На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 18 19 20

з 2. Теорія і практика радянського будівництва: можливості використання позитивного досвіду в муніципальному будівництві

Самоврядування в Росії, як було показано вище, має глибоке коріння. Однак періоди розвитку тих або інакших самоуправленческо-демократичних початків в історії Російської держави чергувалися з тривалими епохами існування високоцентрализованной державної влади, що відкидала ідучі "знизу" форми управління "спільними справами". У результаті народна ініціатива перетворювалася в різновид владних спонук державного апарату.

Найбільш значний крок уперед в розвитку системи місцевого самоврядування в Росії був зроблений в період "великих реформ" 60-70-х рр. XIX в. Але після 1917 р. в Росії перемогла концепція влади, згідно з якою всі представницькі органи - від верху до низу - входять в єдину систему державної влади. Це докорінно змінило уявлення, що існувало до революції про місцеве самоврядування як недержавну владу, як самоврядування населення. Визначаючи характер такого підходу, В. І. Ленін писав, що "місцеві Ради вільно об'єднуються на початках демократичного централізму в єдину, федеральним союзом скріплену, загальнодержавну радянську владу".

Місцеві Ради народних депутатів являли собою нижню ланку єдиного державного апарату. Кожний їх крок прямував вищестоящими державними органами. Будь-яке рішення, що відображало самостійність місцевої Ради, могло бути відмінене з посиланням на незаконність або недоцільність.

Організовані в жорстку державну вертикаль, місцеві Ради, по суті справи, були демократичним прикриттям монопольної влади партійного апарату. Від того, що Ради при своїх куцих можливостях старалися зробити корисне і потрібне людям, їх природа не мінялася. Вони склалися і діяли як органічна частина тоталітарного режиму.

Правова оцінка Рад в контексті справжньої роботи здійснюється з метою виявлення загального і особливого в розвитку місцевої влади в Росії.

У рамках сверхцентрализованной системи управління були втрачені традиції що зміцнилася до початку XX в. самобутньої російської системи місцевого самоврядування. Погляди вчених, що писали про муніципальне будівництво, признавалися ворожими радянської ідеології.

Після революції 1917 р. більшовики, що прийшли до влади, прагнули реалізувати положення марксистсько-ленінської теорії про диктатуру пролетаріату і соціалістичну державу. Така держава розглядалася як оплот демократичних перетворень на місцях. Ця думка настирливо пропагувалася в перших актах тих років. Так, в звертанні II Всеросійського з'їзду Рад "Робітником, солдатам і селянам!" говорилося про те, що внаслідок перемоги народної маси організовані Ради на всіх рівнях. Це положення в різних формулюваннях відтворювалося в Декларації прав трудящого і визискуваного народу, Конституції РСФСР 1918 р. і інших найважливіших правових актах Радянської держави.

Використання в державних, партійних і правових документах початкового періоду Радянської влади терміну "місцеве самоврядування" не могло ввести в помилку при аналізі питання про статус місцевих органів влади. Законодавче визнання останні як органи державної влади знаходилося в руслі політики централізації у всіх сферах суспільного життя. У цих умовах ідеї місцевого самоврядування взагалі не залишалося місця. Саме поняття "місцеве самоврядування" поступово зникло з політичного лексикона, а якщо і вживалося, то тільки в негативному, критичному ключі. Місцеве самоврядування розглядалося виключно як інститут буржуазної демократії.

Законотворчество в сфері організації місцевої влади було особливо активним в період 1917-1918 рр., коли був прийнятий пакет документів, що проголошували Ради органами влади в центрі і на місцях і що встановлювали загальні початки їх організації і діяльності.

Місцеві Ради в соціалістичній Росії - значна частина загальної системи представницьких органів влади, що функціонували на основі єдиних принципів побудови і організації діяльності в загальнодержавному масштабі. Однак ідея, що культивувалася приналежності Порадам всієї повноти влади, як правило, не відображала фактичну дійсність. У практиці державного будівництва вони витіснялися з політичної сцени іншими структурами.

