На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 18 19 20

з 2. Суспільство, держава, місцеве самоврядування, особистість: теоретичні і практичні аспекти їх співвідношення

Місцеве самоврядування - багатогранне, многоаспектное, многостороннее соціальне явище.

Соціальний досвід людства свідчить, що не у всі періоди розвитку держави розв'язання повсякденних питань на місцях приймало форму самоорганизації. Це означає, що місцеве самоврядування як одна з форм самоорганизації населення існувало далеко не завжди. Якщо говорити про сучасні принципи і форми самоорганизації місцевого самоврядування, то вони, як справедливо відмічається в літературі, формувалися внаслідок тривалого багатовікового діалектичного протистояння суспільства і держави, з'явилися підсумком політичного відчуження. Сучасні принципи і форми місцевого самоврядування - результат складного процесу пошуку компромісу, узгодження інтересів суспільства в особі територіальних співтовариств і держави. Ймовірно, виходячи з цього сучасне місцеве самоврядування потрібно розглядати як механізм взаємодії територіальних співтовариств і держави, головною задачею якого є узгодження відповідних інтересів.

Поширена думка, що місцеве самоврядування з'явилося своєрідною спонукальною силою, поштовхом до розвитку державності. Зокрема, дослідники, аналізуючи причини, по яких теорія і практика місцевого самоврядування отримали найбільший розвиток в США, підкреслюють ту обставину, що американська державність виросла з нього і протягом досить тривалого часу обходилася без централізованої військово-бюрократичної державної машини, характерної для європейських країн. Д. Бурстін вважає, що саме довгий досвід американського самоврядування був однієї з причин війни за незалежність.

Домінуючою межею первісного буття і свідомості вважається колективізм, який виступає як універсальний принцип життя і світогляду. "Людині, що жила в умовах первісного ладу, - писав А. Ф. Лосев, - були зрозумілими і найбільш близькими тільки громадсько-родові відносини. На основі цієї зрозумілої йому дійсність він і міркував про природу, суспільство і про весь світ... Ось чому небо, повітря, земля, море, підземний мир - вся природа представлялися йому не чим інакшим, як однією величезною родовою общиною, населеною істотами людського типу, що знаходяться в тих або інакших родинних відносинах і відтворюючими собою первісний колективізм першої в історії суспільно-економічної формації".

Держава, коли воно виявляється, активно формує систему позитивного права, встановленого у вигляді законів, адміністративних розпоряджень, судових прецедентів, санкціонованих звичаїв.

Держава виникає і конституюється як представництво суспільних інтересів, як сила, що стоїть над суспільством, але вже з самого початку воно виступало як система організованого політичного панування одних людей над іншими, або, по термінології марксизму-ленінізму, класового панування. Як би там не було, але ранні, так само як і більш пізні, форми держави, будучи суспільними інститутами, рідко виражали дійсні суспільні інтереси.

Проблема місцевого самоврядування, його місце і роль в політичній організації суспільства - одне з найскладніших питань, які протягом більш ста років займають розуми правознавців, державознавців і політологів. Обговорення цієї проблеми як не можна більш яскраво підтверджує сказане в свій час Т. Гоббсом: "Я не сумніваюся, що якби істина, що три кути трикутника рівні двом кутам квадрата суперечила чийому-небудь праву на владу або інтересам, то вчення геометрії було б оспорене і витіснене спаленням всіх книг по геометрії". Це говорить про те, що политико-правова наука своїм критерієм має не тільки об'єктивну істину, а політичну складову. Відношення до політичної і правової доктрини визначається співвідношенням політичних і правових сил в даній державі на конкретному етапі його розвитку, і передусім в политико-правовій доктрині отримують вираження класові інтереси і інтереси соціальних груп, домінуючих в той або інакший історичний період.

Однак нарівні з класовими інтересами в политико-правовій доктрині отримують вираження уявлення про загальнолюдські цінності, т. е. ідеї про справедливість, загальне благо і свободу. Загальнолюдські цінності і ідеї виражені в тих вченнях про право, які містять ідеї рівності людей перед законом, ідеї прав і свобод людини, І з цими ідеями пов'язані уявлення про необхідність підкорення держави праву.

Втілення загальнолюдських цінностей у вченнях про суспільство і державу тісно пов'язані з проблемою подолання політичного відчуження, під яким розуміється перетворення держави в організацію незалежну від суспільства, чужу суспільству і пануючу над ним. Політичне відчуження має різну форму і міри, аж до перетворення відносної самостійності держави в абсолютну. Проблема політичного відчуження була поставлена в трудах Руссо, Гегеля, Маркса і інших мислителів.

