На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 18 19 20

1. Земське і міське самоврядування в Росії: дореволюційний досвід і російська практика

Становлення і розвиток місцевого самоврядування в Росії є предметом спеціального дослідження. Юридична наука розглядає ці питання в курсах "Загальна історія держави і права" і "Історія держави і права Росії".

Місцеве самоврядування, як самостійне явище суспільною життя і інститут цивільного суспільства зародилося в глибокій древності. Воно існувало як громадське самоврядування ще до державно-організаційного суспільства, пройшло етапи античного світу, Середніх віків і Нового часу. Починаючи з кінця XVIII в., і особливо в XIX в., місцеве самоврядування стає постійним об'єктом теоретичного наукового осмислення, активно використовується при проведенні політичних, адміністративних і правових реформ.

Оптимізація діяльності органів місцевого самоврядування є важливим напрямом розвитку сучасної російської державності. Йде пошук форм державного правління і пристрою, які б втілювали і суміщали в собі принципи централізму і місцевого самоврядування. Можливі моделі шукали до останнього часу переважно на Заході. Наша мова вже перенасичена іншомовною термінологією: мери, мерії, префектури, департаменти і т. п.

Весь хід подій свідчив про спробу приживить західну модель управління або, щонайменше, її окремі атрибути до того пристрою влади, який до теперішнього часу зживіться себе, - Радам народних депутатів.

Тим часом в тіні залишається той факт, що в Росії протягом сторіч ефективно діяли різноманітні системи місцевого самоврядування, в тому числі в такій формі, як земство, яке відобразило специфіку російської дійсності. Воно з'явилося в період гігантського суспільно-політичного перелому, в умовах, коли країна робила вирішальний поворот від феодалізму до капіталізму. Крок у бік буржуазної монархії неминуче повинен був спричинити реорганізацію старої системи місцевого самоврядування, її децентралізацію.

Говорячи мовою ліберальної публіцистика минулого віку, земства стали "цитаделлю опозиції, колискою конституції, плацдармом парламентаризму", а земський ліберальний рух зіграв не останню роль в російському визвольному русі. І це при тому, що земства юридично не були наділені політичними функціями.

У останні роки в Росії став відроджуватися інтерес до земської системи самоврядування. У ряді видань було опубліковане поводження із закликом зізвати З'їзд народів Росії, відновити земський рух, організувати земства і земляцтва, об'єднавши їх в Земський собор. Деякі публіцисти і суспільні діячі, наприклад А. Солженіцин, вважають, що це дасть можливість об'єднатися, використати свої здібності, волю і освіту для боротьби з чужими і чужими ідеями, знайти свій, російський, шлях в історії. Разом з тим земство було не настільки довершеним явищем, щоб просто повернутися до нього. Задача справжнього параграфа - показати позитивні і негативні риси історії і предисторії місцевого самоврядування в Росії.

Місцеве самоврядування в нашій країні має глибоке коріння, яке йде в догосударственние утворення східних слов'ян з їх патріархальним самоврядуванням. Візантійський історик VI в. Прокопий Кесарійський відмітив: "Слов'яни і анти не керуються однією людиною, але з давніх часів живуть в демократії, і тому у них щастя і нещастя в житті вважається справою спільною". Коллективистские відносини членів перших общин, колективна власність на засоби виробництва, житло і їжу, що добувається формували уклад їх життя, визначені норми самоврядування. У цих умовах суб'єктом місцевого самоврядування виступали рід і плем'я. По своєму характеру це було громадське самоврядування, основою якого були виробничий і територіальний чинники. Розкриваючи виробниче-територіальний характер общин, Б. Н. Чичерін підкреслював їх корпоративну суть, вказував, що, з одного боку, існували територіальні громади - кінці, вулиці, з іншою - станові союзи: ремісничі цехи, купецькі гільдії, товариства".

У Древній Русі (дохристиянський період) визначилися загальні контури місцевого самоврядування, його основи, форми, ознаки, деякі параметри взаємовідносин з центральною владою (старші міста, князья). Застосовно до даного періоду Н. В. Постової визначає місцеве самоврядування як безпосередню участь народу в місцевому внутрішньому управлінні, організованому на рівні общин, вулиць, частин міста, передмістя, що базуються на основі власного виробництва, власності, виборності посадових осіб, залежності від рішенні центральної представницької влади по певному колу питань, самостійності в рішенні задач місцевого значення.

Згідно з теорією "неолітичної революції" - однієї з концепцій походження і суті держави і права - самоврядування вже в первісні часи стало набувати ієрархічного структурованого характеру. Значні зміни в політичній і соціально-економічній сферах привели до організаційного формування таких інститутів самоврядування, як вождь, рада старійшин, віче. Територіальною основою самоврядування була переважно вервь - сільська община, про яку згадує Російська Правда - древнейший пам'ятник права.

Російські літописи відмічають традиції вічових зборів в древнейших містах. Так, в "Повісті тимчасових років" вказувалося, що східні слов'яни зберегли одну з найбільш важливих традицій вічового самоврядування - обрання (запрошення на княження) головної посадової особи міста - князя. З особливою увагою описали механізм функціонування веча автори Новгородського "Початкового зведення".