До липня 1918 р. Ради діяли паралельно із земськими і міськими установами самоврядування, які в умовах нового політичного режиму продовжували здійснювати владні функції. Відповідно до постанови Надзвичайного VI Всеросійського з'їзду Рад "Про будівництво радянської влади в центрі, комітетах бідноти і Радах на місцях" створені раніше спеціальні органи - комітети бідноти - наділялися надзвичайними повноваженнями. На них покладалася задача перетворення волосних і сільських Рад, пов'язана, по суті, з відстороненням від роботи в місцевих органах влади осіб, недостатньо лояльних до нового ладу. Близькими комітетам бідноти за природою і задачам, що покладаються були військово-революційні комітети.

Відносини між Радами і їх виконавчими комітетами характеризувалися напруженістю. Залишаючись формально структурними органами місцевих Рад, виконкоми в повсякденній роботі практично підміняли їх, що дозволило М. А. Рейснеру вже в 20-е рр. охарактеризувати це явище як витиснення "совдепии" исполкомией". І над Радами, і над виконкомами довлели партійні органи, що підтверджується численними партійними резолюціями і рішеннями по Радах, практикою підбору радянських працівників, що існувала.

Важливе значення мали звертання "Об організації місцевого самоврядування" і Інструкція про права і обов'язки Рад, підготовлені Народним комісаріатом внутрішніх справ 4 січня 1918 р. Ці документи містили рекомендації по налагодженню практичної роботи місцевих установ влади, крім того:

- «місцеві Ради появлялися органами влади і управління, діючими в межах прийнятого тоді адміністративно-територіального ділення країни;

- місцеві Ради признавалися класовими організаціями, об'єднуючими пролетарські і полупролетарские верстви населення;

- встановлювалося, що місцеві Ради знаходяться в тісній організаційній залежності і соподчиненности між собою;

- при визначенні компетенції і меж повноважень місцевих Рад вказувалося, що вони самостійні в питаннях місцевого значення, але при цьому завжди діють згідно декретам центральної влади і більш великих Рад.

Надалі статус місцевих Рад продовжував уточнюватися. На конституційному рівні (Конституція РСФСР 1978 р.) було закріплено, що місцеві Ради - це органи державної влади в краях, областях, автономних областях, автономних округах, районах, містах, районах в містах, селищах і сільських населених пунктах.

Проголошення Рад політичною основою країни і закріплення в Конституції РСФСР 1978 р. положення про підзвітність і подконтрольности ним всіх органів дозволило сформулювати в юридичній науці тезу про єдиновладдя і повновладність системи Рад. Остання функціонувала на основі соподчиненности становлячих її ланок. Принцип демократичного централізму, перенесений з партійного життя в практику державного будівництва, передбачав: здійснення вищестоящими Порадами керівництва діяльністю нижчестоячих органів влади аж до скасування актів, що приймаються ними у разах невідповідності цих актів законодавству; обов'язковість рішень більш великих Рад для нижчестоячих; підзвітність нижчестоячих Рад вищестоящим.

Вертикаль радянських органів влади на місцях "цементувала" державу, будучи одночасно його підмурівком.

Правовий статус місцевих Рад регламентувався великою кількістю нормативних актів, що регулярно вносили новини в порядок їх функціонування. Серйозне оновлення законодавства сталося в 60¾70-е рр., коли був прийнятий комплекс документів, регулюючих різні сторони правового положення органів влади на місцях. Однак дана реформа не дала очікуваного ефекту. Оцінюючи досвід реформування місцевих Рад в ті роки, правознавці зазначали, що для цього періоду характерна різка суперечність між загальним прогресом нормативно-правової моделі Рад в напрямі демократизації, розширення їх функцій і реальною практикою, яка нові закони схвалювала, але не виконувала.

Але не тільки в цьому була справа. Дослідження радянського конституційного і поточного законодавства дозволяє, незважаючи на відмінності, що об'єктивно існували в статусі місцевих Порад різного рівня, виявити їх схожість, в тому числі:

- представницький характер. Це були виборні органи, що обираються громадянами, що проживають на відповідній території, на принципах загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні;

- однаковий термін повноважень (відповідно до Конституції РСФСР 1978 р. всі місцеві Ради обиралися на два з половиною року);

- ідентичність організаційно-правових форм роботи (сесії, постійні комісії, депутатські групи і т. д.);

- загальні принципи діяльності, що будувалася на Основі колективного обговорення і розв'язання всіх питань, гласності, регулярної звітності виконавчих комітетів, залучення до участі в роботі громадян.