Однак вже на ранніх етапах історії виявляється прагнення практично подолати політичне відчуження, що виражалося в різних формах. Найбільш послідовний протест проти політичного відчуження виражений ідеєю відмирання держави, ідеєю заміни управління людьми управлінням речами і виробничими процесами. Сама по собі ідея суспільства без влади і підкорення не раз висловлювалася на всіх етапах політичної і правової думки, вона зустрічається в древніх міфах і інакомовність, творах соціалістів. Модифікацією цієї ідеї є анархізм, анархосиндикализм і ідея відмирання держави.

У різні епохи широке поширення мали і мають демократичні теорії підкорення держави народу. У цих теоріях влаштовуються різні форми самоврядування, безпосередня і представницька форма демократії, виборність і відповідальність посадових осіб. Головна вимога цих теорій - підкорення держави суспільству.

Поруч з демократичними теоріями, а іноді і в поєднанні з ними, розвивалися ідеї підкорення держави праву. Суть цих ідей полягала в тому, що людьми повинно управляти не державу, а рівний для всіх закон. Політичне відчуження в цих теоріях долалося лише частково, оскільки держава залишалася для суспільства зовнішньою силою, хоч і підлегле закону. У процесі розвитку ідей підкорення держави праву виникли ліберальні теорії, що поставили проблему прав людини і захисти цих прав, що розробили систему гарантій. Ідея громадського порядку, заснованого на законі, виникла ще в Древньому світі, але в період буржуазних революцій проблеми прав людини отримали новий зміст і широке поширення.

Говорячи про розуміння місцевого самоврядування, необхідно відмітити, що місцеве самоврядування є об'єктивним явищем життя суспільства, однієї з форм його самоорганизації. Держава, так само як і місцеве самоврядування, є за своєю природою соціальним інститутом і являє собою одну з форм соціального життя, одну з форм самоорганизації суспільства, ймовірно, більш складну, ніж місцеве самоврядування.

У сучасному розумінні місцеве самоврядування, з нашої точки зору, є однією з можливих форм самоорганизації населення на локальному рівні, т. е. на рівні поселення або інакшій обмеженій території. Вважаємо, що сучасний процес становлення і розвитку місцевого самоврядування - в певному значенні об'єктивний і неминучий процес, оскільки сучасні принципи організації місцевого самоврядування виражають собою конкретну форму невід'ємної фундаментальної властивості всіх соціальних систем, а саме їх властивість до самоорганизації.

Самоорганизация суспільства на самих ранніх стадіях свого розвитку реалізовувалася в формі місцевого самоврядування на основі принципів, близьких до сучасних його моделей, т. е. місцеве самоврядування було одній з перших форм самоорганизації суспільства задовго до утворення держави. Про це з всією очевидністю свідчать дослідження по організації місцевого самоврядування, його історії. Примітивні форми самоврядування сформувалися внаслідок виділення суспільних корисних справ, які було вигідніше і ефективніше вирішувати не всім членам співтовариства: плем'ям, родом, общиною, - а довірити їх рішення окремим членам співтовариства. Внаслідок ускладнення суспільного життя стали утворюватися держави. Можна вважати, що держави зростали з самоуправляемих співтовариств шляхом їх об'єднання і перетворень. Іншими словами, примітивна форма самоорганизації, заснована на суспільному характері регулювання соціальних і господарських процесів, вже на ранній стадії несла в собі ознаки сучасної державної структури. З цього слідує очевидний висновок: еволюція примітивних форм територіального самоврядування внаслідок ускладнення суспільних відносин об'єктивно повинна привести до утворення держав, в яких владні інститути уравновешенни суспільними.

Історичний аспект дослідження даного питання безпосереднім образом пов'язаний з виявленням основних параметрів співвідношення державних і самоуправленческих структур, їх взаємодії в процесі становлення і розвитку держави, його виділення з суспільства і функціонування як відносно самостійного багатопланового соціального явища.

Торкаючись джерел співвідношення названих структур, пов'язаних з проблемою походження держави, в науковій літературі в останні роки все активніше обговорюється теорія походження держави не тільки як результат боротьби антагоністичних класів, але і внаслідок дії інакших чинників, передусім задач управління. У зв'язку з цим, спираючись на дані історії, етнографія, археологія, яка, на думку А. І. Ковлера, дають основу вважати, що "відбувалося не деяке поглинання державою інститутів громадсько-родового самоврядування, а поетапне "одержавлення" інститутів самоврядування в значенні їх подальшого розвитку на власній основі до розмірів інститутів державного управління".