Російський вічовий лад для багатьох представників російської інтелігенції другої половини XIX в. був ідеалом демократії. Так, російський поет середини XIX в. А. К. Толстой, автор відомого романсу "Серед бучливого бала", іронізуючи над сучасниками, писав: "Але до здорового російського віче вам ще, государі, далече".

Саме у верховному органі влади - віче, в якому на рівних основах брали участь всі вільні жителі міста, знайшов вираження демократизм Новгородської республіки. Всі органи, що існували тоді - посадники, тисяцкие, владики, боярский рада - наділялися повноваженнями за рішенням веча, зверталися до вечу за затвердженням найважливіших справ і могли бути відчужені від влади волею веча. Жителі міста були політично активні і реально причетні до управління. Збереження древнього вічового ладу, інститутів народного самоврядування навіть і при тому спотворенні їх істоти, яке з'явилося слідством феодальних порядків, і затвердження фактичного панування боярско-купецької верхівки, - справедливо підкреслює О. В. Мартишин, - сприяло високому розвитку матеріальної, духовної і політичної культур, виховувало почуття волелюбності і громадянськості і являє собою неоцінимий внесок Новгородської землі в історію держави і права нашої країни.

Вічова структура відповідала структурі адміністративно-територіального ділення і знаходилася в певної соподчиненности. Кожний край російської землі, по вираженню І. Д. Беляева, був союзом общин, його що населяли, або великим миром, що складався з союзу малих світів, населених на його землі і йому підлеглих, а вся російська земля була загальним російським миром.

Розкриваючи питання про співвідношення місцевого самоврядування з державою в той період, В. П. Безобразов звертав увагу на те, що місцеве громадське самоврядування можна розглядати в сукупності із загальним організмом усього державного механізму управління, до складу якого воно входило як органічна частина єдиного цілого.

Інший дослідник, К. С. Аксаков, вказує на те, що "община дотримувала себе, не змішувалася з державою, хоч визнавала його необхідність".

Отже, X-XII вв. характерні подальшим становленням інститутів міського самоврядування. Найбільш розвиненою формою міського самоврядування в Росії стало корпоративне (станове) самоврядування. Воно було вільністю, якій користувалися в цей період переважно купецькі і ремісничі організації. У Новгороде виникла одна з перших купецьких організацій в Європі. Купецькі гільдії внаслідок великої кількості міст в Древній Русі (а їх в домонгольской Русі нараховувалося більше за 300) являли собою могутню силу в історії самоврядування. Гільдії були замкненими організаціями, основу їх діяльності визначали статути. Статут Івановської організації (Новгородское купецтво) проголошував її незалежність в рішенні власних справ від боярства, очолюваного посадником. Купецькі гільдії зберігали свою внутрішню автономію.

Як суб'єкт міського самоврядування формується об'єднана торговельно-промислова аристократія. Згідно з договором князя з містом за останнім зберігалося право використати еталони торгових заходів і ваги, місту передавалися повноваження стягувати окреме мито. За представниками міського торгово-ремісничого населення закріплялося право на участь в управлінні двома новгородскими церквами як господарськими і політичними установами. Посадовими особами самоврядування були сотские - керівники міських організацій ремісників, дрібних торговців і землеробів; старости - керівники купецьких організацій. Нарівні з купецькими гільдіями виникали ремісничі організації. У найбільш завершеному вигляді віче, посадник, тисяцкий, сотские, старости як суб'єкти самоврядування оформилися в Новгороде і Пськове. У умовах феодальної роздробленості інститути самоврядування трансформувалися до державних органів аристократичної боярской республіки.

Селянське самоврядування поступово придбало становий характер. На думку В. О. Ключевського, воно, в основному, розвивалося як "мир" ( "селянський мир"). Система селянського самоврядування включала збори (схід), в компетенцію якого входило розв'язання питань про податі і повинності, вибори старости. Староста як головна посадова особа розгортав податі і повинності по селянських будинках, роздавав по вироку сходу пусті дільниці новим поселенцям, допомагаючи їм також в отриманні пільг, збирав орендну плату, відстоював в суді мирську землю від захватів і домагань і інтереси суспільства загалом.

Після ліквідації ординского ярма на Русі (1480 р.) відбувалося посилення центральної державної влади. Російська державність в цей період визначається як станово-представницька монархія. Важливе значення мало взаємодію верховної влади і станової за допомогою рад Всієї Землі (земських соборів) і челобитной діяльності. По образному вираженню П. Н. Мілюкова, "у нас центральна політична влада закріпила під собою військово-служивий клас... а цей служивий клас закріпив за собою селянство". По мірі "збирання" російських земель до складу Московської держави входять безліч колишніх питомих князівств, "вільних" міст, областей, земель. І входять вони зі своїм укладом, своїм громадським правом, статутом, які стають частиною загальнодержавного права. Представництво на земських соборах здійснювалося на станово-земельних початках. У рамках держави діяв центральний орган, що відає питаннями земщини, - Земської Двір, або Земської Наказ, і нагляд, що здійснював за всіма місцевими справами.

