На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 18 19 20

з 1. Поняття, теорії, суть місцевого самоврядування: історичний аспект і сучасний стан

Одним з ключових проблем становлення сучасною місцевої влади і сучасного російського суспільства є виробіток науково обгрунтованого поняття і сутності місцевого самоврядування в його взаємозв'язку з цілями і задачами державного і суспільного розвитку.

Термін "місцеве самоврядування" продовжує наповнюватися більш точним змістом і проникати в широкі шари суспільства. Але, на жаль, цей процес свідчить також про відсутність в суспільстві однозначного розуміння ролі інституту місцевої влади в державному будівництві. Все ще відсутнє однозначне бачення цілей розвитку країни. У зв'язку з цим розуміння терміну "місцеве самоврядування" є однією з найбільш принципових проблем. "Стан і майбутнє місцевого самоврядування в Російській Федерації в значній мірі залежать від того, яка концепція місцевого самоврядування береться за основу, - справедливо пише С. А. Авакьян.- Тим часом, в правовій літературі немає єдності думок відносно змісту терміну "місцеве самоврядування".

Останнім часом термін "самоврядування" використовується багатьма, але закладається в нього при цьому різне значення. "Народне самоврядування", "суспільне самоврядування", "виробниче самоврядування" - всі ці поняття мають своє значення і не тотожні один одному. Місцеве самоврядування, по Конституції РФ, відносно самостійне і здійснюється в міських і сільських поселеннях, на інших територіях, де населення об'єднане спільними умовами мешкання.

Можна сказати, що місцеве самоврядування - підзаконна система влади, яка функціонує в рамках законодавчого поля, що формується державою. На цьому рівні приймаються владні рішення в межах функцій, визначених законом. Місцеве самоврядування - одне з основ конституційного пристрою держави. У той же час потрібно розмежовувати систему влади і управління з різними формами самоорганизації громадян. Комітети суспільного самоврядування, вуличні, будинкові комітети - все це важливі і корисні суспільні об'єднання, але що не мають владних функцій.

Місцеве самоврядування - важливий елемент всієї системи управління в державі, багато в чому що визначає всю державну структуру.

Термін "місцеве самоврядування" має свою історію. У Росії він введений в оборот в 1785 р. У другій половині XIX в. до місцевого самоврядування відносилося земське і міське самоврядування. У цей же розряд входило самоврядування національних околиць. З точки зору змісту місцевим самоврядуванням признавалася колективна діяльність общини за рішенням питань, локального значення. Так, М. А. Курчинський вважав, що самоврядування на місцях являє собою завідування всіма місцевими потребами самим суспільством. На думку В. В. Погосського, місцеве самоврядування є управління через осіб, вибраних населенням. А. Васильчиков називав самоврядуванням "систему, що покладає на місцевих обивателів всі тягарі управління, з відповідними правами".

Подібного розуміння місцевого самоврядування дотримувалися і представники західної наукової думки. Так, П. Ашлей визначав його як здійснення місцевими жителями або їх представниками обов'язків і повноважень, які їм надані законодавчою владою або належать їм по загальному праву.

Приведені визначення базувалися на положенні про те, що місцеве самоврядування є самостійна колективна діяльність общини, сферою інтересів якої є коло проблем, що охоплюється поняттям "місцеві справи".

Сучасні визначення поняття "місцеве самоврядування", як правило, засновуються на тих же положеннях. Російська наукова думка як сьогодні, так і в минулому розглядає місцеве самоврядування як самостійну, ініціативну діяльність місцевого населення, що має на меті задовольнити свої потреби і інтереси.

Уявлення про поняття "місцеве самоврядування" були різними, що зумовлено прихильністю авторів до тієї або інакшої його концепції.

Зупинимося на найбільш поширених визначеннях поняття "місцеве самоврядування". А. Васильчиков дає декілька його визначень. На його думку, "самоврядування означає участь народу в місцевому внутрішньому управлінні своєї вітчизни; ця участь у відомому розмірі допускається у всіх державних організаціях і при самих централізованих формах правління. Місцевим жителям надається все-таки вельми обширне і багатоскладове коло дій, переважно по тих предметах відомства, які могли б обтяжити центральну адміністрацію надмірними витратами і турботами управління". Далі він зазначає, що самоврядування являє собою систему, що покладає на місцевих обивателів всі тягарі управління з відповідними правами. Уточнюючи визначення поняття "місцеве самоврядування", А. Васильчиков помітив, що "повне поняття про місцеве самоврядування у тих народів, де воно дійсно існує, склалося з трьох простих і безпосередніх дій: розкладки податей, витрачанні земських зборів, про місцеві суди і розправу".

А. Васильчиков розглядає місцеве самоврядування як один з видів управління. "Самоврядуванням, - пише він, - називається такий порядок управління, при якому місцеві справи і посади завідуються і заміняються місцевими жителями - земськими обивателями".

Б. Н. Чичерін визначав самоврядування як общину, що являє собою союз місцевих жителів в ім'я спільних інтересів.

Н. І. Лазаревський затверджував, що "самоврядування є децентралізоване державне управління, де самостійність місцевих органів забезпечена системою такого роду юридичних гарантій, які, створюючи дійсність децентралізації, разом з тим забезпечують і тісний зв'язок органів місцевого державного управління з даною місцевістю і її населенням".

Подібної точки зору дотримувалися В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, які трактували місцеве самоврядування як складову частину державного управління.

Визначаючи місцеве самоврядування як частина державного управління, багато які російські вчені і практики визнавали, що управління це здійснювалося місцевими жителями.

Аналогічні поняття місцевого самоврядування запропонувала школа німецьких юристів, що розглядала самоврядування як державне управління. К. Маркс вважав, що самоврядування - "народ, діючий сам і для самого себе", він "розпоряджається сам і в своїх інтересах своїм власним суспільним життям". Серцевиною самоврядування, по К. Марксу, є громадяни, що втілюють реальну владу.