Найважливішим чинником такого "одержавлення" стало ускладнення задач управління спільності, що розрослася - племені, етнічної групи, народності. Виникають відособлені функції управління і володарювання. При цьому в сферу управління природним образом уживаються інститути громадсько-племінного самоврядування, причому в одних випадках - в малих, компактних общинах - управління і самоврядування виступають як тотожні поняття, в інших - великих по території і населенню общинах - самоврядування виступає як автономія в рамках загальної системи управління. Але і в тому і в іншому, випадку самоврядування втрачає свою самодовлеющую самостійність, підкоряючись основним цілям і задачам політичного володарювання.

Таким чином, з виникненням державно-організованого суспільства самоврядування втрачає свою початкову самостійність і стає або додатком державної структури, продовженням державної влади на місцевому рівні, або відособленим від держави інститутом цивільного суспільства, залишаючись відносно самостійним від державних інститутів, але в будь-якому випадку діючим в рамках державно-правових розпоряджень.

Протягом всієї історії державності простежується тісний органічний взаємозв'язок між розвитком держави і самоврядуванням. У різних типах держави, на різних етапах еволюції існували різні моделі місцевого самоврядування, які, зрештою, завжди слідують за державним розвитком, підкоряючись розпорядженням, які встановлює держава, будь те в формі правових норм або в формі директивних вказівок, і тим самим практично завжди залежать від типу держави, його пристрою, форми правління і політичного режиму.

Такий взаємозв'язок державних і самоуправленческих початків зумовлений більш глибинними і об'єктивними чинниками, в числі яких міра соціально-економічної зрілості суспільства, співвідношення і розставляння соціальних груп - класових, станових, етнічних і т. д., характер їх боротьби або співпраці, духовні, національні, культурні традиції, особливості геополітичного положення, історичного розвитку, демографічного стану суспільства і інш. Ми тільки називаємо ці чинники, оскільки їх аналіз виходить за рамки вибраної теми.

Складна природа місцевого самоврядування є об'єктивною передумовою формування суперечливих поглядів на природу цього інституту і його суть.

Сучасне місцеве самоврядування, будучи формою самоорганизації населення, має ознаки як держави, так і суспільних інститутів. Місцеве самоврядування в сучасних умовах має подвійну природу і по своїй суті є суспільно-державним інститутом.

Російська і зарубіжна практика розвитку місцевого самоврядування свідчить про тісний взаємозв'язок, взаємозалежність і взаимопроникновенії державних і самоуправленческих початків. Аналіз співвідношення держави і місцевого самоврядування дозволяє виявити ряд їх загальних ознак, в тому числі: обидва є інститутом суспільного розвитку; кожний з них має територіальну організацію; мають одне джерело влади - народ; здійснюють публічну владу, один різновид якої - державна влада - розповсюджується на всю територію, інша - муніципальна влада - на території місцевого самоврядування; здійснюють збір податків; здійснюють функції по забезпеченню суспільної безпеки і порядку - одні (державні структури) у вигляді органів внутрішніх справ і інших силових структур, інші (самоуправленческие структури) - у вигляді муніципальних органів правоохорони суспільного; здійснюють правове регулювання і управління, т. е. мають власні правові акти, а також власні апарати управління.

Потрібно також мати на увазі загальні соціально-економічні, духовні і политико-правові основи, на яких будуються російська держава і самоврядування, закріплена нині в ряді статей гл. 1 "Основи конституційного ладу" Конституції РФ. Це - демократичний, правовий характер суспільства; визнання людини, його прав і свобод вищою цінністю; проголошення багатонаціонального народу єдиним джерела влади в Російській Федерації; рівність прав, свобод і обов'язків громадян Російської Федерації на всій її території; соціальна спрямованість політики Російської Федерації; єдність економічного простору; рівний захист всіх форм власності; політичне і ідеологічне різноманіття; обов'язок дотримувати Конституцію РФ і закони; включення загальновизнаних принципів і норм міжнародного права і міжнародних договорів Російської. Федерації в російську правову систему.

Далі: загальні принципи організації і діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування. У їх числі: народовладдя; законність; гласність; виборність представлених органів, їх самостійність і незалежність один від одного і від суспільних об'єднань; розмежування предметів ведіння і повноважень; облік громадської думки; оптимальне поєднання централізації і децентралізації.

Місцеве самоврядування в широкому розумінні - це інститут самоорганизації суспільства. Внаслідок своєї подвійної природи, як суспільної, так і державної, воно може реалізуватися у вигляді владного інституту. І саме в такому вигляді місцеве самоврядування існує сьогодні в Росії і гарантується діючою Конституцією. У той же час місцеве самоврядування може реалізовуватися у вигляді територіального суспільного самоврядування. Нарешті, місцеве самоврядування може існувати в поєднанні як першого, так і другого.

Владна структура держави повинна включати в себе як інститут державної влади, так і владну складову місцевого самоврядування. Мова йде про місцеве самоврядування, передбачене Конституцією РФ. Разом з тим залишається принципове питання про співвідношення державного і суспільного елемента в сучасній державі, т. е. про співвідношення державної влади і місцевого самоврядування як інститутів публічної влади.