Положення верховної влади залишалося непорушним, тоді як способи управління, в тому числі і самоврядування, мінялися в залежність від історичних умов, положення станів. Часто в історії Росії розвиток самодержавства і самоврядування йшов одночасно і паралельно; самоврядування тісним образом пов'язане з повітами (провінціями) як частинами адміністративно-територіального ділення. Потрібно відмітити нерівність повітів і їх різні найменування - повіт, земля, царство. Поступово землі розпадаються на складові частини, які, стаючи областями держави, виділяються в особливі управління - волості, створюються також особливі територіальні одиниці - стани, третини, чверті.

Місцеве самоврядування придбало нове значення в період становлення і розвитку Російської централізованої держави (XV-XVI вв.). Реформи Івана IV Грозного були викликані обстановкою гострої політичної боротьби, що обумовило створення губних і земських органів, оскільки "в станах і волостях чинятца розбої і татьби великі, села і села розбивають, тяганина велика".

Правову основу самоврядування визначили губна (30-е рр. XVI в.) і земська (1555-1556 рр.) реформи, внаслідок яких міське населення включилося в процес формування виборних органів місцевого самоврядування (губні і земські хати). Їх створення значною мірою стало результатом вдосконалення системи суду і розшуку за рахунок участі місцевого Населення, представники якого - "добрі" або" «кращі» люди з кінця XV в. стали притягуватися до здійснення суду. Белозерская статутна грамота 1488 р., а потім Судебник 1497 р. закріпили цю практику, заборонивши посадовим особам місцевої, адміністрації (намісникам і волостелям) вершити суд без виборних представників дворянства і верхівки тяглого населення. Це торкалося передусім розгляду найбільш важливих і небезпечних для держави справ. Статутна грамота Белозерська забороняла також намісникам і їх слугам стягувати мито і "корм".

Ця функція покладалася на сотских, яких обирало населення адміністративно-територіальних одиниць - сотень. Белозерская митна грамота 1497 р. свідчила про розвиток міст і самоврядування в них. Для збору мита "краща частина посадского населення і черносошного селянства обирала з своєї середи целовальников, улюблену голів і старост".

Широке поширення губних органів зафіксував Пськовська літопис 1541 р. і підтвердив Судебник 1550 р., що розмежував повноваження намісників і губних хат. У губних грамотах цього часу регламентувалися певні вимоги до кандидатів, що обираються на посаду старост: прожиточность (т. е. певна міра спроможності), письменність і благонадійність. Посадові особи до органів земського самоврядування відповідно до реформи обиралися тільки з "кращих" людей, т. е. з середи дворян, посадского населення і заможних шарів черносошного селянства. Пізніше ці норми були закріплені в Соборному укладенні 1649 р. До середини XVI в. органи губного і земського самоврядування функціонували як мінімум в 160 містах Росії (без урахування України і Сибіру), а до середини XVII у.- в 226 містах.

Становлення губного і земського самоврядування здійснювалося шляхом дарування статутних грамот окремим адміністративно-територіальним одиницям.

Губні і земські хати були зачатковими формами місцевого територіального самоврядування. Характерна формальна схожість з аналогічними процесами в європейських країнах, де "вільні права" містам скаржилися владою монаршою або феодальною. Статутні грамоти в змістовній частині, в основному, співпадали з хартіями вільності, регламентуючи порядок формування, склад, систему, а також компетенцію окремих органів і посадових осіб, відповідальність останніх у разі невиконання ними своїх обов'язків. Особливістю російського права була більш докладна характеристика поліцейських і судових функцій.

Новоторговий статут, прийнятий 22 квітня 1667 р., надав купецтву і торговим людям право обирати з своєї середи "гостя з товарищи", в компетенцію яких входили зовнішньоторгівельні справи. Під страхом покарання вони повинні були стежити за дотриманням законів про торгівлю, оберігати торгових людей від розорення і "радеть" про надходження митних зборів в скарбницю. Вони займалися не тільки організацією торгівлі, але і судом. Одночасно обмежувалася компетенція воєвод - основних посадових осіб царської адміністрації - відносно торгових людей.

Подальше оформлення торгово-ремісничого і промислового населення" країни в самоуправляемое стан обумовили реформи Петра I. В 1699 р. була створена Бурмістерська палата (Ратуша). У її склад увійшли бурмистри, які обиралися посадским населенням, передусім купецтвом. Палата об'єднала управління посадскими і торговими людьми. На місцях аналогічно створювалися земські хати.

Більш великий прорив був здійснений реформою міського самоврядування 1718-1724 рр. Відповідно до неї були створені магістрати як органи управління певної суспільної територіальної одиниці - міста. Міське співтовариство було формально визнане суб'єктом місцевого самоврядування. Як загальноміські органи магістрати повинні були займатися пристроєм шкіл, сиротських і гамівних будинків, госпіталів і бірж, благоустроєм міста, оберігати місто від пожеж, прибудовувати "гуляк і убогих", здійснювати державні збори і контролювати сплату мита, розглядати менш значні цивільні і карні справи. У 1734 р. міста отримали реальні можливості добитися для городян фінансово-економічної самостійності, незалежності від органів державної влади в даній області.