У цей час спроби визначити поняття "місцеве самоврядування" також є в юридичній, політичній, історичній і інакшій науковій літературі.

В. І. Фадеєв вважає, що "місцеве самоврядування" - це система організації і діяльність громадян, що забезпечує самостійне, під свою відповідальність, розв'язання населенням питань місцевого значення, управління муніципальною власністю, виходячи з інтересів всіх жителів даної території".

С. А. Авакьян справедливо затверджує: "Абсолютно недостатньо сказати, що місцеве самоврядування - це самостійне і під свою відповідальність рішення населенням і вибраними ним органами місцевих справ (питань місцевого значення)... У такому підході відображені предметно-об'єктний зміст місцевого самоврядування, так ще його претензія на автономність. Однак цього недостатньо, оскільки в принципі будь-який рівень управління має свій предмет (об'єкт) і повинен бути самостійним в діяльності, за що і несе відповідальність". "Кардинальне значення, - на думку С. А. Авакьяна, - для розуміння природа місцевого самоврядування повинна мати такі чинники, як: наявність або відсутність державно-владних початків в місцевому самоврядуванні; його положення в загальній системі управління, існуючій в даній державі і суспільстві; набір функцій місцевого самоврядування; його матеріально-фінансова база". Коментуючи ст. 12 Конституції РФ, С. А. Авакьян справедливо укладає, що вона виходить з суспільної природи місцевого самоврядування.

Конституційний підхід представляється С. А. Авакьяну неконструктивним і неперспективним. Місцеве самоврядування - це територіальне управління. Управляти ж територією, не маючи владних початків, просто немислимо. Для цього досить поглянути на коло справ, що встають перед місцевим самоврядуванням. А вони, так чи інакше, пов'язані з спільними справами і проблемами, що стоять перед країною загалом, так інакше і бути не може.

"Думається, - продовжує С. А. Авакьян, - вся концепція місцевого самоврядування повинна будуватися на наступному постулаті: федеральна державна влада РФ, державна влада суб'єктів РФ і місцеве самоврядування є лише різні організаційні форми самоврядування народу. Відома єдність властива всім представницьким органам, оскільки вони обираються населенням, працюють в формі сесій, комітетів і комісій, приймають акти, обов'язкові для всіх, хто знаходиться на відповідній території. Органи виконавчої влади різного рівня також мають схожість функцій, порядку формування (зокрема, обрання перших осіб населенням). У разі необхідності на всіх рівня можна вдатися до волевиявлення всього народу (населення), що виразиться в імперативних і консультативних його голосуваннях".

"У чому склався сьогодні положенні сконцентровані всі протиріччя минулих років, - справедливо відмічає В. Н. Синяков.- В свідомості і громадян, і посадових осіб ще живши стереотип мислення, що держава скрізь, що кожна місцева Рада - орган держави, що повинна бути жорстка підлеглість по вертикалі всіх органів, в тому числі і представницьких".

М. І. Піськотін дає коротке визначення поняття "місцеве самоврядування", обмежуючись тим, що "місцеве самоврядування" - це самоврядування громадян, населення сіл, міст, селищ. Ними управляє не хтось зверху, а вони самі управляють своїми місцевими справами".

"У цей час, - писав М. І. Піськотін в 1994 році, - в Росії з місцевим самоврядуванням склалася парадоксальна ситуація. Воно проголошене Конституцією РФ, видані укази Президента про реформу місцевого самоврядування і про його державну підтримку. Тим часом, на практиці сьогодні його набагато менше, ніж було в роки радянської влади, коли офіційна ідеологія взагалі заперечувала принцип місцевого самоврядування, а Конституція не згадувала про нього".

Місцеве самоврядування в будь-якій державі, як справедливо відмічає М. І. Піськотін, служить засобом здійснення трьох основних цілей: забезпечення децентралізації в державному управлінні; розвитку демократичних початків в розв'язанні питань місцевого значення і підвищення ефективності у ведінні місцевих справ.

Основне значення місцевого самоврядування, в розумінні М. І. Піськотіна, в тому, що центральна влада або влада суб'єкта Федерації концентрує в своїх руках відповідно лише загальнодержавні або регіональні справи, рішення ж справ місцевого значення залишається місцевим співтовариствам, т. е. населенню відповідних низових адміністративно-територіальних одиниць. І цілком виправдано, на його думку, Конституція РФ в ст. 130 проголошує: "Місцеве самоврядування в Російській Федерації забезпечує самостійне розв'язання населенням питань місцевого значення... Місцеве самоврядування здійснюється громадянами шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні і інші органи місцевого самоврядування".

Виходячи з цього, робить висновок М. І. Піськотін, можна сказати, що місцеве самоврядування є лише там, де в тій або інакшій мірі існує декілька обов'язкових умов і передумов, в тому числі: наявність представницьких органів, що обираються населенням; виконання основних виконавчих функцій органами або посадовими особами, що обираються безпосередньо населенням або місцевим представницьким органом; зведення ролі зверху посадових осіб, що призначаються, якщо такі є, до контролю за законністю діяльності органів місцевого самоврядування і виконання деяких загальнодержавних або общерегиональних функцій; самостійність місцевих органів влади у ведінні місцевих справ; наявність місцевого бюджету з самостійними прибутковими джерелами; існування муніципальної власності, "свого" майна, необхідного для виконання місцевою владою їх задач і функцій; використання інститутів безпосередньої демократії, насамперед, референдумів і сходу, зборів громадян з вирішальними повноваженнями; розвиток різних форм місцевого суспільного самоврядування; різноманітних форм участі громадян у ведінні місцевих справ. Це, на нашій думку, досить повна, заснована на глибокому аналізі законодавства і практики, характеристика самоврядування.

