На головну   всі книги   до розділу   зміст
3 4 5 7 8 10 11 12 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

2. Урядові органи місцевого управління

Російська імперія займає такий величезний простір і населена так численними племенами, що управляти всіма місцевостями, околицями і областями за допомогою одних і тих же законів і установ абсолютно неможливо. Тому організація місцевого управління відрізняється у нас крайньою різноманітністю. Характерні особливості відрізняють помітно місцеве управління Царства Польського, Кавказького краю, Середньоазіатських володінь, Сибіру і, нарешті, центральної частини імперії, так званої Європейській Росії. Але в межах і Європейській Росії місцеве управління організоване далеко не однаково. У Прибалтійському краї, наприклад, Бессарабської губернії і в козачих областях місцеве управління представляє цілий ряд особливостей. Готівка земського самоврядування відрізняє, нарешті, 34 земських губернії від неземських.

Відрізняючись значною строкатістю і різноманітністю, місцеве управління в Російській імперії носить повсюдно надто бюрократичний характер.

У подальшому викладі буде розглянута організація місцевого управління в одних тільки корінних губерніях Європейської Росії.

Російська імперія поділяється в адміністративному відношенні на губернії, відповідні ним області, повіти і. міста. Повіти, в свою чергу, поділяються на волості і сільські общини. Але цей останній підрозділ створений вже в інтересах не стільки загальнодержавних, скільки селянського, отже, станового управління і суду.

У зв'язку з величезним простором Росії, що надто утрудняє стосунки уряду з місцевими органами, виникла потреба в створенні таких посредствующих органів і установ, які допомагали б міністрам здійснювати нагляд і керівництво за місцевими органами. З цією метою були створені різного роду адміністративні округи, що обіймають звичайно декілька губерній. Подібного роду спеціальні округи створені в інтересах військового управління, правосуддя, народної освіти,, поштового гірництва і для завідування шляхами повідомлення.

Головним урядовим органом в губернії є в звичайний час губернатор, - начальник і господар губернії. Він є представником не тільки самого впливового міністерства, але і вищої урядової влади - Государя Імператора, яким безпосередньо і призначається на посаду. Тому головним призначенням губернаторської посади є «блюстительство недоторканості верховних прав самодержавства, користі держави і повсюдного, точного виконання законів і розпоряджень уряду». Для успішного досягнення цієї мети закон наділяє губернатора численними і вельми істотними правами, забезпечуючи йому впливове і почесне положення серед інших адміністративних органів. Губернатору надається, наприклад, право викликати або запрошувати до себе для пояснень «всіх службовців в губернії осіб, навіть непідлеглих йому в службовому відношенні». Йому надано, далі, право не допускати на службу в урядових установах і видаляти з неї осіб політично неблагонадійних. Участю в різного роду присутності губернатору забезпечується сильний вплив на діяльність адміністративних установ всіх відомств. Цей вплив посилюється тим, що губернатор є головним начальником поліції, в сприянні якої мають потребу всі відомства. Губернатору, далі, надане право проводити ревізію адміністративних установ губернії, усувати помічені порушення закону або ж робити відповідні зауваження, а у разі їх безуспешности доводити до відома відповідного міністерства.

У більш різноманітних формах здійснюється губернатором нагляд за діяльністю органів самоврядування. Губернатору, передусім, належить право затверджувати в посаді деяких виборних органів самоврядування; потім право не затверджувати або опротестовувати постанови органів самоврядування, притому не тільки такі, які порушують закон, але і такі, які суперечать загальнодержавній користі або ж явно порушують інтереси місцевого населення.

Суспільна самодіяльність також залежить в багатьох відносинах від розсуду губернатора. Пристрій промислових закладів, видання газет і журналів, пристрій публічних зборів, основа і діяльність всіх суспільств і союзів - все це залежить, якщо не від прямого дозволу, то від соизволения губернатора, який у разі бажання завжди може покласти край небажаній йому діяльність приватних осіб і суспільств.

Потрібно відмітити ще одне вельми важливе право, надане губернатору, - право вимагати сприяння військ у разі народних хвилювань і безладдя. Загалом, суть губернаторської влади складається в нагляді за діяльністю всіх адміністративних органів і установ в губернії, в керівництві і напрямі їх діяльності згідно з предначертаниями і видами уряду.