Інтерес до територіального самоврядування виник на початку 60-х рр., коли в партійних документах знайшов відображення висновок про Ради як органи державної влади і місцевого самоврядування. Питання про природу і правове положення місцевих органів влади стало предметом обговорення в період підготовки проекту Конституції СРСР 1977 р. У державно-правовій науці було висловлено декілька точок зору по даній проблематиці.

Деякі автори вважали, що Ради не володіють самоуправленческими якостями. Наприклад, А. І. Лукьянов писав, що уявлення про місцеві Ради як про органи місцевого самоврядування було відкинуто в ході розробки першої радянської Конституції. Б. Н. Габрічидзе вважав, що розгляд місцевих Рад як органів не тільки державної влади, але і місцевого самоврядування не сприяє внесенню ясності і чіткості в проблему визначення їх характеру.

Інші, навпаки, вважали, що представницькі установи на місцях - це органи суто територіального суспільного самоврядування.

Нарешті, ще одна група авторів, в їх числі В. А. Пертцик, Л. А. Грігорян, затверджували, що місцеві інститути влади поєднують в собі одночасно властивості органів державної влади і місцевого самоврядування, зазначаючи, що, з одного боку, функціональна близькість, публічний характер діяльності свідчать про приналежність місцевих органів до системи державної влади, а з іншою - місцеві Ради за формою зберегли традиції російського самоврядування, наприклад, в частини виборів до представницьких органів на місцях, залучення населення до роботи Рад.

Зіткнення цих підходів виявилися в період реформування місцевого самоврядування в Російській Федерації в 80-90-е рр.

Особливий інтерес викликає питання про діяльність виконавчих органів місцевих Рад. У радянський період ці органи являли собою сукупність організаційно-правових структур, що забезпечували в рамках системи місцевої влади реалізацію виконавчо-розпорядчих функцій.

У роки Радянської влади виконавчими органами на місцях виступали виконавчі комітети місцевих Рад народних депутатів. Відповідно до союзного і російського законодавства вони були наділені статусом виконавчих і розпорядливих органів місцевих Рад. Виконкоми володіли наступними ознаками:

- це були структурні підрозділи представницьких установ, функції управлінського характеру, що виконували. Виконкоми обиралися місцевими Радами на сесіях з числа депутатів в складі: голови, заступників голови, секретаря і членів. Чисельний склад виконавчого комітету встановлювався самою Радою і коливався в залежності від масштабу діяльності Рад. Наприклад, згідно із законом "Про районну Раду народних депутатів РСФСР" в його виконком входило від чотирьох до дев'яти членів (ст. 41). Цим актом вводилася посада першого заступника голови виконкому. Згідно із законом "Про міський, районного в місті Раді народних депутатів в РСФСР" його виконком міг включати від п'яти до п'ятнадцяти членів (ст. 50);

- об'єднання владних і управлінських функцій в роботі виконавчих комітетів, їх вплив, що посилював в сфері державного і господарського будівництва. Конституція РСФСР 1978 р. вказувала, що виконкоми місцевих Рад керують цим процесом на підвідомчій території відповідно до рішень відповідних Рад і вищестоящих органів державної влади і управління;

- виконкоми були органами двійчастого підкорення; місцевих Рад і вищестоящих органів державного управління. Вони були зобов'язані керуватися рішеннями відповідної Ради, звітувати перед ним не рідше за один раз в рік, а право вирішувати всі питання, віднесені до ведіння Ради, за винятком тих, які повинні вирішуватися тільки на сесіях, - все це в сукупності характеризує формально підлегле положення даного органу перед представницькою владою по горизонтальній лінії. Вертикальна підлеглість в системі державного пристрою передбачала виконання виконкомами рішень вищестоящих органів державної влади і управління і звітностей перед ними. Право виконкомів відміняти рішення і розпорядження виконавчих комітетів нижчестоячих Рад також характеризує цей стан влади;

- це були колегіальні органи, організаційно-правовою формою роботи яких були засідання. Згідно із законом засідання проводилися по мірі необхідності, але не рідше встановленої кількості разів;

- виконавчий комітет являв собою складну організаційно-правову освіту, що має в своєму складі внутриструктурние підрозділи (відділи, управління, комісії);

- виконавчі комітети в законодавчому порядку наділялися повноваженнями по організації роботи місцевих Рад. Це право: скликати сесії, координувати роботу постійних комісій Ради, сприяти депутатам в здійсненні їх обов'язків. Ці повноваження в поєднанні з постійним ритмом діяльності виконкомів і наявністю професійного апарату чиновников-управленцев неминуче вели до переваги виконавчої влади над місцевими представницькими органами.

