Головна

всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 18 19 20

з 2. Побудова цілісної общероссийской системи місцевого самоврядування - найважливіша задача муніципального будівництва

Розвиток різних форм самоорганизації громадян, в тому числі і їх права на місцеве самоврядування, в значній мірі залежить від держави, від державно-правових встановлень і розпоряджень. Тому при розв'язанні цих питань повинно визначитися передусім сама держава, його органи і посадові особи в концептуальних підходах до місцевого самоврядування, відображення в своїх правових актах назрілих суспільних потреб, пов'язаних з новими підходами до муніципального будівництва.

Однією з таких назрілих потреб є визначення територіальних основ місцевого самоврядування. Розкриваючи питання про територіальну основу місцевого самоврядування, потрібно мати на увазі, що Конституція РФ в ст. 131 закріпила три найважливіші норми визначення територіальних основ місцевого самоврядування:

1) місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях і на інших територіях; таким чином законодавці, виділивши як основний рівень здійснення місцевого самоврядування в Російській Федерації міське і сільське поселення, не стали жорстко визначати необхідність здійснення місцевого самоврядування на інакших рівнях;

2) територіальні основи місцевого самоврядування визначаються з урахуванням історичних і інакших місцевих традицій;

3) зміна меж територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування, допускається з урахуванням думки населення відповідних територій.

Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" розвинув і конкретизував дані конституційні положення. Передусім Закон розмежував компетенцію окремих органів державної влади і органів місцевого самоврядування у визначенні територіальних основ місцевого самоврядування.

До компетенції органів державної влади Російській Федерації нарівні з визначенням загальних принципів територіальної організації місцевого самоврядування і контролем за їх дотриманням було віднесене також регулювання особливостей організації місцевого самоврядування в прикордонних територіях, закритих адміністративно-територіальних освітах.

Органи державної влади суб'єктів РФ приймають і змінюють закони, що визначають територіальні основи місцевого самоврядування в регіоні, території муніципальних освіт; регулюють законами особливості, в тому числі територіальної організації місцевого самоврядування, з урахуванням історичних і інакших місцевих традицій; встановлюють і змінюють порядок освіти, об'єднання, перетворення або скасування муніципальних освіт, встановлюють і змінюють їх межі і найменування; мають право проявити ініціативу встановлення і зміни меж муніципальної освіти, в тому числі при освіті, об'єднанні, перетворенні або скасуванні муніципальних освіт.

До ведіння місцевого самоврядування відноситься освіта, об'єднання, перетворення або скасування внутригородских муніципальних освіт, встановлення або зміна їх територій. Ці питання вирішуються з урахуванням думки населення відповідних територій представницьким органом місцевого самоврядування.

Крім цього, населення муніципальної освіти і органи місцевого самоврядування так само, як органи державної влади суб'єктів РФ, можуть проявити ініціативу встановлення і зміни меж муніципального утворення або скасування муніципальних освіт.

До територій муніципальних освіт Федеральний закон відносить міста, селища, станиці, райони (повіти), сільські округи (волості, сільрада), інші муніципальні освіти (ч. 1 ст. 12).

Можна виділити три вигляду територій муніципальних освіт:

1) поселення, на яких безпосередньо проживає населення і які поділяються на два типи: міські (міста і селища) і сільські (села, станиці, села, хутора, кишлаки, аули, стоянки, заїмки і інш.);

2) об'єднані території, якими є райони (повіти), сільські округи (волості, сільрада);

3) внутригородские муніципальні освіти, т. е. райони в містах.

Тут же можна сказати про частину території муніципальної освіти. Це території поселень, мікрорайонів, кварталів, вулиць, дворів і інші території, які не є муніципальними освітами і на яких тому здійснюється територіальне суспільне самоврядування.

Особливості міських і сільських типів поселень визначаються Містобудівним кодексом РФ (ст. 5). Вони пов'язані з чисельністю їх населення, з їх науково-виробничою спеціалізацією, їх значенням в системі розселення населення і адміністративно-територіальному устрої Російській Федерації.

У залежності від чисельності населення поселення поділяються на:

- міські поселення: сверхкрупние міста (чисельність населення понад 3 млн. чол.); найбільші міста (чисельність населення від 1 млн. до 3 млн. чол.); великі міста (чисельність населення від 250 тис. до 1 млн. чол.); великі міста (чисельність населення від 100 тис. до 250 тис. чол.); середні міста (чисельність населення від 50 тис. до 100 тис. чол.); малі міста і селища (чисельність населення до 50 тис. чол.);

- сільські поселення: великі сільські поселення (чисельність населення понад 5 тис. чол.); великі сільські поселення (чисельність населення від 1 тис. до 5 тис. чол.); середні сільські поселення (чисельність населення від 200 чол. до 1 тис. чол.); малі сільські поселення (чисельність населення менше за 200 чол.).