Формування станових (передусім дворянських і міських) органів місцевого самоврядування у другій половині XVIII в. проходило в обстановці підготовки і обговорення численних проектів державного перевлаштування. Серед них - "Представлення установ законодавчою, судительной і наказательной влади в Російській імперії" професора Московського університету С. Е. Десніцкого (1768). Необхідно відмітити його внесок в розвиток муніципальної теорії: була зроблена спроба визначити функціональний зміст і компетенцію місцевого самоврядування. Серед суб'єктів місцевого самоврядування особлива роль відводилася купцям, міщанам, вільним селянам-власникам, а також представникам університетів і різних корпусів, училищ, науки і мистецтв".

Розкриваючи співвідношення самоврядування і держави в період 1497-1785 рр., дослідники зазначають, що воно не мало стійкого характеру, оскільки був відсутній власна чітка модель побудови суспільства і управління ім. Центральна влада мало приділяла уваги відновленню минулої потужності земщини.

"Державні діячі, - відмічає Е. Н. Берендтс, - слабо уявляли собі, що цілі загального державного управління досягаються тоді, коли держава визнає за місцевими установами, підприємствами, общинами значення не механічного адміністративного підрозділу, а значення живого організму. Місцеве самоврядування досягає всіх своїх цілей тільки тоді, коли воно буде засноване на участі в управлінні не штучно створених груп місцевого населення, а знов-таки життєвих організмів, члени яких пов'язані міцно спільністю економічних, духовних і етичних інтересів".

Місцеве самоврядування все більше формується зверху. Централізована політика здійснювалася через Земський собор, уперше зізваний в 1549 р. У нього входили Боярська дума, Освячений собор - представники вищого духовенства, дворянства, купецтва, верхівка посада, т. е. представники місцевої влади входили в центральну установу. Ідея централізації держави, підтримана Земським, а потім Стоглавим собором (Собор Російської церкви), була закріплена в Судебнике 1550 р. Тим самим почався процес посилення державної влади і ослаблення влади місцевої.

Значний збиток місцевому самоврядуванню нанесла опричнина, введена Іваном Грозним в 1565 р. Це був період дезорганізації управління, знищення самостійності і ініціативи громадян в рішенні місцевих справ.

У період "великої смути" саме міські і сільські общини зіграли вирішальну роль в звільненні землі Російської від самозванців. Неслуживі люди, відсунені колишньою централізацією на задній план, тепер знову виступили уперед і взяли безпосередню участь в справах державного управління; голос суспільства знов помістився свою в спільній справі держави. "З 1613 р., у всепродолжение царювання Михайла Федоровича, - пише І. Д. Беляев, - всі важливі державні справи вирішувалися по указу держави і по соборному вироку, так що влада государя стояла поруч з владою суспільства, з владою всієї Російської землі, що майже постійно була присутньою на земських соборах в Москві в особі своїх виборних людей".

У подальшому, при царюванні Петра I, спостерігається підкорення місцевого самоврядування адміністрації, що знову привело до розриву держави і суспільства, самоуправленческие початку були видалені від державних справ. Не увінчалася успіхом спроба, зроблена в 1720 р., відновити взаємодію держави і місцевого самоврядування.

Якого-небудь системного нормативного акту, регулюючого місцеве самоврядування, в той період видано не було. І тільки в кінці XVIII в. місцеве самоврядування уперше отримало своє закріплення в спеціальному законодавстві.

Правову основу розвитку дворянського і міського самоврядування визначили "Грамота на права вільності і переваги благородного російського дворянства" і "Грамоту на права і вигоди містам Російської імперії", видані указами Екатеріни II в 1785 р. Представницьким органом дворянського самоврядування, стали Збори. У його склад входили всі дворяни, що мали маєтки на даній території і що досягли 25-літнього віку. Збори обирали ватажки дворянства терміном на три роки; їх кандидатури підлягали затвердженню губернатором (на рівні повіту) або представником царської влади в губернії при обранні губернського ватажка дворянства. Дворяни дістали право обговорювати і давати уявлення з "питань суспільної користі" місцевій владі, центральним державним органам, государю імператору. Збори також обирали засідателів в станові суди губерній і поліцейських посадових осіб земської поліції. Відносини органів дворянського самоврядування з органами державної влади будувалися виходячи з принципу адміністративного контролю з боку держави за організацією і діяльністю органів дворянського самоврядування.

Дарована грамота містам визначала основним суб'єктом міського самоврядування міські збори - "суспільство градское", до складу якого входили міські обивателі. Воно збиралося один раз в три роки з ініціативи губернатора для розгляду найбільш важливих пропозицій, пов'язаних з розвитком міста і напрямами діяльності губернської адміністрації.

Поточні питання життя міста вирішували виборні органи міського самоврядування: міська загальна дума і міська шестигласная дума. До складу міської загальної думи входили представники всіх шести "розрядів" міського населення (справжні обивателі; гільдії; цехи; іногородні і іноземні гості - купці; імениті громадяни; посадские). Загальна міська дума була представницьким органом. Виконавчо-розпорядчі функції передавалися загальною міською думою, що обирається шестигласной міській думі. Виборча система враховувала не тільки станову структуру міста, але і майновий ценз. Істотно обмежувалися права незаможних.