На рубежі 70-80-х рр. XX сторіччя як самостійна наукова дисципліна виділилося "Радянське будівництво" як спеціальна прикладна юридична наука. Потрібно мати на увазі, що ідеї про виділення радянського будівництва як предмета спеціальної галузі радянського державознавства висловлювалися в науковій літературі значно раніше.

Вже в 1946 р. А. А. Аськеров писав, що питання організації роботи Радянського державного апарату, наукове узагальнення організаційно-політичних відносин, що складаються в процесі практичної діяльності Радянського державного апарату, є предметом радянського будівництва, яке являє собою систему права, правових і організаційних, що втілюють і що закріплюють організаційні відносини в процесі радянського керівництва.

В. Ф. Коток виходив з того, що предмет радянського будівництва складають організаційні відносини, що виражають ініціативу і самодіяльність громадян, громадських організацій і органів держави, які внаслідок специфічних особливостей не закріплені правом або не укладаються в рамках правового регулювання. І тому він не відносив радянське будівництво до якої-небудь галузі права.

Пізніше ряд авторів розглядали радянське будівництво як ¾ специфічну процесуальну діяльність по застосуванню матеріальних норм державного і адміністративного права.

Наука радянського будівництва, що мала своїм предметом всю систему Рад, особливу увагу приділяла питанням організації і діяльності місцевих Рад і їх виконавчих комітетів.

Великий внесок в розробку питань організації і діяльність місцевих органів Радянської влади внесли такі вчені, як І. А. Азовкин, С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов, В. І. Васильев, Р. Ф. Васильев, Л. А. Грігорян, А. І. Ким, Е. І. Козлова, О. Е. Кутафін, А. І. Лукьянов, А. І. Лепешкин, В. А. Пертцик, А. Я. Сліва, Н. Г. Старовоїтов, Я. Н. Уманський, К. Ф. Шеремет, В. І. Фадеєв і інш.

На початку 80-х рр. опублікований ряд підручників по радянському будівництву, авторами яких були відомі юристи: Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов, В. А. Пертцик, К. Ф. Шеремет, В. І. Фадеєв, які неоднозначно підходили до визначення предмета радянського будівництва.

Наприклад, Г. В. Барабашев і К. Ф. Шеремет визначали предмет радянського будівництва як систему функцій і організаційну будову Рад, форми і методи їх діяльності, що забезпечує ведуче положення Рад в керівництві державними справами, ефективність їх роботи, постійну і широку участь громадян в управлінні Радянською державою. А. А. Безуглов розглядав предмет радянського будівництва як галузь соціального управління або як галузь державного управління в широкому значенні слова.

В. А. Пертцик вважав, що предмет наукової дисципліни "Радянське будівництво" складають правові норми і ті відносини, які вони регулюють, а також практика діяльності Рад народних депутатів по застосуванню правових норм і організаційних правил в процесі здійснення ними державно-владних функцій, форми і методи здійснення правової і організаційної діяльності. До складу предмета радянського будівництва як наукової дисципліни, на думку В. А. Пертцика, входять наступні елементи: правові і організаційні відносини, що складаються в процесі внутриорганизационной роботи Рад і їх виконкомів; правові норми і організаційні звичаї (правила), регулюючі внутриорганизационную і організаційно-масову роботу Рад і їх виконкомів; практика такої роботи.

До принципів радянського будівництва названі автори відносили: гласність; широке залучення громадян до діяльності Рад; демократичний централізм; колективність; інтернаціоналізм; законність; комплексність і плановість в організації і діяльності Рад, їх звітність перед виборцями.