"Місцеве самоврядування є вияв свободи людини як істоти суспільної", - підкреслює Е. І. Колюшин. Серед найважливіших положень, що характеризують природу місцевого самоврядування і, отже, що зумовлюють її інституційне вираження, Е. І. Колюшин називає общинность, публічно-правовий статус і економічну самостійність.

У цей час йде пошук оптимальних варіантів самоврядування, визначення його концепції. Розробка поняття "місцеве самоврядування" важлива, оскільки це зумовлене необхідністю вибору оптимальної для Росії концепції місцевого самоврядування, відповідно до якої можна будувати систему законодавства про місцеве самоврядування і розвивати практику. Вважаємо, що розробка поняття може мати успіх при умові, якщо це поняття приносить позитивні результати на практиці.

Визначення поняття "місцеве самоврядування" все частіше стало включатися в конституції і законодавчі акти про місцеве самоврядування.

Уперше в нашій країні таке поняття було включене в Закон СРСР "Про загальні початки місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР". Стаття 1 цього Закону визначила: "Місцеве (територіальне) самоврядування в СРСР - це самоорганизация громадян для рішення безпосередньо або через органи всіх питань, що обираються ними місцевого значення, виходячи з інтересів населення і особливостей адміністративно-територіальних одиниць, на основі законів і відповідної матеріальної і фінансової бази". Преамбула даного Закону встановила, що місцеве самоврядування є частиною самоврядування народу, що передбачало залежність його від загальнонародного самоврядування, від суспільства загалом.

Стаття 1 Закону Білоруської ССР "Про місцеве самоврядування і місцеве господарство в Білоруської ССР", прийнятого 17 червня 1993 р., таким чином визначала це поняття: "Місцеве (територіальне) самоврядування в Білоруської ССР - це форма організації і діяльність громадян для самостійного рішення безпосередньо або через державні і суспільні органи всіх соціальних, економічних, політичних і культурних питань, що обираються ними місцевого значення, виходячи з інтересів населення і особливостей розвитку адміністративно-територіальних одиниць на основі законів, власної матеріально-фінансової бази і залучених коштів".

Це, на наш погляд, одне з вдалих за змістом і суті визначень місцевого самоврядування. У ньому знайшли відображення майже всі елементи, властиві місцевому самоврядуванню: людина, економіка, політика, культура, територія. І, що особливо важливо, - з'єднання державного і суспільного початків.

У Російській Федерації термін "місцеве самоврядування" закріплений на конституційному рівні. У відповідності зі ст. 130 Конституції РФ місцеве самоврядування забезпечує самостійне розв'язання населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю. Базовими елементами місцевого самоврядування по Конституції РФ є людина і муніципальна власність. З юридичної точки зору дане поняття об'єднує в собі суб'єкт і об'єкт управління на місцевому рівні. Як суб'єкт виступають громадяни, як об'єкт - питання місцевого значення і муніципальна власність. Муніципальна власність виступає головним елементом економічної основи місцевого самоврядування. З цього слідує, що місцеве самоврядування реальне тільки при наявності муніципальної власності.

Закріплене в ст. 3 Конституції РФ народовладдя реалізовується громадянами Росії як безпосередньо, так і через органи державної влади, що формуються і місцевого самоврядування. Таким чином, місцеве самоврядування органічно входить в систему конституційного ладу Російської держави, будучи однією з форм народовладдя. Загальне, що об'єднує їх з державними органами, - це вибори відповідно до виборчих законів. Згідно з Федеральним законом "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь в референдумі громадян Російської Федерації" вони наділені певними правами, можуть приймати правові акти, обов'язкові для всіх юридичних і фізичних осіб на території відповідної муніципальної освіти.

У чому особливості місцевого самоврядування як форми здійснення влади народу? Самоврядування - спосіб розв'язання питань суспільного життя, прямо не пов'язаних із загальнодержавними функціями і званих звичайно питаннями місцевого значення, т. е. що мають значення передусім для населення відповідних муніципальних освіт (міст, сіл, інакших населених пунктів і територій). Тому місцеве самоврядування являє собою продовження державної організації управління в інакших, більш демократичних, безпосередньо пов'язаних з населенням формах.

Органи місцевого самоврядування на відміну від органів державної влади у відповідності зі ст. 12 Конституції РФ не входять в систему органів держави, т. е. не підкоряються їм безпосередньо. Правові, організаційні відносини здійснюються в рамках законів держави, в яких визначаються як повноваження державних органів, так і повноваження органів місцевого самоврядування.

Закріплений Конституцією РФ підхід до трактування місцевого самоврядування знайшов розвиток в законодавчих і інакших нормативних актах суб'єктів РФ. Конституції, статути і закони республік, країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів містять самі різні визначення підняття "місцеве самоврядування". У одних випадках воно виділяється як самостійний інститут управління, в інших - об'єднується по функціях і повноваженнях з місцевими органами державної влади.

Вважаємо, що при розробці законодавчих актів про місцеве самоврядування в них необов'язкове включення понять про місцеве самоврядування. Тим більше що, як говорили римські юристи, "всяке визначення в цивільному праві небезпечне, бо знайдеться не багато випадків, коли воно не може бути спростоване". У той же час визначення поняття "місцеве самоврядування" цілком можливо і необхідно в юридичній, публіцистичній, політичній літературі, в наукових трудах, концепціях законів.

Дослідження нормотворческой діяльності свідчить, що єдиної тенденції включення визначення поняття місцевого самоврядування в законодавчі акти не спостерігається. Кожний суб'єкт РФ діє виходячи з власних міркувань.

Так, Статут Тульської області "в ст. 70 визначає місцеве самоврядування як "право і дійсну здатність громадян, що проживають на території місцевого самоврядування, управляти під свою відповідальність і на благо населення суспільними справами місцевого значення, державними справами, переданими відповідно до законів області, договорів і угод, і контролювати їх".

