Головна

всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 18 19 20

Вступ

Проблеми теорії місцевого самоврядування, його правового регулювання і практики організації вже багато які десятиріччя є предметом наукового осмислення і широких суспільних дискусій.

XIX в. породив безліч теорій місцевого самоврядування, які досі залишаються актуальними і продовжують впливати на його практичну реалізацію. Багатий історичний досвід земського і міського самоврядування, накопичений в Росії, багато в чому все ще залишається незатребуваним.

Новий сплеск ідей місцевого самоврядування і їх реалізації спостерігався в країнах європейського континенту в 60-70-х рр. XX сторіччя, в 1985 р. була прийнята Європейська Хартія місцевого самоврядування, приймалося національне законодавство. Значний інтерес до місцевого самоврядування відродився в Росії в 90-х рр., на новому витку її історичного розвитку.

Становлення місцевого самоврядування знаходиться на самому початковому етапі сучасного перехідного стану російського суспільства. Ще не відпрацьовані концепції і правові встановлення місцевого самоврядування, не накопичений достатній досвід його організації і функціонування, не вироблені теоретичні науково обгрунтовані підходи до визначення місця і ролі місцевого самоврядування в російському суспільстві і державі.

У теорії і практиці спостерігаються два основних, прямо протилежних і, на перший погляд, взаємовиключаючих підходу. Один полягає у відділенні місцевого самоврядування від держави, при якій виключається який-небудь вплив держави (крім правового) на організацію місцевого самоврядування. Інший складається в "одержавленні" місцевого самоврядування, його жорсткій прив'язці до державної структури і розгляді самоврядування як продовження державної влади на місцях.

Ці позиції породжені не чиїм-небудь суб'єктивним бажанням, в них відбивається об'єктивний процес становлення і розвитку місцевого самоврядування в нашій країні, неоднозначність його правового регулювання, а також правові пропуски, що є.

Тому особливо актуальне значення придбаває сьогодні проблема взаємодії держави і місцевого самоврядування, осмислення теоретичних і правових аспектів взаємодії державних і самоуправленческих структур з позицій наукового аналізу співвідношення держави і суспільства, правової держави і цивільного суспільства.

Науково обгрунтоване дослідження цієї проблеми пов'язане з розвитком таких єдиних фундаментальних основ, на яких будуються російська державність і самоврядування, як народність, общинность, соборность, колективізм, духовно-етичні початки. Виходячи з цих основ можна визначити самоврядування через призму його взаємодії з державою - як такий соціальний феномен, в якому змикається держава і суспільство, через який проходить зв'язуюча нитка між державою, суспільством, народом, індивідом.

Тому важливо, щоб самоуправленческие структури не замикалися тільки на місцевому рівні, а вже сьогодні підносилися на рівень общероссийский. Така трансформація може в результаті привести, по вираженню А. І. Солженіцина, до встановлення "державно-земського ладу", в якому державні і самоврядні початки організації суспільного життя зллються в єдине ціле і утворять новий соціальний організм у вигляді добровільного союзу вільних територій і народів - Російський Союз Федеральних округів і республік.

Історичний досвід розвитку місцевого самоврядування в Росії свідчить про те, що воно завжди було тісно пов'язане з державою, державним управлінням, виступало як його продовження на місцевому рівні і одночасно володіло значними повноваженнями, здійснюваними самостійно і часто незалежно від державних структур.

Оцінюючи російський досвід місцевого самоврядування, доречно пригадати слова І. Л. Солоневича, що «самоврядування, рівного московському, не мала тоді жодна країна в світі, бо всюди до середини або навіть до кінця XIX віку все європейське самоврядування носило чисто становий характер», далі, порівнюючи стиль московського державного пристрою із західноєвропейським, він пише, що «в ньому не було тієї разделенности, того торгашества, тієї «ворожості»... для відносин між центральною і місцевою владою». Цей стиль він визначає як «винятковий в історії людства приклад внутрішньої єдності, що домоглася, передусім, повної самостійності і основного принципу державності, що висунув два: самодержавство і самоврядування».

XX в. приніс розуміння того, що демократична, правова держава може вирішувати основні задачі тільки при наявності розвиненої системи самоврядування. Тому одним з найбільш актуальних питань є дослідження місця, ролі і призначення місцевого самоврядування в суспільній і державно-правовій структурі Російській Федерації.