Безпосередньо підлегле губернатору Губернське правління, через яке він здійснює більшість своїх функцій. Ця колегіальна, бюрократично організована установа. Лише небагато справи вирішує воно самостійно. Більшість же справ лише обговорюється в Правлінні, але дозволяється одноосібною владою губернатора. Відає Губернське Правління справи, що стосуються задач міністерства внутрішніх справ, і деякі «судні» справи, як наприклад, дозвіл пререканий про підсудність між різними адміністративними установами губерній і справи про віддання під суду чиновників.

Іншим місцевим органом міністерства внутрішніх справ є губернська, по селянських справах, присутність, за допомогою яких міністерство внутрішніх справ опікає селянське населення.

Подібно міністерству внутрішніх справ і інші міністерства мають в губерніях і повітах свої виконавчі органи в особі різного роду присутності.

Місцевими органами міністерства фінансів, наприклад, є Казенні палати, завідуючі рахівництвом і звітністю і казенних грошей, що витрачаються в губернії, що стягуються, а також виробництвом торгів і казенних підрядів. Казенним Палатам підлеглі губернські і уїздні казначейства. Потім нагляд за правильним стягуванням різного роду податків і зборів здійснюється податною присутністю і податною інспекцією, губернським акцизним управлінням і губернським по квартирному податку присутствием.- З місцевих органів інших міністерств відмітимо: лесохранительние комітети, губернські уїздні землевпоряджувальні комісії, на які покладена задача спонукати і сприяти селянам в переході від громадського до хуторського господарства; потім контрольні палати, губернська по вояцьких справах присутність, губернські і уїздні училищние комітети, директор і інспектор народних училищ; губернська по фабричних і горнозаводским справах присутність і фабрична інспекція, в задачу якої входить нагляд за промисловими закладами і запобігання непорозумінням між підприємцями і робітниками.

Організація всіх перерахованих органів носить бюрократичний характер. Правда, в деяких з поименованних присутності крім чиновних представників губернської адміністрації входять також представники; міських і земських установ. Але ці представники дуже нечисленні порівняно з представниками бюрократії; крім того, головою майже всіх. губернської присутності, є губернатор, думка якого впливає звичайно вирішальний чином на більшість членів. Більшість перерахованої присутності і установ має свої розгалуження і в повітах у вигляді уїздної присутності, організованих так само бюрократично, як і губернські. Тільки в уїздних замість губернатора головує, звичайно, уїздний ватажок дворянства.

Серед уїздних органів найбільш впливовим є: исправник, що стоїть у розділі уїздної поліції. Велику роль в повітах грають також земські начальники, яким надані вельми широкі, - трохи звужені за останні роки, повноваження по нагляду, опіці і керівництву селянських суспільств. Крім перерахованих урядових органів впливову роль в місцевому управлінні грають губернський і уїздні ватажки дворянства. Внаслідок своєї посади вони є неодмінними членами майже всієї губернської присутності і головами майже всіх уїздних. Вони складаються далі неодмінними членами земських зборів, губернські ж ватажки дворянства є головами губернських земських зборів, а уїздні - головами уїздних. На ватажки дворянства покладається також нагляд за діяльністю селянських управлінь і земських начальників. Все це додає становій посаді ватажка дворянства урядовий характер і забезпечує носіям її впливове положення.

Значною мірою урядовий характер носять губернські і уїздні Комітети у справах земського господарства, встановлені в 1903 році в губерніях Віленської, Вітебської, Волинської, Гродненської, Київської, Ковенської, Мінської, Могильовської і Подольської.

Правда, в ці Комітети входять земські голосні. Але ці голосні, на відміну від голосних земських губерній, не вибираються місцевим населенням, а призначаються міністром внутрішніх справ з, числа кандидатів, намічених губернатором по угоді з губернським і уїздним ватажками дворянства. Крім того, в губернські комітети входять членами крім голосних все вищі представники місцевої адміністрації, всі, ватажки дворянства, а в уїздні комітети всі земські начальники повіту. Головою ж губернського комітету є губернатор, а уїздного - уїздний ватажок дворянства. Все це примушує визнати в названих комітетах не органи самоврядування, а урядові органи, організовані на таких же бюрократичних початках, на яких організовані в інших губерніях різного роду присутності. Недивно, що і уряд і Державна Дума вирішили замінити ці комітети земськими установами, що і здійснено, нарешті, законом 14 березня 1911 року про земство в західних губерніях (див. нижче).