Становлення держави різко міняє роль і місце місцевого самоврядування в організації суспільного життя і в системі влади. Місцеве самоврядування почало тривалий (протягом сторіч і тисячоліть) період пошуку свого місця в державній системі. З розвитком держави форми і принципи організації управління на місцях зазнавали змін. Місцеве самоврядування прийнято розглядати в аспекті расширительного тлумачення як одна з можливих форм самоорганизації населення на локальному рівні, що виражається в самостійному (т. е. відносно незалежно від держави) розв'язанні місцевих питань.

Хоч досвід державного і суспільного будівництва демонструє хаотичність формування сучасних форм і принципів реалізації місцевого самоврядування, все ж в цьому процесі можна прослідити певну закономірність. У дослідженнях зазначається, що цей процес носив циклічний характер, періоди розквіту якого змінялися періодами кризи. І визначальну роль в цьому процесі грала держава і рівень соціально-економічного розвитку суспільства і держави загалом. Як показує вітчизняний і зарубіжний досвід, на певному етапі історичного розвитку спостерігалося одержавлення місцевого життя. Держава в цей період була досить могутньою для того, щоб взяти частину місцевих справ на себе. У інші ж періоди, коли держава слабшала, місцеве самоврядування брало на себе рішення локальних, а також державних питань, набирало силу, в той час як органи державної влади сосредотачивались на рішенні головних державних справ. Подібний перерозподіл повноважень загалом зміцнював державу і був основою його розвитку на новому якісному рівні.

Періоди розквіту і кризи в історії держави неодноразово повторювалися, і в протифаза їм слідували злети і падіння місцевого самоврядування. Досвід розвитку державності свідчить про те, що діяльність держави і його інститутів в певних соціально-економічних ситуаціях і в конкретний історичний період була направлена на придушення, згортання місцевого самоврядування. У інші ж періоди держава не перешкоджала його розвитку і навіть сприяла цьому. Цю періодичність в розвитку державності і її зв'язок з розвитком місцевого самоврядування можна прослідити на численних прикладах російського і зарубіжного досвіду. Ймовірно, одну з найголовніших ролей в розвитку і зміні цих циклів грають періоди зміни основ економічного розвитку і зміни державних режимів. За загальним правилом, розвиток місцевого самоврядування пов'язаний з наявністю державних криз і зумовленим цим загальним ослабленням державної влади. Стратегія державної влади в період подолання кризи державності за загальним правилом передбачає розширення прав місцевого самоврядування і особливо в соціально-економічній сфері. Але є і інша думка, суть якого в тому, що подібна позиція не сприяє зміцненню державної влади. Прихильники цієї точки зору вважають, що в період кризи і його подолання повинна бути встановлена сильна централізована державна влада без якого-небудь впливу місцевого самоврядування. Як правило, під такою владою розуміють значний об'єм повноважень державних органів.

Найбільше поширення отримала перша позиція, що полягає в тому, що "в період кризи державної влади ця влада зміцнюється передусім тим, що частина своїх повноважень "скидає" на нижній рівень власті, залишаючи за собою лише ті, які є найбільш важливими для забезпечення її життєдіяльності: контроль за дотриманням законів, підтримка і охорона правопорядку, управління державними фінансами, національна безпека (включаючи розвиток промисловості і стратегічних технологій), міжнародні відносини і т. д.".

Висловлюється думка (В. Лапін і інш.), що місцеве самоврядування не є альтернативою сильної державної влади, а якраз навпаки - в своєму розвиненому вигляді воно складає ознаку сильної держави. У період державних криз воно бере на себе питання життєзабезпечення на локальному рівні і тим самим сприяє збереженню і зміцненню держави. Що стосується періоду між кризами, то тут місцеве самоврядування грає стабілізуючу роль в розвитку держави, здійснюючи розв'язання питань життєзабезпечення і будучи чинником, застережливим і що знімає соціальне напруження в суспільстві.

Широко поширена думка, що держава без місцевого самоврядування є нестійкою структурою. Тривале придушення цього інституту приводить до криз державність. Необхідною умовою стійкого розвитку держави є наявність місцевого самоврядування.

Для Росії інститут місцевого самоврядування грає значно більш важливу роль, ніж в більшості зарубіжних моделей державного пристрою. У сучасному європейському розумінні місцеве самоврядування розглядається як певна гарантія демократичного режиму. Європейська Хартія місцевого самоврядування передбачає, що "органи місцевого самоврядування складають одну з основ будь-якого демократичного ладу".