У Статуті Пермської області, прийнятому Законодавчими зборами цієї області 6 листопада 1994 р., в ст. 38 зафіксовано, що місцеве самоврядування - це самостійне і під свою відповідальність розв'язання населенням питань місцевого значення.

Закон Чуваської Республіки від 19 листопада 1993 р. "Про основи організації місцевого самоврядування в Чуваській Республіці" визначає місцеве самоврядування як "самоорганизацию громадян для рішення безпосередньо або через систему державних органів питань, що стосуються даної території і її населення, виходячи з місцевих і державних інтересів, на основі Конституції Чуваської Республіки".

Аналогічні поняття містять статути Свердловської області (ст. 89), Ставропольського краю (ст. 73).

Конституція Республіки Дагестан (ст. 123), статути Новгородської і Ленінградської областей доповнюють до цього конституційне положення про володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю. У Статуті Курганської області, законах про місцеве самоврядування Московської і Ленінградської областей відсутній визначення поняття місцевого самоврядування. Немає його і в Законі Ярославської області від 26 липня 1994 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Ярославської області".

Деякі автори вважають, що місцеве самоврядування будується на основі поєднання територіального, виробничого і демографічного чинників. Сукупність трудових колективів місцевих виробничих одиниць являє собою місцеве самоврядування трудящих. Місцевим самоврядуванням можна назвати об'єднання місцевого самоврядування трудящих з громадянами, що не беруть участь в місцевому виробництві, але володіючими правами в формуванні органів місцевого самоврядування. Вся ця сукупність нерозривно пов'язана з суспільством і державою.

Основу місцевого самоврядування, на загальноприйнятій думку, складають: людина, місцеве виробництво і вільна діяльність громадян по його створенню; об'єднання громадян по інтересах для спільної діяльності; муніципальна, громадська власність або власність трудових колективів; достатня фінансова база, що формується переважно з власних джерел доходів і частково з державних дотацій; спільні дії громадян і державних органів в формуванні і організації діяльності органів місцевого самоврядування; участь громадян в розв'язанні питань місцевого і загальнодержавного значення; входження місцевого самоврядування в єдину систему управління суспільством і державою; функції і повноваження місцевого самоврядування; Дія самоврядування на основі законів і підзаконних актів; залежність місцевого самоврядування від суспільства і держави.

Для характеристики суті місцевого самоврядування як самостійного інституту цивільного суспільства необхідно виділити чотири основних параметри, в яких воно виявляється.

1. Місцеве самоврядування є однією з основ конституційного ладу, оскільки воно закріпляється в гл. 1 Конституції РФ, які регулюють питання, що відносяться до основ конституційного ладу.

Мова йде про наступні конституційні положення, що закріплюють місцеве самоврядування саме в цій якості:

- визнання і гарантированность місцевого самоврядування в Російській Федерації;

- самостійність місцевого самоврядування в межах його повноважень;

- організаційна відособленість, отделенность місцевого самоврядування від державної влади - органи місцевого самоврядування не входять в систему органів державної влади;

- місцеве самоврядування - одне з форм здійснення народовладдя;

- визнання і захищеність муніципальної власності, в тому числі знаходження в цій власності землі і інших природних ресурсів;

- обов'язок органів місцевого самоврядування дотримувати Конституцію РФ і закони.

2. Право громадян Російської Федерації на здійснення місцевого самоврядування, встановлене Конституцією РФ, конкретизується в Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Мова йде не про індивідуальне право, а про загальне колективне право громадян, право місцевого співтовариства на місцеве самоврядування. Тому Закон (ст. 3) встановлює межі його здійснення - міські, сільські поселення і інші муніципальні освіти; визначає форми реалізації цього права - пряме волевиявлення, виборні і інші органи місцевого самоврядування.

До форм прямого волевиявлення відносяться:

- участь в муніципальних виборах;

- участь в місцевому референдумі;

- участь в зборах (сході) громадян;

- реалізація права населення на правотворчу ініціативу в питаннях місцевого значення;

- реалізація права на індивідуальні і колективні звертання до органів і до посадових осіб місцевого самоврядування;

- участь в організації і діяльності територіального суспільного самоврядування.

Під органами місцевого самоврядування розуміються:

- виборні: представницький орган місцевого самоврядування; розділ муніципальної освіти; інакші виборні посадові особи місцевого самоврядування;

- інакші органи і посадові особи місцевого самоврядування, передбачені статутом муніципальної освіти.

Федеральний закон закріплює рівні права громадян Російської Федерації на здійснення місцевого самоврядування незалежно від підлоги, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового положення, відношення до релігії, переконань, приналежності до суспільних об'єднань.

Це право включає в себе також:

- право обирати і бути вибраним до органів місцевого самоврядування. Правовою основою реалізації цього права є федеральні закони від 19 вересня 1997 р. із змінами і доповненнями від 30 березня 1999 р. "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь в референдумі громадян Російської Федерації" і від 26 листопада 1996 р. із змінами і доповненнями від 22 червня 1998 р. "Про забезпечення конституційних прав громадян Російської Федерації обирати і бути вибраними до органів місцевого самоврядування", а також законів суб'єктів РФ про вибори;

- рівний доступ до муніципальної служби. Загальні принципи організації муніципальної служби і основи правового положення муніципальних службовців в Російській Федерації регулюються Федеральним законом від 8 січня 1998 р. "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації";

- право звертатися до органів і до посадових осіб місцевого самоврядування. З метою реалізації даного права Закон встановлює обов'язок органів і посадових осіб місцевого самоврядування забезпечити кожному можливість ознайомлення з документами і матеріалами, що безпосередньо зачіпають права і свободи людини і громадянина, а також можливість отримання громадянами іншої повної і достовірної інформації про діяльність органів місцевого самоврядування. Це право конкретизується в регіональному законодавстві. Так, Статут Кемеровської області від 9 квітня 1997 р., закріплюючи в ст. 64 право громадян області на здійснення місцевого самоврядування, включає в нього:

- право безпосередньо брати участь в розв'язанні питань місцевого значення;

- право обирати і бути вибраними до органів місцевого самоврядування;

- право відкликати вибраних представників;

- право перебувати на муніципальній службі;

- право отримання інформації про діяльність органів місцевого самоврядування;

- судовий захист права на участь в місцевому самоврядуванні.