Компетенція міського самоврядування визначалася розв'язанням питань місцевого значення, в тому числі: спостереження за міцністю публічних міських будівель і побудова всього того, що необхідно городянам, в тому числі торгових площ, пристаней, комор, магазинів; розвиток системи суспільного піклування; діяльність по збільшенню джерел місцевих доходів; забезпечення жителів міста необхідними коштами для "прокормления і змісту"; охорона міста від сварок і тяжб з навколишніми містами і селищами, збереження між жителями міста "світу, тиші і доброї згоди"; поліцейські функції; дозвіл суперечок і конфліктних ситуацій між гільдіями і цеховими організаціями ремісників.

Дарована грамота містам надавала певні гарантії діяльності органам місцевого самоврядування. Зокрема, так само, як дворянські збори, міські збори, як було вказано Екатеріной II, "на суд, так не з'явиться, але так захищається своїм стряпчим". Жалоби на роботу міських загальних зборів і міської шестигласной думи подавалися в губернський магістрат. Держава виступала арбітром в дозволі конфліктних ситуацій між органами міського самоврядування і городянами.

Загалом в XVIII в. була підготовлена основа для розвитку російського місцевого самоврядування у другій половині XIX в.

5 квітня 1797 р. була проведена перша велика селянська реформа, яка привела до створення нового органу самоврядування на території волостей, що засновуються - наказу. У його склад увійшли вибрані на волосному сході приказной староста і писар. У окремих селах і селах обиралися громадські старшини і десятские. У компетенцію названих посадових осіб входило виконання поліцейських, фінансових і судових (по незначних справах) функцій.

Установою про управління державним майном від 30 квітня 1838 р. була проведена реорганізація, внаслідок якої основними суб'єктами селянського самоврядування стали волосний схід, волосне правління і волосна розправа. Це дозволило більш суворо диференціювати функції окремих інститутів самоврядування. Одночасно з цим засновувався такий суб'єкт, як сільське суспільство. Воно створювалося в кожному великому казенному селищі і було правомочно вирішувати широке коло питань місцевого значення, в тому числі: "народоисчисление", контроль за справами віри, правоохорону суспільного, безпеку осіб і майна, паспортний контроль, лікарський благоустрій, народне продовольство, протипожежні заходи, управління господарством сільських суспільств, збір податей, виконання повинностей. Сільське суспільство обирало посадових осіб сільського самоврядування - старшин, сотских, десятских, доглядачів магазинів, складальників податей, а також сільську розправу.

На другу половину XIX в. Росія мала досить міцні традиції розвитку самоврядування. По своїй суті це були переважно патріархальні і станові форми самоврядування.

Земську реформу як сучасників, так і нащадки справедливо вважають однією з найважливіших подій в історії Росії 60-70-х рр. XIX в. Місцеве самоврядування, узаконене Положенням 1 січня 1864 р., на губернському і уїздному рівнях перетворилося в широку і досить ефективну систему всесословних виборних установ.

Положення, що Отримало силу закону про земські губернські і уїздні установи було підписане Олександром II 1 січня 1864 р. Цей правовий акт був недостатньо довершеним. Він відображав боротьбу, яка йшла тоді між старими і новими силами російського суспільства. Уряд завжди тримав земства на шанобливій відстані від політичної влади в суворо окреслених рамках "користі і потреб повітів і губерній".

Земські установи не були включені в систему державних органів, служба в них відносилася до суспільних обов'язків. Автори Положення 1864 р. виходили з недержавної природи земств, тому в ньому немає вказівки на які б те не було державно-владні повноваження земських установ. Разом з тим, оскільки в їх задачу входило розв'язання питань місцевого самоврядування, земства наділялися правом видавати обов'язкові для населення постанови, обкладати його зборами. Але для ефективного здійснення таких повноважень треба було володіти владою. Авторитет же влади як і раніше належав державним органам, передусім поліції. Незважаючи на те що поліція фінансувалася із земських коштів, вона не підкорялася земствам, які могли здійснювати заходи примушення тільки через поліцію, що одночасно вирішувала питання про доцільність таких заходів.

Ситуацію не змінило Положення про губернські і уїздні земські установи 1890 р. Хоч земські установи стали розглядатися як частина державного управління і служба в земських посадах прирівнювалася до державної, але взаємовідносини з поліцією залишилися колишніми. Ймовірно, уряд, побоюючись політичній активності представницьких установ на місцях, не прагнув давати в їх руки реальні владні механізми.

Як показує історія, земства виявилися вельми життєздатними. У 1865 р. вони почали свою діяльність в 19 губерніях, в 1866 - ще в дев'яти. До моменту Лютневої революції земства діяли вже в 43 губерніях, в їх орбіту було залучено 110 млн. росіян.

У систему земських установ входили: виборчі з'їзди (їх задачею було раз в три роки визначати склад корпусу уїздних голосних), губернські і уїздні земські збори (розпорядливі органи), губернські і уїздні земські управи (виконавчі органи). Земські збори скликалися звичайно один раз в рік для визначення ведучих напрямів господарської діяльності, розгляду і затвердження кошторису, розкладки повинностей.

Губернські і уїздні управи в період між сесіями зборів управляли майном земства і "взагалі господарством губернії або повіту", керуючись в своїй діяльності рішеннями земських зборів. Законодавство передбачало перелік обов'язків управ, в тому числі їх щорічний звіт перед зборами.