"Для Росії місцеве самоврядування - це не тільки данина демократії, це ще і невід'ємний атрибут складних економічних відносин - відносин різних форм власності і їх суб'єктів. Іншими словами, становлення ринкових відносин і розвиток місцевого самоврядування є значною мірою взаимообусловленними процесами. Реалізація сучасних принципів організації місцевого самоврядування на основі традицій російської муніципальної школи не тільки гарантує становлення і розвиток демократичних позицій в російському суспільстві, але і забезпечує стійкий соціально-економічний розвиток країни. Іншими словами, економічний потенціал муніципальних освіт повинен складатися із значної частини економічного потенціалу всієї Росії".

У сучасних умовах Росії місцеве самоврядування сприяє зміцненню територіальної цілісності держави шляхом участі населення в розвитку горизонтальних економічних зв'язків. Воно також сприяє розвитку прикордонної співпраці держав, рішенню інших геополітичних задач.

Для Російської Федерації введення місцевого самоврядування на принципах Конституції є прогресивним явищем, вигідним з багатьох точок зору. Вважаємо, що однією з центральних задач державного будівництва є не тільки формування інституту місцевого самоврядування, але і встановлення системи сдержек і противаг між різними рівнями влади, що забезпечують гарантії місцевого самоврядування, в тому числі гарантії держави відносно процесу здійснення місцевого самоврядування. Тільки це може забезпечити і гарантувати стійкий розвиток всіх владних структур, в тому числі державних.

Місцеве самоврядування, виникле в глибокій, догосударственной історії людства, не випадково отримує широкий розвиток в XIX в., коли ідеї демократії опановують суспільством, коли висуваються на перший план поняття правової держави, пріоритету прав людини, зв'язаності держави правовим законом, його справедливості, індивідуальності і гуманізму.

Росія після тривалої перерви намагається повернутися до цивілізованої системи соціального управління, що включає державне управління і місцеве самоврядування.

Місцевому самоврядуванню належить важлива роль в реалізації однієї з головних задач сучасності - з'єднанні в єдине ціле інтересів держави, суспільства і особистостей, оскільки головне значення, суть місцевого самоврядування складається в тому, щоб на рівні кожної окремо взятої особистості здійснювати гармонізацію прав і свобод людини і громадянина з інтересами держави і суспільства.

Саме така спрямованість місцевого самоврядування відповідає ідеям сучасної демократичної правової соціальної держави, вища цінність якого - людина, його права і свободи.

Місцеве самоврядування виступає посередником в реалізації невирішеної проблеми державної політики, державної функції по забезпеченню прав і свобод людини і громадянина.

Ідея місцевого самоврядування, самоврядування взагалі покликана знімати політичне відчуження держави від суспільства - проблему, існуючу у віках, з моменту виникнення держави, і свою гостроту, що не згладжувала в наші дні.

Місцеве самоврядування привчає людей до відповідальності і тому сприяє подоланню традиційного російського патерналізму, сприяє формуванню цивільної політичної культури і нового типу особистості - активної, ініціативної, що не сподівається цілком на державу; особистості, в більшій мірі приверженной цінностям свободи.

Термін "самоврядування" звичайно використовується застосовно до декількох рівнів об'єднання людей:

- до всього суспільства - суспільне самоврядування, або самоврядування народу;

- до окремих регіонів або об'єктів - місцеве самоврядування;

- до управління виробництвом - виробниче самоврядування.

У наш час багато які принципи самоврядування отримали розвиток в ідеології "зелених", соціалістів і деякі інші суспільні рухи. Хоч ідеал безгосударственного управління суспільством ніде і ніколи не був реалізований, багато які самоуправленческие ідеї практично намагаються втілити в демократичних політичних системах. У науковій літературі є різноманітні аргументи як на користь самоврядування, так і проти нього. Воно дозволяє всім членам суспільства або окремого об'єднання найбільш повно виражати свою волю і інтереси, долати відчуження, ефективно боротися з бюрократизмом, сприяє суспільній самореалізації особистості. У той же час широка безпосередня участь в управлінні недостатньо компетентних і не несучих за це інституційної відповідальності людей суперечить закону суспільного розподілу праці, знижує ефективність управління, утрудняє раціоналізацію виробництва, особливо пов'язану з скороченням излишней робочої сили. Воно може привести до "проїдання" інвестицій, переважання короткострокових, сиюминутних інтересів над інтересами довгостроковими, перспективними.

Для суспільства завжди важливо знайти оптимальну міру поєднання самоврядування і професійного управління.

Сьогодні практика державного будівництва визначила важливість проблем управління, в коло яких останнім часом увійшли питання місцевого самоврядування. Головна задача - обгрунтувати політичну доцільність заходів, реалізація яких дозволить більш результативно організувати структуру і діяльність органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Вона є ключовою для сучасного стану розвитку російського суспільства.