3. Під місцевим самоврядуванням розуміється також самостійна діяльність населення за рішенням питань місцевого значення. Саме таке розуміння зафіксоване в Конституції РФ, ст. 130 якої встановлює, що місцеве самоврядування в Російській Федерації забезпечує самостійне розв'язання населенням питань місцевого значення. Конституція не визначає конкретний перелік цих питань, а називає деякі з них. Так, згідно ст. 132 органи місцевого самоврядування самостійно управляють муніципальною власністю, формують, затверджують і виконують місцевий бюджет, встановлюють місцеві податки і збори, здійснюють правоохорону суспільного, вирішують інакші питання місцевого значення.

Уперше на федеральному рівні конкретний перелік питань місцевого значення встановлений Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", ст. 6 якого до місцевого значення відносить 30 питань. При цьому важливо підкреслити, що Закон залишає цей перелік відкритим, надаючи муніципальним освітам право приймати до свого розгляду інакші питання, віднесені до питань місцевого значення законами суб'єктів РФ, а також питання, не виключені з їх ведіння і не віднесені до ведіння інших муніципальних утворень і органів державної влади.

У відповідності зі ст. 6 Федерального закону до питань місцевого значення відносяться:

1) прийняття і зміна статутів муніципальних освіт, контроль за їх дотриманням;

2) володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю;

3) місцеві фінанси, формування, твердження і виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, розв'язання інших фінансових питань місцевого значення;

4) комплексний соціально-економічний розвиток муніципальної освіти;

5) зміст і використання муніципальних житлового фонду і нежилих приміщень;

6) організація, зміст і розвиток муніципальних установ дошкільної, основної загальної і професійної освіти;

7) організація, зміст і розвиток муніципальних установ охорони здоров'я, забезпечення санітарного благополуччя населення;

8) правоохорона суспільного, організація і зміст муніципальних органів правоохорони суспільного, здійснення контролю за їх діяльністю;

9) регулювання планування і забудови територій муніципальних освіт;

10) створення умов для житлового і соціально-культурного будівництва;

11) контроль за використанням земель на території муніципальної освіти;

12) регулювання використання водних об'єктів місцевого значення, родовищ загальнопоширених корисних копалин, а також надр для будівництва підземних споруд місцевого значення;

13) організація, зміст і розвиток муніципальних енерго-, газо-, тепло- і водопостачання і каналізації;

14) організація постачання населення і муніципальних установ паливом;

15) муніципальне дорожнє будівництво і зміст доріг місцевого значення;

16) благоустрій і озеленення території муніципальної освіти;

17) організація утилізації і переробки побутових відходів;

18) організація ритуальних послуг і зміст місць захоронення;

19) організація і зміст муніципальних архівів;

20) організація транспортного обслуговування населення і муніципальних установ, забезпечення населення послугами зв'язку;

21) створення умов для забезпечення населення послугами торгівлі, громадського харчування і побутового обслуговування;

22) створення умов для діяльності установ культури в муніципальній освіті;

23) охорона пам'ятників історії і культури, що знаходяться в муніципальній власності;

24) організація і утримання муніципальної інформаційної служби;

25) створення умов для діяльності засобів масової інформації муніципальної освіти;

26) створення умов для організації видовищних заходів;

27) створення умов для розвитку фізичної культури і спорту в муніципальній освіті;

28) забезпечення соціальної підтримки і сприяння зайнятості населення;

29) участь в. охороні навколишнього середовища на території муніципальної освіти;

30) забезпечення протипожежної безпеки в муніципальній освіті, організація муніципальної пожежної служби.

4. Місцеве самоврядування є однією з форм народовладдя, через яку здійснюється вираження влади народу.

Конституція РФ в ст. 3 визначає основні канали, через які народ здійснює свою владу. А саме: безпосередньо, а також через органи державної влади і органи місцевого самоврядування.

- Населення здійснює своє право на місцеве самоврядування як безпосередньо, т. е. шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, так і через своїх представників у виборних і інших органах місцевого самоврядування.

Таким чином, є всі основи говорити про самостійний різновид влади народу, здійснюваний на місцевому рівні, т. е. про місцеву або муніципальну владу, яка, будучи публічною, не є державною владою. Тому справедливо визначити муніципальну і державну власті як самостійні форми публічної влади, оскільки і та і інша є вираження влади народу, канали безпосереднього здійснення якої співпадають і різняться лише просторовим територіальним рівнем їх вияву. Державна влада здійснюється на федеральному і регіональному рівнях, муніципальна влада - в міських, сільських поселеннях і на інших територіях муніципальних освіт.

Самостійність муніципальної влади знаходить своє вираження в отделенности, відособленості місцевого самоврядування від держави і його структур, що прямо закріплено в ст. 12 Конституції РФ: "Органи місцевого самоврядування не входять в систему органів державної влади". Структура цих органів, у відповідності зі ст. 131 Конституції РФ, визначається населенням самостійно. Своє правове закріплення структура місцевої влади отримує в статуті муніципальної освіти.