До числа питань, що розглядаються в учбових курсах радянського будівництва, відносилися: Розділ I. Понятіє і предмет наукової дисципліни "Радянське будівництво"; Розділ П. Основние початку радянського будівництва, які включали в себе: конституційні принципи організації і діяльності Рад; політичне керівництво Радами; організацію керівництва в системі Рад; здійснення соціалістичного самоврядування народу і поглиблення демократичних початків в управлінні; гласність в роботі Рад; роботу з кадрами; раціональну організацію труда в Радах; Розділ III. Внутриорганизационная діяльність Верховних Порад СРСР, союзних і автономних республік; Розділ IV. Внутриорганизационная і організаційно-масова діяльність Рад, що включав питання підготовки і проведення сесій місцевих Рад і їх рішення, організації роботи постійних комітетів місцевих Рад, організації діяльності депутатів в Раді і виборчому округу, основи організації роботи виконавчих комітетів місцевих Рад; особливості організації і діяльності селищних, сільських Рад; розділи V і VI присвячувалися організації діяльності органів народного контролю, взаємовідносинам Рад, громадських організацій, формам безпосередньої демократії.

Вже в той період (60-80-е рр.) в науковій і учбовій літературі аналізувалися проблеми самоврядування народу у взаємозв'язку з демократичними процесами, що проходили в державному і суспільному житті країни, з діяльністю Рад і зміцненням демократичних початків в управлінні. Причому, і це необхідно підкреслити, самоврядування не зводилося тільки до місцевого рівня, а розглядалося як соціальне явище, проникаюче у всі сфери життя суспільства і його політичної системи. Воно не обмежувалося тільки Радами; активно досліджувалися такі його форми, як самоврядування громадських організацій, трудових колективів, кооперативне, шкільне, студентське самоврядування, які в своїй сукупності і утворювали поняття "самоврядування народу". Характерно, що розвиток державності і самоврядування розглядався в їх діалектичній єдності, як взаємно доповнюючі один одну. Саме такий підхід є, з нашої точки зору, найбільш плідним і залишається актуальним і в наш час.

Все сказане свідчить про те, що досягнення наукової думки і практики радянського будівництва не можуть бути віддані забуттю, а повинні використовуватися при дослідженні сучасних проблем державного і муніципального будівництва і права.

Видимо, не випадково сьогодні все більше число практичних працівників схиляється до думки про те, що «самої оптимальною і демократичною системою державної влади і місцевого самоврядування в умовах територіальних, національних і навіть природних особливостей нашої країни була радянська модель влади».

Тому, як справедливо підкреслюють О. Е. Кутафін і В. І. Фадеєв, "наукова дисципліна муніципального права не повинна відкидати досвід наукових досліджень місцевих органів радянської влади, як ніколи був відкинутий по суті досвід дореволюційної школи вітчизняного державознавства. Адже наука має історичну спадкоємність однією з істотних ознак свого розвитку».

Аналіз функціонування і законодавчого регулювання місцевих Рад дозволив виявити те позитивне, що можна використати в практиці муніципального будівництва на сучасному етапі реформування місцевого самоврядування.

1. Участь широкої народної маси в формуванні і роботі місцевих Рад. У складі більше за 52 тис. Рад, що діяли на території Союзу ССР, працювало понад 2,3 млн. депутатів. Понад 2 млн. 315 тис. органів суспільної самодіяльності будували свою роботу у взаємодії з Радами і об'єднували в своїх рядах більше за 25 млн. людина.

2. Диференційований підхід до законодавчого регулювання різних ланок Рад. У той період діяли окремі закони про крайові і обласні, районні і міських, селищних і сільські Ради, в яких розмежовувалися повноваження Рад по ланках і по представницьких і виконавчих органах.

3. Здійснення організації і діяльності місцевих Рад і їх органів на основі принципу єдиної законності в умовах існування єдиного правового простору. У наш час на забезпечення єдності правового простору Російської Федерації направлений Указ Президента РФ від 10 серпня 2000 р.

4. Активна участь населення і місцевих Рад в обговоренні законопроектів, що виноситься на всенародне обговорення. Таке обговорення нині віддане забуттю і в історії новітній Росії ні разу не проводилося.

5. Побудова всієї системи Рад на основі соподчиненности органів управління відповідно до принципу демократичного централізму при тій, що намітилася в 80-е рр. деякій децентралізації, посилення самостійності і підвищення відповідальності місцевих Рад і їх органів. Саме на це була направлена постанова ЦК КПРС, Президії Верховної Поради СРСР і Ради Міністрів СРСР від 25 липня 1986 р. "Про заходи по подальшому підвищенню ролі і посиленню відповідальності Рад народних депутатів за прискорення соціально-економічного розвитку в світлі рішень XXVII з'їзду КПРС".