Однією з найважливіших проблем розвитку російської державності на сучасному етапі є реформа місцевого самоврядування. У сучасних умовах держава не розглядається як орган постійно централізованої влади. Сучасний демократичний пристрій зумовлює самоорганизацию і саморазвитие кожного територіального утворення, як і держави загалом.

Мова йде про те, щоб розглядати державу як систему управління, з урахуванням його підсистем, на всіх рівнях, не відділяючи і підсистеми суспільного "самовизначення.

Держава - це складна система, що має в своєму складі соціально-економічні і територіально-державні формування (суб'єкти Федерації), в межах яких існують більш дрібні організаційні освіти (райони, міста і інш.). Держава втілює в собі інтеграцію інтересів, норм і потреб громадян і соціальних груп, зумовлених мешканням на певній території.

У цей час організація самоврядування стала однією з найважливіших політичних задач.

Самоврядування в політології розглядається як тип управління, при якому об'єкт і суб'єкт управління співпадають. Самоврядування, на думку політологів, засновується на принципах свободи, рівності і безпосередньої участі в управлінні. Самоврядування традиційно розглядається альтернативою державному управлінню.

Місцеве самоврядування - найважливіший елемент організації публічної влади. Його специфіка, як відмічається в науковій літературі, полягає в подвійній політичній природі. З одного боку, органи самоврядування інтегровані в єдиний державний механізм управління країною. Місцеве самоврядування має діючий на основі законів і інакших нормативних актів апарат, наділений правом використати "кошти законодавче институированного насилля", воно може самостійно формувати бюджет, встановлювати і збирати податки. З іншого боку, місцеве самоврядування є важливим елементом цивільного суспільства, формою політичної самоорганизації локальних співтовариств (що використовує в числі інших і механізми прямої демократії). Тому йому властиві: відносна незалежність як від органів державної влади, так і від внегосударственних структур (двоякого роду автономія); здатність здійснювати колективні акції по захисту і досягненню своїх інтересів (колективна дія); відсутність прагнення привласнювати собі функції по управлінню політикою загалом (неузурпація чужих повноважень); готовність діяти в рамках чого склався цивільних і правових норм (громадянськість).

Роль місцевого самоврядування в становленні демократичної правової соціальної держави і формуванні інститутів цивільного суспільства сьогодні загальновизнана. Практично всі згодні із затвердженням його державно-правової природи.

Місцеве самоврядування поміщається певну в розділенні влади по вертикалі, системі сдержек і противаг в цій структурі. І було б досить спрощено вважати, що йому належить найнижчий ярус в структурі влади сучасної держави.

На підмурівку місцевого самоврядування може бути вибудована публічно-владна вертикаль як федерального, так і регіонального (суб'єктів Федерації) значення. Важливе призначення місцевого самоврядування в сучасних умовах - "цементувати" державну систему управління Російської федеративної держави, зміцнювати російську державність.

Можливість передачі органам місцевого самоврядування повноважень як федеральних органів, так і органів суб'єктів Федерації визначає роль органів місцевого самоврядування як однієї з складових Російської федеративної держави.

Сказане зумовлює важливість питання про законодавче урегулювання порядку і основних принципів наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями.

При наявності продуманої системи державно-правових взаємовідносин мова може йти про те, щоб розглядати органи місцевого самоврядування як политико-правова основа федеративної держави. Це відповідає чому склався світовій практиці, дослідники якої зазначають, що сучасна практика взаємовідносин між Центром і місцевими органами самоврядування показує, що останні наблизилися до статусу місцевого центрального уряду.

Роль місцевого самоврядування як стабілізуючого чинника в кризові періоди розвитку державності можна прослідити на всьому протязі історії російської державності.

Становлення Росії як єдиної і великої держави, особливо в кризові періоди, виразно показує тенденцію становлення і розвитку місцевого самоврядування. У періоди разобщенности Російської держави самоврядування було одним з інструментів управління. При посиленні центральної влади самоврядування було в значній мірі компромісом між верховною владою і вхідними до складу єдиної держави територіями. Визнання прав територій на самоврядування згладжувало гостроту протистояння Центра і провінції.

Місцеве самоврядування є особлива підсистема публічного управління, що володіє відомою самостійністю у відносинах з центральною державною адміністрацією і її безпосередніми представниками на місцях.

Не випадково в центр уваги Федеральної програми державної підтримки місцевого самоврядування поставлене питання про поступовий перехід від централізованого державного управління до децентралізованого управління шляхом передачі муніципальним утворенням повноважень і ресурсів за самостійним рішенням питань місцевого значення.