Характерною рисою сучасного етапу розвитку Росії є пошук оптимальних шляхів поєднання централізації і децентралізації системи управління, розмежування предметів ведіння і повноважень Центра, регіонів і муніципалітетів. У зв'язку з цим чинник самоорганизації територій стає найважливішою умовою подальшого здійснення реформ. "Важке дитинство" російського місцевого самоврядування, по образному вираженню Г. В. Барабашева, ще не закінчилося, а означає, воно не перехворіло всіма "дитячими хворобами".

Росія поки робить перші кроки на шляху впровадження різних правових встановлень, що стосуються суті, організації і діяльності місцевого самоврядування, органи якого всі ще не володіють достатніми можливостями для реалізації цих правових встановлень, хоч зусилля, направлені на те, щоб право і здатність його здійснення злилися воєдино, робляться як федеральними, так і регіональними органами державної влади і самими органами місцевого самоврядування. При цьому важливо враховувати досвід минулого нашої вітчизняної історії, цінного в сфері земського і міського самоврядування, що накопичило немало, радянського будівництва, що може і повинне бути використано на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування.

Багато які питання місцевого самоврядування досі залишаються невирішеними. У їх числі:

- відсутність загальновизнаної теорії місцевого самоврядування. Пануючий в суспільстві конституційний принцип ідеологічного плюралізму породжує множинність підходів, часом взаємовиключаючих, до місцевого самоврядування, що пов'язано з недостатньою увагою до цих проблем з боку таких фундаментальних наук, як теорія держави і права, філософія, політологія, соціологія;

- непослідовність практики муніципального будівництва - існування різних моделей місцевого самоврядування, які часто створюються без урахування об'єктивно назрілих суспільних потреб і інтересів місцевих співтовариств, на догоду регіональним і місцевим елитам;

- суперечність і незавершеність правової основи місцевого самоврядування, пропуски правового регулювання, відсутність необхідних основоположних законів і в той же час множинність підзаконних нормативних правових актів на федеральному, регіональному і місцевому рівнях, їх несистематизированность породжують часто правову невизначеність і плутанину;

- існуюче нині реальне відчуження народної маси від публічної влади, відторгнення громадян від участі в управлінських процесах, вияв суспільної пасивності і політичної апатії маси;

- відсутність на місцевому рівні достатніх матеріально-фінансових коштів, необхідного кадрового потенціалу: слаба учбова підготовка кадрів муніципальної служби і підвищення кваліфікації посадових осіб, що займаються питаннями муніципального управління; недостатнє проведення навчання депутатського корпусу;

- слабість інформаційного забезпечення місцевих самоуправленческих структур; недостатність пропагандистської просвітницької діяльності, направленої на роз'яснення широкій народній масі феномена місцевого самоврядування;

- законодавче закріплення загальних принципів місцевого самоврядування без урахування різних його типів, рівнів, видів веде до його одноманітності, що в умовах російських геополітичних, просторових, національних, демографічних особливостей приводить швидше до негативних, чим до позитивних результатів організації самоврядування і муніципального будівництва в різних регіонах країни; в кінцевому результаті, сковує різноманітність форм і каналів самоорганизації громадян, живу творчість і потенціал народної маси;

- відсутність чіткого розмежування предметів ведіння і повноважень місцевого самоврядування і державної влади, що нерідко на практиці приводить до їх змішення. Так, багато які питання місцевого значення, перелік яких встановлений Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", вирішуються також і регіональними органами державної влади. Немає такого розмежування і між різними рівнями місцевого самоврядування, а також між представницькими і виконавчими органами місцевого самоврядування;

- неоднозначний підхід на практиці, а іноді і в наукових дослідженнях, до принципу розділення влади, поширення його на організацію муніципальної влади, що іноді приводить до колізій, а те і до конфліктних ситуацій;

- нерешенность питання про можливість місцевого самоврядування для захисту своїх прав використати на федеральному рівні інститут конституційного судочинства.

Не випадково однієї з кінцевих цілей реалізації державної політики в області розвитку місцевого самоврядування, затвердженої Указом Президента РФ від 15 жовтня 1999 р., є створення системи взаємодії населення, місцевого самоврядування і державної влади, яка повинна забезпечити: поліпшення умов життя населення; отримання громадянами навиків демократичної взаємодії з органами місцевого самоврядування, а також навиків суспільного контролю за ефективністю їх діяльності; стійкий самостійний розвиток муніципальних освіт.