Самостійність місцевої влади виявляється також в обов'язку для виконання всіма розташованими на території муніципальної освіти підприємствами, установами і організаціями незалежно від їх організаційно-правових форм, а також органами місцевого самоврядування і громадянами рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення громадян, рішень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих в межах їх повноважень.

Самостійний характер місцевої влади виражається в наявності власних предметів ведіння місцевого самоврядування і повноважень, якими володіють органи місцевої влади.

Самостійність місцевої влади тісно пов'язана з конституційно встановленими гарантіями місцевого самоврядування. У їх числі:

- право на судовий захист;

- право на компенсацію додаткових витрат, виникаючих внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади;

- заборона на обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією і федеральними законами.

Будучи самостійною, місцева влада несе відповідальність за свою діяльність перед населенням муніципальної освіти, державою, фізичними і юридичними особами.

Виходячи з сказаного можна дати загальне визначення місцевого самоврядування. При цьому потрібно відмітити, що в юридичній науковій і учбовій літературі немає єдиного підходу до визначення поняття місцевого самоврядування. Тому будемо орієнтуватися на поняття місцевого самоврядування, як воно зафіксоване в нормативних правових актах. Європейська Хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. під місцевим самоврядуванням розуміє право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Декларація про принципи місцевого самоврядування в державах - учасниках Співдружності, прийнята Міжпарламентською Асамблеєю держав - учасників Співдружності Незалежних Держав 29 жовтня 1994 р., під місцевим самоврядуванням розуміє систему організації діяльності населення (місцевих територіальних співтовариств) для самостійного і під свою відповідальність розв'язання питань місцевого значення відповідно до законів держави.

Одне з останніх законодавче закріплених визначень місцевого самоврядування дається в Федеральному законі від 28 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", який під місцевим самоврядуванням розуміє і РФ, що гарантується Конституцією, що визнається самостійну і під свою відповідальність діяльність населення за рішенням безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних і інакших місцевих традицій.

Вказані аспекти вияву місцевого самоврядування в тій або інакшій мірі, з більшою або меншою повнотою досліджуються в роботах російських вчених, тому, не претендуючи на остаточне визначення сущностной характеристики місцевого самоврядування, виходячи з комплексної системної оцінки викладеної позиції, можна зробити висновок про те, що місцеве самоврядування, будучи відносно самостійним інститутом цивільного суспільства, не вхідним в систему органів державної влади, поміщається відособлену і виконує свою власну роль в державно-правовій структурі російського суспільства, забезпечує самостійне розв'язання населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю, його участь в рішенні задач державного будівництва і здійснюється в формах безпосередньої і представницької демократії.

Додаткові аргументи для подібного виведення і різних характеристик вияву суті місцевого самоврядування дає аналіз основних теорій (концепцій) місцевого самоврядування, в їх числі: громадська, господарська, суспільна, державна, політична. Розгляд різноманіття теорій покликаний сьогодні допомогти в з'ясуванні складної, многоаспектной суті місцевого самоврядування. Политико-правова думка виробила ряд концепцій, що відображають багатоплановість і складний характер цього соціального інституту. Чи Потрібно сьогодні "робити акцент на тому, що самоврядування повинно розвиватися тільки по якій-небудь однією з теорій? Практика місцевого управління свідчить, що в житті доводиться діяти на основі синтезу різних теорій. Інакше говорячи, в самоврядуванні повинно поєднуватися і суспільне, і державне".

Розвиток місцевого самоврядування прийнято зв'язувати з крахом абсолютизму і розвитком федеральних і конституційних ідей.

Чи Корисні всі ці теорії з точки зору становлення і здійснення місцевого самоврядування? Враховуючи, що всі вони розроблялися на основі вивчення практичного досвіду місцевого самоврядування, їх роль дуже велика. Адже перш ніж що-небудь почати робити в державі, суспільстві, необхідно вибрати правильний орієнтир. Вибір неправильної концепції місцевого самоврядування може привести до нульового варіанту. Це доведене ходом історії.

Досить точно помітив в свій час Н. І. Лазаревський, що кожна з теорій і вірна і не вірна одночасно, оскільки вказує на один з ознак самоврядування, який недопустимо зводиться в абсолют застосовно до всіх країн і випадків.

У основі сучасних поглядів на місцеве самоврядування лежать багато які теоретичні положення, висунені в трудах вітчизняних і зарубіжних правознавців XIX-XX вв.

Серед зарубіжних вчених великий внесок в розвиток теорії місцевого самоврядування внесли А. Токвіль, Р. Гейст, Л. Штейн, Лабанд.

Теорії про місцеве самоврядування в Росії з'являються в першій половині XIX в. на основі вчень про взаємовідносини особистості і держави, місцевих і центральних органів. Місцеве самоврядування, що передбачає відносну децентралізацію і автономію, стало предметом уваги різних політичних сил і рухів, модним лозунгом в боротьбі за владу. З ним пов'язане проведення ряду реформ XVIII-XIX вв.

Російській науці відомі такі імена, як А. І. Васильчиков, В. П. Безбородов, К. М. Коркунов, Б. Н. Чичерін, М. І. Свешников, А. Д. Градовський, Г. С. Міхайлов, Н. І. Лазаревський і інш., які використали різні підходи до теорій про місцеве самоврядування.

Н. І. Лазаревський вважав, що існує чотири теорії самоврядування: теорія вільної общини; господарська і суспільна теорії самоврядування; самоуправляющая одиниця як юридична особа; політичні теорії. Г. С. Міхайлов доводить до нашого зведення наявність наступних теорій самоврядування: господарська; суспільна; державна; політична. В. І. Фадеєв говорить про п'яти теорій: теорія вільної общини; суспільна теорія; державна теорія; теорія дуалізму муніципального управління; теорія соціального обслуговування.

Джерела цих теорій йдуть в далеке минуле громадського ладу, середніх віків і більш пізнього періоду розвитку суспільства.