Розвиток місцевого самоврядування потребує підтримки федерального Центра, його політичних рішень, що спирається на цивільні ініціативи населення. Становлення місцевого самоврядування гальмується рядом невирішених проблем, пов'язаних з недосконалістю нині існуючої правової бази, в тому числі: відсутністю федерального нормативного правового регулювання, що забезпечує реалізацію ряду норм Конституції РФ про місцеве самоврядування; відсутністю чіткого нормативного правового розмежування повноважень між органами державної влади і органами місцевого самоврядування; внутрішньою неузгодженістю і безсистемністю законодавства Російської Федерації про місцеве самоврядування; неефективністю законодавчого забезпечення фінансово-економічної самостійності муніципальних освіт; недосконалістю системи судового захисту інтересів місцевого самоврядування.

Становлення місцевого самоврядування потребує розробки інституту здійснення ним державних повноважень передусім в соціальній сфері - найбільш близької і хворобливої для населення. Тим часом питання наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями, в тому числі і в соціальній сфері, відносяться до маловивчених.

Тим часом хронічна неувага, навряд чи не байдуже відношення до державної влади, до життя населення досягли критичної позначки, що дозволяє прийти до невтішного, але, леле, аргументованому висновку про те, що державна влада сьогодні не виконує своє соціальне призначення. Звісно, місцеве самоврядування не спроможний закрити проріха в державній соціальній політиці.

Соціальна сфера - це те, де повинна бути чітка і інтенсивна взаємодія державної влади і місцевого самоврядування в ім'я інтересів населення, кожної людини.

Задача місцевого самоврядування - забезпечити соціальний комфорт кожному члену суспільства, втілити в життя основний лозунг соціальної держави - про створення гідного рівня життя людини.

Саме в цьому соціальне значення, призначення місцевого самоврядування в сьогоднішніх умовах, коли парламентська демократія повсюдно розвінчує себе. По справедливому зауваженню А. І. Ковлера, "представницька демократія все більше стає ритуалом, що дорого коштує, держава віддає все більше сфер соціального забезпечення на відкуп приватним компаніям". У цих умовах роль місцевого самоврядування, безумовно, повинна зростати.

Місцеве самоврядування покликано протистояти негативним тенденціям сучасної бюрократії, зіграти роль оплоту в захисті інтересів народу.

Згідно з ст. 9 Європейською Хартією місцевого самоврядування держава регулює розподіл фінансових коштів між органами місцевого самоврядування, надає їм субсидії на фінансування певних проектів. Без державного рішення цієї задачі місцеве самоврядування не в змозі нормально функціонувати.

Аналогічні по суті норми закріплені і в ст. 132 Конституції РФ, відповідно до якої органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями.

У відповідності з п. 3 ст. 4 Хартії здійснення державних повноважень, як правило, повинне переважно покладатися на органи влади, найбільш близькі до громадян. Таким чином, органи самоврядування, названі в Хартії органами влади, наділяються правом здійснювати державні повноваження. Отже, по значенню Хартії, вони є в широкому значенні слова як би продовженням державного управління на місцях, т. е. державні початки самоврядування закладені в функціях, що виконуються ними.

Проблематичною залишається керованість в суб'єктах РФ. Практика висуває проблему посилення ролі федеральних органів державної влади в сфері впливу на діяльність органів місцевого самоврядування. І, ймовірно, в цих цілях було б доцільно встановити форми контролю з боку федеральних органів державної влади за діяльністю посадових осіб муніципальної освіти, а також надати право федеральним органам державної влади брати участь в розв'язанні окремих питань місцевого значення, що мають державну важливість, визначивши при цьому межу державного регулювання таких питань.

Вважаємо що не відповідає соціальному призначенню місцевого самоврядування твердження про те, що воно ніби повинно поставити межі державної влади.

З нашої точки зору, принципово невірно протиставляти місцеве самоврядування і державність. Як показує історичний досвід самоврядування в Росії і за рубежем, гарантом становлення і розвитку місцевого самоврядування виступає держава.

Говорячи про взаємовідношення місцевого самоврядування з інститутами держави, суспільства, інститутом прав і свобод людини і громадянина, необхідно підкреслити, що місцеве самоврядування є одна з форм демократії - як безпосередньої, так і представницької.

Суспільні початки в місцевому самоврядуванні мають своїм призначенням підвищення активності населення в розв'язанні питань управління державно-суспільними справами. Суспільне в місцевому самоврядуванні виявляється в безпосередній участі громадян в формуванні і здійсненні ряду функцій самоврядування (збори, схід, вибори, референдуми). Воно, одинаково як і державний початок, закріплене в нормах Хартії, конституцій, законів і інших правових актах.

Поєднання державного і суспільного в самоврядуванні дуже важливо в практичному плані. За допомогою єдності цих двох початків вирішуються найважливіші суспільно-державні задачі.