Нині російська, правова наука переживає період первинного накопичення матеріалу з проблем місцевого самоврядування, для рішення яких необхідний міцний науковий підмурівок.

Вітчизняні наукові розробки з окремих проблем місцевого самоврядування починаючи з 1990 р. стрімко зростають. Обширну літературу породило прийняття Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Практичні питання шукали своє юридичне втілення, правові формулювання стикалися з практикою їх реалізації. При цьому автори постійно констатували політичне значення реформи. Але матеріалів, присвячених власне теоретико-правовому аналізу місцевого самоврядування, виявилося трохи.

Важливою подією потрібно вважати появу робіт, в яких зроблені спроби узагальнення матеріалу і осмислення досвіду, накопиченого на попередніх стадіях. Так, в ряді робіт говориться про те, що становлення муніципального права в російському правознавстві - факт, що здійснився. Це книги С. А. Авакьяна, О. Е. Кутафіна, В. І. Фадеєва, В. І. Васильева і Н. А. Емельянова, коментар до Федерального закону: "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" під редакцією Ю. А. Тіхомірова, статті О. Савранської, Л. Лаптевой. Стало можливим говорити і про появу політичного аналізу місцевого самоврядування (роботи 1997-1998 рр. В. Гельмана, С. Мітрохина, С. Риженкова).

Крім того, почав придбавати свідомість традиційний для Росії історичний підхід до проблем місцевого самоврядування (статті В. Абрамова, А. Дементьева). З'являються нові методи і теми досліджень - соціологія і аксиология (Н. Міронова, Ж. Тошенко, Ф. Бродкин) місцевого самоврядування.

Сьогодні накопичений достатній досвід спеціалізованих, фрагментарних досліджень з окремих проблем місцевого самоврядування, виникла нова наукова дисципліна муніципального права, яка має своїм предметом вивчення питань організації і здійснення місцевого самоврядування, суспільних відносин, виникаючих на місцевому рівні. На цьому благотворному фоні звертає на себе увагу ту, що феномен місцевого самоврядування залишається поки за рамками академічних досліджень і теоретичного осмислення.

У вітчизняній науково-теоретичній літературі не приділяється достатньої уваги проблемам місцевого самоврядування з позицій філософії, політології, соціології і, на жаль, теорія держави і права. Тому на перше місце висувається комплексний, міждисциплінарний підхід, направлений на пошук теоретико-правової основи місцевого самоврядування, визначення оптимальних шляхів його взаємодії з державними структурами. Як справедливо підкреслює професор Г. В. Атаманчук, "до місцевого самоврядування, як і до будь-якого суспільного (соціальному) явища, необхідні комплексний і системний підходи, вихідні з його багатогранності, складності і одночасно соединенности і залежність від інших суспільних і державно-правових явищ. Це - визначальний методологічний принцип, який не підлягає порушенню ні при яких обставинах".

У Росії діє практика місцевого самоврядування, що не має зарубіжних аналогів, єдиної теоретичної і законодавчої основи. Одні намагаються відділити місцеве самоврядування від держави, інші вважають за краще розглядати його як невід'ємний інститут держави. Тому важливою задачею є побудова теорії розвитку місцевого самоврядування, застосовної на всій території Росії з урахуванням позитивних досягнень російського досвіду і світової практики.

На основі комплексного критичного аналізу існуючих поглядів, узагальнення вітчизняного і зарубіжного досвіду зроблена спроба визначити природу місцевого самоврядування як самостійного інституту цивільного суспільства і найважливішого елемента державно-правової структури, встановити основні параметри взаємодії держави і місцевого самоврядування, виявити тенденції і закономірності формування ефективної системи органів місцевого самоврядування, розробити і представити авторську концепцію общероссийской системи місцевого самоврядування, що відповідає потребам становлення цивільного суспільства, правової, демократичної, соціальної держави, задачам муніципального будівництва і права.

Все це може сприяти процесу здійснення і вдосконалення державно-правових реформ Російської Федерації, підготовці і прийняттю законів і інакших нормативних правових актів, регулюючих організацію і діяльність органів місцевого самоврядування в тісному взаємозв'язку з процесами державної модернізації.

Становлення місцевого самоврядування - задача не тільки самого місцевого самоврядування, але і державної влади на всіх її рівнях, а теоретичне осмислення цього процесу - задача науки. При цьому ми виходимо з того, що держава не може створювати самоуправленческие структури. Вони повинні виростати знизу самостійно, головна задача держави - створити необхідні правові і організаційні умови, сприятливу політичну атмосферу для становлення в суспільстві самоуправленческих початків, первинним з яких є широкий і повсюдний розвиток місцевого самоврядування і передусім його низового рівня.