Діяльність управи здійснювалася невеликим числом виборних земських службовців (3-6 чоловік). Основну роботу, пов'язану з управлінням і розвитком галузей земського господарства, здійснювали наймані земські службовців (медики, вчителя, агрономи, статистики і т. д.). Для контролю за особливо важливими напрямами діяльності управи могли призначати комісії, до складу яких входили голосні, а також наймані службовці...

Доходи земських установ складалися з губернського земського збору, що був, по суті, місцевим державним податком. Його доповнювали цільові дотації держави, наприклад, на зміст місцевих шляхів повідомлення, організацію народних училищ. Певну частину доходу складали приватні пожертвування і прибуток від торговельно-промислової діяльності земств. Для покриття дефіциту земства могли встановлювати додаткові збори з предметів, належних прямому оподаткуванню; за своєю природою ці збори являли собою самооподаткування населення.

У цивільно-правових відносинах земські установи користувалися правами юридичних осіб.

Управління земствами здійснювалося по лінії міністерства внутрішніх справ. Передбачався судовий нагляд за органами місцевого самоврядування. Ряд найважливіших постанов земських зборів вимагав схвалення міністра внутрішніх справ або губернатора. У аналогічному порядку затверджувалися в посаді голови і члени земських управ. Конфлікти земських установ з губернською адміністрацією розглядав Правітельствующий сенат. Нерідко він ставав на бік земських установ.

Земські установи створювалися як господарські. Однак багато які сучасники розглядали їх як основу майбутнього політичного пристрою країни, бачили в них повернення до традицій російської соборности і розглядали як перший крок до російської конституції.

У земській системі не було центрального органу, що викликало до життя клопотання про "увінчування будівлі" земства представницькою установою з дорадчим голосом при імператорові.

Урядове пригнічення породжувало опозиційні настрої в земських зборах, які поступово оформилися в один з ведучих напрямів суспільної думки - земський лібералізм, що дав початок багатьом російським політичним партіям.

Земства добилися чималих успіхів в організації народної освіти, професійного утворення, народної медицини, в забезпеченні народного продовольства, в справі страхування від пожеж, агрономії, ветеринарії, статистиці. Вони сприяли розвитку місцевих кустарних промислів, кооперації, кредитних товариств для селян.

Медицина і освіта були найважливішими функціями земських установ. Сотні молодих освічених людей поступили на земську службу. У загальній складності до 1912 р. земських службовців і осіб, оплачуваних земствами, було біля 150 тис. Труд земських службовців оплачувався досить високо. Велика частина з них мала солідну освіту, професійні навики, досить високе суспільне положення, яким дорожила і старалася підтверджувати своєю повсякденною діяльністю. Досить сказати, що А. П. Чехов здобував собі славу не тільки великого російського письменника, але і "земського лікаря".

Земські лікарі перемогли ряд найнебезпечніших епідемічних захворювань, що позначилося на рівні смертності: в 1867 р. в Росії вмирало 37 чоловік з 1000, в 1887 - 34, в 1897 - 28. Розширилася мережа аптек, були організовані фельдшерські і медичні курси підвищення кваліфікації. Медицина проникла в селянську середу.

Земства відкрили в Росії 28 тисяч шкіл, де навчалося біля 2 млн. дітей. У Московському повіті першу школу земци відкрили в 1872 р., а в 1913 їх вже було 206.

Хороші результати давала і земська статистика, виникла внаслідок практичної необхідності.

У 60-е рр. XIX сторіччя місцеве самоврядування в Росії розповсюдилося на територіях губерній і повітів, розташованих в європейській частині країни. Міське самоврядування здійснювалося в губернських і уїздних містах. У подальшому межі місцевого самоврядування розширилися за рахунок низових адміністративно-територіальних одиниць - волостей.

Висока ефективність роботи земств дозволяла їм протистояти державній машині бюрократії. Життєвість земств забезпечувалася їх справжнім самоврядуванням. Земства самі формували свої керівні органи, самі виробляли структуру управління, самі визначали основні напрями своєї діяльності. Життєздатність земств забезпечувалася також їх самофінансуванням і штатом високопрофессиональних і компетентних працівників.

Таким чином, в кінці XIX - початку XX сторіччя в Росії діяла розвинена система самоврядування.

Органами губернського земства були губернські земські збори і губернська земська управа, термін повноважень яких був три роки.

Губернські земські збори перебували з 29 до 62 голосних, які обиралися уїздними земськими зборами, головою був губернський ватажок дворянства, цар міг призначити головою іншу особу. До складу губернських земських зборів входили також по посаді уїздні ватажки дворянства, місцевий керівник державним майном і інші.

Губернська земська управа складалася з голови і двох членів, вибраного губернськими земськими зборами з числа голосних. Число членів з дозволу Міністра внутрішніх справ могло бути збільшене до шести. Вибраними могли бути не тільки голосні губернських земських зборів, але і інші особи, що мають право брати участь в земських виборчих зборах.

Органами уїздного земства були земські збори і земська управа, термін повноважень яких був три роки.