Творив вільної общини розроблена на початку XIX в. німецькими вченими. Головна спрямованість полягає в обгрунтуванні необхідності обмеження втручання держави в справи общини, яка історично передувала державі. Ця теорія, спираючись на ідеї природного права, виходила з визнання общини як природно чого склався організму, не залежного від держави. Ідеї теорії вільної общини отримали відображення в законодавстві. У бельгійській Конституції 1831 р., наприклад, нарівні із законодавчою, виконавчою і судовою владою признавалася особлива "громадська" влада.

Суспільна теорія самоврядування, що прийшла на зміну теорії вільної общини, також вийшла з протистояння держави і суспільства, з визнання свободи здійснення своїх задач місцевими співтовариствами. Ця теорія висувала як ознаки самоврядування не державний, а господарський характер діяльності місцевого самоврядування, бачила його суть в наданні місцевому суспільству самому відати своїми суспільними інтересами без якого-небудь втручання з боку держави. При цьому на перший план висувалися не природні права общини, а господарська діяльність органів самоврядування. Однак на практиці виявилося скрутним виділити чисто господарські справи місцевого значення, які по своїй суті відрізнялися б від справ державного управління.

Суспільна теорія самоврядування набула поширення в 60-х рр. XIX сторіччя в російській юридичній науці. Вона була обгрунтована в роботах А. І. Васильчикова, В. Н.. Пешкова, які виходили з права місцевих установ самостійно займатися місцевими господарськими і суспільними справами, з незалежності місцевого самоврядування від держави.

Державна теорія самоврядування розроблена німецькими вченими XIX в. Л. Штейном і Р. Гейстом. Головна її суть в тому, що самоврядування розглядається як одне з форм організації місцевого державного управління. Всі повноваження місцевого самоврядування дані державою. Однак воно здійснюється не урядовими особами, а самими місцевими жителями, які зацікавлені в результатах місцевого управління. Підкреслювався його державний характер.

У рамках цієї теорії прийнято виділяти два основних напрями - політичне, пов'язане з ім'ям Р. Гейста, і юридичне, яке зв'язується з Л. Штейном.

Прихильники політичного напряму зв'язували самостійність органів самоврядування з порядком їх формування. Гейст вважав, що місцеве самоврядування повинно здійснюватися почесними людьми з місцевого населення на безвідплатній основі, що повинно досягатися шляхом виборності або назначаемости посадових осіб самоврядування, які здійснюють свої функції місцевого управління безкоштовно.

Прихильники юридичного напряму самостійність органів самоврядування бачили в тому, що вони не є безпосередніми органами держави, а є органами місцевого співтовариства, на які держава покладає здійснення певних повноважень державного управління. Штейн розглядав місцеве самоврядування як територіальний колектив, що володіє статусом юридичної особи, вступаючий в правові відносини з державою.

Державна теорія самоврядування набула свого поширення в Росії в 70-х рр. XIX в. Її прихильники В. П. Безобразов і А. Д. Градовський виходили з того, що самоврядування є поняття політичне, воно діє на правах державної влади, що предмети ведіння місцевого самоврядування входять в задачі державного управління, тому не можна говорити про його недержавний характер.

Теорія дуалізму місцевого самоврядування виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності - самостійне рішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій. Тому муніципальні органи, здійснюючи управлінські функції, виходять за межі місцевих питань і повинні діяти як інструмент державного управління.

Теорія соціального обслуговування вважає, що основною задачею муніципальних органів є надання послуг населенню, головною метою їх діяльності виступає добробут жителів.

У нинішніх умовах продовжують залишатися актуальними суспільна і державна теорії, які в різних варіаціях використовуються російськими вченими при дослідженні проблем місцевого самоврядування. Саме по них розвернулася найбільш гостра дискусія в 1993 р. в період підготовки Конституції РФ, яка була пов'язана з визначенням місця органів місцевого самоврядування в системі державної влади. Тоді перевага була віддана прихильникам суспільної теорії і норма ст. 12 Конституції РФ була сформульована в тому вигляді, в якому і діє сьогодні.

Разом з тим жорстке відділення одного вигляду влади від іншого (державної від муніципальної) не має реальної об'єктивної основи, а пов'язано з суб'єктивними чинниками - перемогою однієї точки зору над іншою, за якими стоять різні соціально-політичні угруповання, що відображають в своїх переконаннях різні концептуальні підходи до суспільного і державного розвитку Росії на етапі її переходу до постиндустриальному інформаційного суспільства. Ці концепції мають свої джерела в ліберальних, консервативних, соціал-демократичних, марксистських і інших теоріях, виниклих в історії политико-правової думки нового і новітнього часу і що набули поширення у вигляді ідей неолиберализма, неоконсерватизма, постсоциализма і т. д.

На основі проведеного аналізу можна зробити висновок об необхідність коректування існуючого нині конституційного положення про співвідношення органів місцевого самоврядування і системи органів державної влади і заміні його наступним положенням: місцеве самоврядування, будучи самостійним інститутом цивільного суспільства, найважливішим елементом російської державно-правової структури, власними коштами і методами вирішує питання місцевого значення, забезпечує участь населення в державному і муніципальному будівництві, реалізовує передані йому державні повноваження при їх матеріальній і фінансовій забезпеченості, здійснює інші задачі і функції, направлені на забезпечення гідного життя, прав і інтересів людей, що проживає в міських і сільських поселеннях, використовуючи при цьому різноманітні форми його організації з урахуванням історичних, національних, культурних і інших чого склався традицій і образи життя.

У літературі висловлюються досить жорсткі підходи до визначення місцевого самоврядування. Наприклад, І. В. Видрін, А. Н. Кокотов вважають, що "було б оптимальним зміцнювати позиції органів місцевого самоврядування - як складової частини системи державних органів в рамках внутрішньодержавної децентрализации''.