Таким чином, якщо дивитися на проблему широко, то можна трактувати органи державного управління і органи місцевого самоврядування як елементи єдиної системи соціального управління, публічної влади, що забезпечує життєдіяльність суспільства як єдиного цілого. Чим більше держава, тим важче обмежитися централізованим чиновничьим управлінням, тим з більшою необхідністю елементи самоврядування включаються в загальне управління.

Представляється необхідним:

- розмежувати повноваження між органами державної влади і органами місцевого самоврядування;

- створити систему правових гарантій, що забезпечують захист прав і інтересів місцевого самоврядування від необгрунтованого втручання в їх діяльність посадових осіб і органів державної влади.

У число назрілих питань, з нашої точки зору, входить питання про надання органам місцевого самоврядування права безпосереднього звертання до Конституційного Суду РФ з питань власної компетенції і законних прав громадян.

Необхідно також законодавче закріпити принципи і порядок взаємодії територіальних структур федеральних органів державної влади з органами державної влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування.

Необхідно створити законодавчий механізм, направлений на підвищення статусу представницького органу місцевого самоврядування і його голови.

Органи місцевого самоврядування самостійно вирішують віднесені до їх компетенції питання життя і діяльність місцевих співтовариств. Це дозволяє федеральним і регіональним органам сконцентруватися на відповідальних для них питаннях загального керівництва, координації і контролю.

Муніципальна влада при наявності фінансово-економічних гарантій, покликана задовольняти основні, насущні потреби населення, може стати стабілізуючим чинником у разі соціальних криз. Справедливо зазначається, що значення місцевого самоврядування в сучасних умовах Росії визначається його можливостями як інтегруючого чинника: воно об'єднує людей, що проживають в межах муніципальної освіти, надаючи рівні можливості для розв'язання загальних проблем, незалежно від соціального статусу індивідів, їх національної приналежності, політичних пристрастей і проч. Воно може сприяти запобіганню національним і релігійним конфліктам, оскільки будується не по етнічній і конфессиональному ознаці. Робота в органах місцевого самоврядування може стати механізмом відбору нової генерації російської політичної еліти - це будуть молоді енергійні політики, управленци, минулі "сито" муніципальних виборів, знаючі реальні проблеми населення і що продемонстрували уміння ефективно їх вирішувати.

Таким чином, аналіз проблем співвідношення суспільства, держави, місцевого самоврядування, особистості дозволяє зробити висновок про те, що місцеве самоврядування є відносно самостійним інститутом цивільного суспільства, виступаючим як територіально-управлінська структурна частина в системі цивільного суспільства. У цій якості місцеве самоврядування виступає як зв'язуюча ланка в системі централізованого і децентралізованого управління. У рамках своїх повноважень воно самостійно управляє місцевими справами, вирішує передані йому окремі державні повноваження, використовуючи різні форми самоорганизації і самореалізації.

Місцеве самоврядування історично зберігає основні риси громадського ладу, в якому воно зародилося і функціонувало в догосударственних структурах. У державно-організованому суспільстві воно придбаває нові риси, не втрачаючи разом з тим якості соціального суспільного елемента. При цьому ми виходимо з того, що місцеве самоврядування як соціальний інститут повинно володіти можливостями для різноманіття форм самоорганизації громадян; саме на місцевому рівні в повній мірі повинно виявитися жива творчість маси, при цьому воно не повинне жорстко обмежуватися законодавчими окови. Справа закону - відкрити простір для ініціативи, творчого пориву народу, а які будуть його канали і форми - справа самого народу, кожного місцевого співтовариства, виходячи з їх потреб і інтересів, традицій і образу життя, історичного досвіду і національних особливостей.

Які можливі вияви місцевого самоврядування як інституту цивільного суспільства?

Воно знаходиться в тісній взаємодії і взаємозв'язку з іншими структурними елементами цивільного суспільства, які діють на місцевому рівні, часто в тих же територіальних межах, що і місцеве самоврядування. Це - суспільні об'єднання, релігійні організації, засоби масової інформації, підприємства і інші економічні структури різної підлеглості і різних форм власності, установи культури, утворення, охорони здоров'я, спорту і безліч інших.

У одних випадках, з рядом таких структур органи місцевого самоврядування виступають як рівноправний партнер, в інших - як орган місцевої влади, який є джерелом існування деяких з них, виступаючи як засновник, в третіх - як орган управління, діючи на початках соподчиненности, координації, адміністративного втручання.

На основі проведеного аналізу можна зробити висновок про необхідність забезпечити представництво найбільш значущих суспільних і інших структур, діючих в межах муніципальної освіти, в представницьких органах місцевого самоврядування шляхом делегування в них представників від відповідних структур.