Місцеве самоврядування, як показує бібліографічний огляд наукових публікацій по даній проблематиці, є предметом досліджень, що проводяться представниками різних галузей наукового знання, в тому числі юристами, політологами, економістами, соціологами, істориками. Роботи про місцеве самоврядування, видані в Росії, дають підставу зробити висновок про те, що в XIX в. ця ідея оволоділа розумами значної частини вчених і практиків. Без перебільшення можна сказати, що це імена великих діячів російської правової і політичної культури. Досить назвати М. А. Курчинського, В. В. Погосського, А. І. Васильчикова, М. М. Свешникова, Б. Н. Чичеріна, В. П. Безобразова, А. Д. Градовського, І. А. Покровського, І. Д. Беляева, Н. М. Коркунова.

Значним внеском в дослідження цих проблем є роботи по загальній теорії і історії права і держави, в тому числі наукові труди С. С. Алексеєва, Б. П. Елісеєва, А. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, С. Е. Жілінського, В. П. Казімірчука, Д. А. Керімова, О. С. Колбасова, М. Н. Кузнецова, Ю. І. Лейбо, М. Н. Марченко, Л. А. Морозової, Г. В. Мальцева, В. С. Нерсесянца, Т. Н. Нешатаєвой, М. І. Піськотіна, Т. М. Шамби, А. І. Екимова, В. Ф. Яковльова і інш.; по конституційному праву - С. А. Авакьяна, Н. А. Айвазяна, А. В. Багдасаряна, М. В. Баглая, Г. В. Барабишева, А. А. Белкина, В. І. Васильева, Б. Н. Габрічидзе, К. Ф. Гуценко, Л. М. Карапетяна, Е. І. Козлової, О. Е. Кутафіна, А. І. Лукьянова, В. О. Лучина, В. Р. Назаряна, А. І. Попова, С. В. Соловьевой, А. Я. Сліви, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тіхомірова, В. І. Фадеєва, Г. X. Хачатряна, К. Ф. Шеремета, І. С. Яценко і інш.; по адміністративному праву і управлінню - А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельського, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, Д. М. Овсянко, Г. І. Петрова, В. С. Проніной, В. С. Репіна, М. С. Студеникиной і інш.

Комплексний підхід до дослідження загальнотеоретичних проблем взаємодії держави і місцевого самоврядування в Росії дозволив проаналізувати статус місцевого самоврядування як інституту цивільного суспільства і структурного елемента державно-правової надбудови, показати місце і роль самоврядування в суспільному і державному житті, розкрити кошти і методи, які використовуються місцевим самоврядуванням для здійснення своїх функцій і реалізації задач, направлених на забезпечення прав, інтересів і благ населення, що проживає на територіях відповідних муніципальних освіт, проаналізувати взаємозв'язок державної і муніципальної влади як різновидів публічної влади, співвідношення державного і місцевого управління в єдиній системі управління, розглянути кроки, направлені на забезпечення правопорядку і єдиної демократичної законності в сфері суспільних відносин, виникаючого на місцевому рівні, розкрити взаємозалежність і взаємообумовленість державного і муніципального будівництва в процесі реформування державних і самоуправленческих структур, що почався нині.

У числі найбільш важливих питань вважаємо за необхідним відмітити наступні.

Перше. На основі аналізу положень Конституції РФ, федерального і регіонального законодавства, а також правоприменительной практики потрібно обгрунтувати положення про необхідність розробки і прийняття в формі федерального закону державної концепції реформування місцевої влади на основі принципів самоврядування. Така концепція могла б включати в себе положення: про тісний взаємозв'язок і взаємозалежність державного і муніципального будівництва; про державно-суспільну природу місцевого самоврядування, виступаючого зв'язуючою ланкою російського цивільного суспільства і державності; про основні напрями становлення цілісною общероссийской системи місцевого самоврядування; про поступове поширення принципів самоврядування на регіональному рівні виходячи з положень Європейської Хартії регіонального самоврядування (після її підписання і ратифікації Російською Федерацією).

