавчої влади, він завжди зможе так чи інакше узаконити свої відступи від закону в справах державного управління. При змішенні влади закон, в кінцевому результаті, поступається місцем мінливому розсуду влади. Яскраве підтвердження цієї думки дає історія розвитку законності в управлінні абсолютних монархій. Сосредотачивая в своїй особі разом з владою управління і владу законодавчу, абсолютний монарх мимовільно уникав зв'язаності законом в справах державного управління, які повинні були б вирішуватися згідно із законом.

Взаємне відособлення органів законодавства і управління надійним образом досягається в конституційній державі. Участь в законодавстві народного представництва виразно відмежовує закон від підзаконних актів управління: законами в конституційній державі шануються тільки ті акти, які видані за участю народного представництва. НайТісніше єднання монарха з народним представництвом в дійсному значенні цього слова додає закону той необхідний авторитет, який він повинен мати, як вираження волі держави, зв'язуюче і правлячу владу, і громадян.

Таким чином держава правова - держава з представницьким образом правління - є необхідною історичною і логічною передумовою (умовою) для виникнення і розвитку адміністративного права, що нормує взаємні відносини між правлячою владою і громадянами.

Література: Коротким популярним посібником для вивчення адміністративного права можуть служити: А. І. Елістратов. Адміністративне право. Ізд. Московського Суспільства Народних Університетів. Москва. 1911. Ц. 50 до. Більш обширне керівництво: В. В. Івановський. Підручник адміністративного права. 1911; В. Е. Дерюжінський. Поліцейське право. 1911; Н. Т. Тарасов. Лекції по поліцейському (адміністративному) праву. Т. 1. 1909 і т. 2. 1910; А. І. Елістратов. Підручник російського адміністративного права. Вип. 1 і 2, 1910 і 1911 р.