Уїздні земські збори складалися із земських голосних і членів по посаді - голова управління державним майном, міської голова уїздного міста і інш. Головував на зборах уїздний ватажок дворянства.

Уїздна земська управа була виконавчим органом, обиралася на уїздних земських зборах. Члени управи затверджувалися губернатором, а голова управи - Міністром внутрішніх справ.

Органами міського самоврядування були міська дума і міська управа, термін повноважень яких був чотири роки.

До складу міської думи входили голосні, а також голова місцевої уїздної управи і депутат від духовного відомства.

Міська управа була виконавчим органом міського самоврядування, в її склад входило від двох до шести членів. Головував в міській має право міський голова, який так само, як і члени управи, обирався міською думою.

Нагляд за земським і міським самоврядуванням здійснювала урядова адміністрація. Члени управи затверджувалися губернатором. Голова губернської земської управи і міські голови губернських і обласних міст затверджувалися по представленню губернатора Міністром внутрішніх справ.

Адміністративний нагляд за органами самоврядування здійснювався губернською по земельних і міських справах Присутністю. Головував в ньому губернатор, в його склад входили: ватажок губернського дворянства, віце-губернатор, керуючий казенною палатою, прокурор окружного суду, голова губернської земської управи, міський голова губернського міста, один голосний від губернських земських зборів.

У волостях і окремих сільських поселеннях створювалися органи селянського самоврядування. Волость виникла в XI в. як адміністративно-територіальна одиниця внаслідок розвитку сільських общин.

Органами волосного управління були: волосний схід, волосне правління, волосний старшина, волосний писар, а також сотские, десятские і інші посадові особи.

Волосний схід складався з селян, які обиралися від кожного сільського суспільства, по одному від десяти дворів. На волосному сході обиралися посадові особи волості, волосний суд, уповноважені по виборах в Державну думу, вирішувалися господарські і загальні питання.

Волосне правління складалося з волосного старшини, сільських старост, було дорадчим органом при волосному старшині.

Волосної старшина був як би виконавчим органом, який виконував рішення волосного сходу, вимоги земських начальників, судових слідчих, місцевої поліції.

Органами сільського суспільства були сільський схід і сільський староста. На сільському сході обиралися посадові особи - сільські староста, складальник податей, сільський писар і інші, заслуховувалися звіти про їх роботу, встановлювалися мирські збори, вирішувалися інші господарські питання.

Органами нагляду за селянським самоврядуванням були земські дільничі начальники, встановлені Положенням від 12 липня 1889 р. Вони володіли адміністративними і судовими функціями. Земські начальники призначалися по спільному представленню губернатора і губернського ватажка дворянства Міністром внутрішніх справ. Земські начальники контролювали органи селянського самоврядування, затверджували волосних старост, могли зміщати інших посадових осіб. Уїздні з'їзди земських дільничих начальників збиралися під головуванням ватажка дворянства.

Нові кроки по реформуванню місцевого самоврядування були зроблені Тимчасовим урядом. 25 березня 1917 р. було створено Особлива нарада по реформі місцевого управління і самоврядування. 21 травня 1917 р. ухвалений Закон про земську реформу, головна суть якого була направлена на введення земського самоврядування на волосному рівні.

Після перемоги Жовтневої революції були освічені нові органи влади - Ради, які знизу доверху виступали як ланки єдиної системи державної влади. Хоч в перші місяці після революції, з 16 грудня 1917 р. по 20 березня 1918 р., в структурі Радянського уряду існував Наркомат по місцевому самоврядуванню, але вже перша Конституція РСФСР, прийнята V Всеросійським з'їздом Порад 10 липня 1918 р., закріпила місце Рад в системі державної влади. Система місцевих органів державної влади включала в себе обласні, губернські (окружні), уїздні (районні) і волосні з'їзди Рад, міські і сільські Ради і їх виконавчі комітети.

Конкретно-історичний матеріал, залишений земствами, дозволяє зробити певні висновки. Заклики деяких суспільних діячів до відродження земських установ ледве чи не в колишньому вигляді - не більш ніж популістський прийом. Нарівні з позитивними рисами цій системі самоврядування були властиві і недоліки. Земські установи діяли в усіченому вигляді, тільки в повітах і губерніях. Вони був відсутній на низовому рівні управління. Земства не були "увінчані" вищим органом, який хоч в якійсь мірі об'єднував би і координував їх діяльність; обмеженість земств виявлялася в системі виборів. Положення 1864 р. узаконило такі вибори, які віддавали перевагу великим землеробам і спроможним громадянам; земства знаходилися під жорстким державним контролем, і багато які питання не могли вирішувати без узгодження з поліцією і іншими установами коронної влади.

Задача науки - поставити на службу сучасності все краще із земського досвіду - принципи самоврядування і самофінансування, організацію системи народного утворення, охорони здоров'я і статистик.