Друге. Розгляд місцевого самоврядування з позицій государствоведческих, філософських і політичних категорій "цивільне суспільство", "держава", "публічна влада", "управління", аналіз їх взаємозв'язку і взаємовідносин, що дозволяє визначити суть місцевого самоврядування як відносно самостійного інституту цивільного суспільства, що поміщається відособлену і що виконує свою власну роль в державно-правовій структурі російського суспільства, діючого в суворо окреслених конституційно-і муніципально-правовими нормами рамках.

Третє. Аналіз територіальних основ місцевого самоврядування в їх співвідношенні з адміністративно-територіальним устроєм дозволив виявити наступні принципові положення:

1) муніципальна освіта не завжди повинно співпадати з існуючим адміністративно-територіальним діленням, хоч нині воно практично будується виходячи з цього принципу. На наш погляд, територіальні межі муніципальної освіти можуть відрізнятися від меж адміністративних територій - бути менше або більше їх;

2) відповідно до видів територіальних поселень необхідно чітко розділити місцеве самоврядування на два самостійних типи - міське і сільське, правове регулювання яких повинно здійснюватися з урахуванням такого ділення. Історичний досвід здійснення місцевого самоврядування в Росії свідчить про те, що воно завжди поділялося на два типи - земське і міське. І це природне, оскільки їх значні особливості об'єктивно не дозволяли виробити одноманітний підхід до їх регулювання. Не треба забувати, що в Росії існувала значна різноманітність форм організації і здійснення місцевого самоврядування, яке багато в чому можна використати при проведенні муніципальної реформи в сучасних умовах;

3) в рамках однієї муніципальної освіти можуть існувати різні види самоврядування, крім нині існуючого в законодавче окреслених рамках місцевого самоврядування: виробниче самоврядування; учнівське, в тому числі шкільне, університетське; по місцю проживання - те, що зараз прийнято називати територіальним суспільним самоврядуванням; суспільне або суспільно-політичне, т. е. сукупність різних суспільних об'єднань, діючих на відповідній території, і т. д., які можуть брати участь в формуванні органів місцевого самоврядування шляхом делегування в них своїх представників. У перспективі органи місцевого самоврядування можуть формуватися на двох основах: прямих виборів населенням; шляхом делегування від інших самоуправленческих структур, діючих в муніципальній освіті.

У випадку якщо на території району, великого міста існують муніципальні освіти, органи місцевого самоврядування району, міста можуть формуватися шляхом делегування в них представників від цих муніципальних освіт.

Четверте. Аналіз принципу розділення влади, закріпленого в Конституції РФ, застосовно до місцевого самоврядування дозволив зробити наступні висновки:

- цей принцип реалізовується в аспекті отделенности місцевого самоврядування від державної влади; конкретно він виявляється в розмежуванні предметів ведіння і повноважень органів державної влади і органів місцевого самоврядування, тому в межах своїх повноважень місцеве самоврядування є самостійним;

- цей принцип не розповсюджується на організацію муніципальної влади, побудова якої не пов'язана з принципом розділення влади і не залежить від нього. Тому численні пропозиції про суворе розмежування представницької і виконавчої влади на муніципальному рівні не мають під собою конституційно-правових основ, так і з точки зору практичної організації муніципальної влади вони також не мають об'єктивної необхідності. Ті моделі місцевого самоврядування, при яких розділ муніципальної освіти одночасно очолює представницький орган, представляються нам найбільш ефективними і життєздатними.

П'яте. Система місцевого самоврядування розглядається більшістю дослідників в рамках конкретних муніципальних освіт, які часто не співвідносять її прямо з відповідними об'єднаннями муніципальних освіт, розглядаючи такі асоціації і союзи як самостійні освіти, не вхідні в систему місцевого самоврядування і не створюючі її.

Тим часом саме наявність таких об'єднань дозволяє ставити питання про створення общероссийской, міжрегіональної і регіональної систем місцевого самоврядування. Такі системи, як нам представляється, повинні будуватися знизу вгору шляхом формування регіональних союзів муніципальних освіт через делегування в них представників всіх муніципальних освіт, діючих в суб'єктові РФ; далі - через делегування представників цих союзів в міжрегіональні самоуправленческие структури, які повинні бути створені в рамках існуючих федеральних округів - типу асоціації муніципальних утворень федеральних округів. І нарешті, общероссийские самоуправленческие структури формуються шляхом делегування в них представників асоціацій муніципальних утворень федеральних округів. Можливо, таким общероссийским органом місцевого самоврядування в декілька перетвореному вигляді з урахуванням внесених пропозицій може стати існуючий нині Конгрес муніципальних утворень Російської Федерації.