Ми вважаємо, що подібне однозначне одержавлення місцевого самоврядування з'явиться кроком назад в порівнянні з нині досягнутим, правда, багато в чому суперечливим і до кінця не вирішеним рівнем теоретичного осмислення і практичної реалізації такого соціального інституту, як місцеве самоврядування. Тим більше досвід подібного одержавлення, і не тільки позитивний, але і негативний, ми мали в недавньому радянському минулому. Тому вважаємо за необхідним визначити більш раціональні і більш адекватно відображаючі що склався реалії підходи до визначення місця і ролі місцевого самоврядування в суспільній і державній структурі і розглядати його як державно-суспільне явище, оскільки воно несе на собі як певні ознаки державних, так і суспільних інститутів. Суспільно-державний характер інституту місцевого самоврядування, як справедливо підкреслює В. А. Лапін, робить його центральною ланкою в механізмі взаємодії цивільного суспільства і держави. Це і є головна і основна роль місцевого самоврядування в долі будь-якої держави.

Для розуміння місцевого самоврядування необхідно знати його основні принципи. Питання, пов'язані з встановленням загальних принципів організації місцевого самоврядування, Конституція відносить до спільного ведіння Російській Федерації і її суб'єктів (ст. 72, ч. 2, п. "н"). Тому на федеральному рівні регулюються тільки основні, принципові питання організації і діяльність місцевого самоврядування; конкретне їх регулювання здійснюється в конституціях, статутах і законах суб'єктів РФ, а також в статутах муніципальних освіт.

Основоположним актом є Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", в якому визначається роль місцевого самоврядування в здійсненні народовладдя; закріпляються правові, економічні і фінансові основи місцевого самоврядування; встановлюються державні гарантії його здійснення; загальні принципи організації місцевого самоврядування в нашій країні.

У Федеральному законі немає конкретного переліку цих принципів, однак аналіз його положень дозволяє сформулювати наступні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації:

- самостійне розв'язання населенням питань місцевого значення;

- організаційне відособлення місцевого самоврядування і його органів від системи органів державної

- матеріальна і фінансова самостійність місцевого самоврядування;

- територіальна організація;

- різноманіття форм здійснення місцевого самоврядування;

- виборність і періодична змінюваність органів місцевого самоврядування;

- законність в організації і діяльності органів місцевого самоврядування;

- відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням;

- гарантії місцевого самоврядування;

- дотримання прав і свобод людини і громадянина;

- гласність діяльності місцевого самоврядування;

- облік інтересів населення;

- використання історичних і інакших місцевих традицій і звичаїв.

Принципи місцевого самоврядування, визначені федеральним законодавством, отримують свій розвиток і конкретизацію в регіональному законодавстві. Так, наприклад, Закон Кабардино-Балкарской Республіки від 18 жовтня 1995 р. "Про місцеве самоврядування в Кабардино-Балкарской Республіці" (ст. 8) в числі основних принципів місцевого самоврядування називає наступні:

- народовладдя;

- законність;

- виборність представницького органу місцевого самоврядування, його подконтрольность і підзвітність виборцям;

- самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування в розв'язанні питань, віднесених законом до їх компетенції;

- розділення повноважень представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування, а також органів територіального суспільного самоврядування;

- поєднання місцевих і державних інтересів, інтересів особистості і всього населення відповідної території;

- забезпечення захисту прав, свобод і законних інтересів громадян, соціальної справедливості;

- обов'язковість рішень органів місцевого самоврядування, прийнятих в межах встановлених законом повноважень;

- відповідальність органів місцевого самоврядування і їх посадових облич за свою діяльність і рішення, що приймаються;

- економічна і фінансова самостійність адміністративно-територіальних одиниць;

- державна гарантія місцевого самоврядування;

- реальна керованість територій;

- поєднання колегіальності і єдиноначальності;

- взаємодія органів місцевого самоврядування з трудовими колективами і суспільними об'єднаннями;

- гласність і облік громадської думки.

Аналогічні норми містяться в законах інших суб'єктів РФ.

Кожний з названих принципів має самостійне значення і в той же час знаходиться в тісному взаємозв'язку і взаємодії з іншими принципами, які в своїй сукупності утворять цілісну систему принципів, т. е. основоположних ідей, початкових початків, відповідно до яких будуються організація і функціонування місцевого самоврядування, здійснюється муніципальна влада в нашій країні.

З принципами тісно пов'язані задачі і функції місцевого самоврядування.

Серед задач, що стоять перед місцевим самоврядуванням, можна виділити наступні:

- зміцнення основ конституційного ладу;

- забезпечення реалізації права громадян Російської Федерації на місцеве самоврядування;

- створення умов для забезпечення життєво важливих потреб і законних інтересів населення;

- проведення необхідних заходів по соціальному захисту населення;

- підготовка і виховання кадрів для муніципальних органів.

Виходячи із задач будуються функції місцевого самоврядування, під якими розуміються основні напрями муніципальної діяльності. У їх числі:

- забезпечення участі населення в розв'язанні питань місцевого значення;

- управління муніципальною власністю і фінансовими коштами;

- забезпечення комплексного розвитку території муніципальної освіти;

- забезпечення життєво важливих потреб населення;

- правоохорона суспільного;

- захист прав і законних інтересів місцевого самоврядування.

Правове вираження функцій місцевого самоврядування здійснюється в предметах його ведіння, які включають в себе питання місцевого значення і окремі державні повноваження, якими наділені органи місцевого самоврядування. Мова йде про наступні основні напрями муніципальної діяльності: правове забезпечення місцевого самоврядування; фінансово-економічне забезпечення; соціальний розвиток; землекористування і використання інших природних ресурсів; соціально-побутове обслуговування населення; територіальний розвиток; забезпечення громадського порядку.