Необхідне глибоке творче переусвідомити колишнього російського досвіду і критичний перегляд того, що дошло до наших днів. Синтез кращого, що було в минулому і є в теперішньому часі, може дати життєздатну систему місцевого самоврядування. Представляє інтерес проблема визначення компетенції місцевого самоврядування і її законодавчого закріплення. Те, що сьогодні іменується предметами ведіння місцевого самоврядування, в ті часи означалося термінами "місцеві справи" або "місцеві потреби і користь". Точне встановлення кола таких справ і визначення об'єму прав і обов'язків органів місцевого самоврядування було насущною задачею реформи в період її підготовки і реалізації. У самому загальному вигляді місцеві справи характеризувалися як різнорідні заходи, витікаючі з місцевих потреб і потреб, в правильному задоволенні яких найбільш і передусім зацікавлено населення. На думку П. Н. Подлігайлова, місцеві інтереси невловимі для законодавчої влади, яка ніколи не зможе задовольнити всі місцеві потреби, абсолютно різні в різних місцевостях і постійно змінні у часі.

Багато Хто з вчених і практичних працівників того часу вважав небажаним докладний перелік справ, вхідних в компетенцію органів самоврядування. Вважалося, що така регламентація нанесе збиток місцевому самоврядуванню і приведе до його обмеження. Тому пропонувалося указати в законі загальні принципи самоврядування. Наприклад, Петербургська міська дума в своїх пропозиціях по проекту Городового Положення 1870 р. виходила з того, що міське громадське управління засновується з метою задоволення всіх потреб міського населення і завідує міським майном, капіталами, зборами і повинностями.

З точки зору прихильників найбільш повного переліку в законі місцевих питань цей підхід був неприйнятний. На їх думку, залишити все без точного визначення означало надати органам нагляду давати довільне тлумачення і вилучати з відомства міського управління цілі категорії справ. Зрештою перемогла дана позиція, і в остаточному варіанті Городового Положення 1870 р. предмети ведіння місцевого самоврядування були представлені досить повно.

Сословность, корпоративно-групова традиція в історії російського самоврядування надали значний вплив на трактування місцевого самоврядування. Корпорація, що традиційно виступала і як регулятор суспільних відносин - в рамках купецької гільдії, цехової організації ремісників, селянської общини, дворянських зборів, і як механізм здійснення владних повноважень, в основному, делегованому державою, в кінцевому результаті сформувала подвійне розуміння природи самоврядування: як суспільного інституту і як складової частини влади державної. Перша тенденція мала глибоке коріння в російській історії, зумовлене природним багато в чому характером місцевого самоврядування. Друга тенденція посилювалася значною роллю держави в історії країни і житті суспільства. Не випадково державні теорії місцевого самоврядування отримали значний розвиток в історії правової думки Росії. Розвиток самоуправленческих початків трактувався як природна передумова вдосконалення державної влади. Держава розглядалася як необхідна умова розвитку місцевого самоврядування.

Великий внесок в обговорення проблем самоврядування внесли російські мислителі, передусім правознавці, а також практики - державні чиновники і суспільні діячі - в процесі підготовки і реалізації земської і міської реформ в 60-70-е рр. XIX в.

Земства внесли великий внесок в просування країни по шляху капіталістичного розвитку, сприяли затвердженню в суспільстві відносин нового типу. Створені для виконання земських повинностей і тим самим приречені тратити левину частку свого бюджету на обов'язкові статті витрат, часто лише непрямо пов'язані з реальними потребами регіону, вони знаходили кошти для підйому культури, поліпшення побуту місцевого населення. Земства намагалися здійснювати економічні заходи, направлені на підвищення продуктивності сільського господарства, розвиток селянських промислів і підприємництва, на боротьбу з наслідками неврожаїв і стихійних лих.

Істотним результатом діяльності земських установ було залучення частини населення до участі в місцевому самоврядуванні, перенесення центра тягаря в розв'язанні питань господарського і культурного розвитку з столиць в провінцію.

Таким чином, тісний взаємозв'язок держави і самоврядування реально простежується на всіх етапах їх історичного розвитку. У літературі відмічені наступні основні напрями взаємовідносин держави і місцевого самоврядування: участь місцевих органів, зборів громадян в обговоренні проектів законів, які доводилися до загального зведення; проведення виборів до центральних органів і територіальних органів влади; організація роботи по виконанню законів; реалізація предметів спільного ведіння.

З історичного огляду становлення і розвитку місцевого самоврядування в Росії можна зробити висновки, що залишаються важливими і актуальними в умовах сучасного розвитку Російської Федерації.

1. Розділення місцевого самоврядування на два типи: міське і земське. У рамках земського існували різні рівні: волосне і сільське (селянське); уїздне; губернське.

2. Існування на місцевому рівні різних видів самоврядування, в тому числі виробниче, купецьке, студентське і інш.

3. Функціонування (на певних етапах історичного розвитку Росії) самоуправленческих структур на общероссийском рівні.

4. Оптимальне поєднання централізованого державного управління з децентралізацією управління на місцях.

5. Ступінчасті структури формування органів місцевого самоврядування, які включили в себе обрання безпосередньо населенням в поєднанні з представництвом від інших видів самоврядування.

6. Виконання місцевими органами широкого кола повноважень.

7. Встановлення державного контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

8. Тісний взаємозв'язок реформ державного управління з проведенням земських і міських реформ.

9. Залежність місцевого самоврядування від державної політики, в тому числі від ефективності правового регулювання суспільних відносин, виникаючих на місцевому рівні.