Крім того, потрібно мати на увазі, що Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" до територіальних основ відносить також різні види земель, які складають територію муніципальної освіти. У їх числі:

1) землі міських, сільських поселень, т. е. муніципальні землі;

2) прилеглі до них землі загального користування;

3) рекреационние зони; землями рекреационного призначення відповідно до земельного законодавства признаються виділені у встановленому порядку:

- землі, призначені і що використовуються для організованого масового відпочинку і туризму населення (земельні дільниці, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, санаторіїв, кемпінгів, спортивно-оздоровчих комплексів, туристських баз, стаціонарних і палаткових туристсько-оздоровчих таборів, будинків рибалки і мисливця, дитячих туристських станцій, парків, лісопарків, учбово-туристських стежок, маркірованих трас, піонерських і спортивних таборів, розташованих поза землями оздоровчого призначення);

- землі приміських зелених зон, т. е. землі за межами міської межі, зайняті лісами, лісопарками і іншими зеленими насадженнями, що виконують захисні і санітарно-гігієнічні функції і що є місцем відпочинку населення; на землях рекреационного призначення забороняється діяльність, перешкоджаюча їх використанню за цільовим призначенням;

4) землі, необхідні для розвитку поселень. Цивільний кодекс РФ в ст. 279 встановлює можливість викупу земельних дільниць для муніципальних потреб, якщо таких для розвитку поселень виявляється недостатньо. Земельні дільниці можуть бути вилучені у власників рішенням федеральних органів і органів виконавчої влади суб'єктів РФ. Власник земельної дільниці повинен бути не пізніше ніж за рік до майбутнього вилучення земельної дільниці письмово повідомлений про це органом, що прийняв рішення про вилучення. Рішення про вилучення підлягає державній реєстрації. Викупна ціна, терміни і інші умови викупу визначаються угодою з власником дільниці. При визначенні викупної ціни в неї включаються ринкова вартість земельної дільниці і нерухомого майна, що знаходиться на йому, а також всі збитки, заподіяна власнику вилученням земельної дільниці, включаючи збитки, які він несе в зв'язку з достроковим припиненням своїх зобов'язань перед третіми особами, в тому числі упущену вигоду. По угоді з власником йому може бути наданий замість дільниці, що вилучається для муніципальних потреб, інша земельна дільниця із заліком його вартості у викупну ціну. Якщо власник не згодний з рішенням про вилучення у нього земельної дільниці для муніципальних потреб або з ним не досягнуто угода про викупну ціну або інші умови викупу, державний орган, що прийняв таке рішення, може пред'явити позов про викуп земельної дільниці в суд. Позов про викуп земельної дільниці для муніципальних потреб може бути пред'явлений протягом двох років з моменту напряму власнику дільниці повідомлення про державну реєстрацію рішення державного органу про вилучення земельної дільниці;

5) територія муніципальної освіти може включати і інші землі в межах муніципальної освіти незалежно від форм власності і цільового призначення.

Таким чином, населена територія може бути визнана муніципальною освітою при умові, що їй буде забезпечена економічна і фінансова самостійність. Будь-яка муніципальна освіта є самостійною, підлеглість одного з них іншому не допускається (ч. 3 ст. 6). Населення міського, сільського поселення незалежно від його чисельності не може бути позбавлено права на здійснення місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 12), яке здійснюється в межах муніципальних освіт.

Обмеження прав громадян на здійснення місцевого самоврядування на окремих територіях допускається тільки Федеральним законом (ч. 1 ст. 12). До таких територій Федеральний закон відносить прикордонні території і закриті адміністративно-територіальні освіти, регулювання особливостей організації місцевого самоврядування в яких здійснюється федеральними органами державної влади (п. 16 ст. 4). При цьому обмеження допускаються з метою захисту конституційного ладу, забезпечення оборони країни і безпеки держави.

Особливості місцевого самоврядування в закритих адміністративно-територіальних освітах регулюються Законом РФ від 14 липня 1992 р. (в редакції федеральних законів від 28 листопада 1996 р. і від 31 липня 1998 р.) "Про закриту адміністративно-територіальну освіту".

Організація і діяльність місцевого самоврядування закритої адміністративно-територіальної освіти визначаються наступними нормами:

1) порядок освіти, організація і компетенція органів місцевого самоврядування закритої адміністративно-територіальної освіти визначаються з урахуванням режимного характеру даної муніципальної освіти;

2) органи місцевого самоврядування закритої адміністративно-територіальної освіти:

- координують діяльність підприємств і (або) об'єктів, підрозділів охорони, міліції, цивільної оборони і інакших служб при загрозі виникнення надзвичайних ситуацій;

- розробляють схеми сповіщення і евакуації населення у разах аварій на підприємствах і (або) об'єктах або при їх загрозі. У разі виникнення небезпеки для життів і здоров'я населення закритого адміністративно-територіального утворення внаслідок аварії на підприємстві і (або) об'єкті, глава місцевої адміністрації спільно з керівниками підприємства і (або) об'єкта здійснює заходи по порятунку і охороні життя і здоров'я людей, захисту їх прав, збереженню матеріальних цінностей, а при необхідності до початку роботи відповідних органів, що утворюються Урядом РФ, приймає рішення про евакуацію населення;

- беруть участь спільно з керівниками підприємств і (або) об'єктів, по роду діяльності яких створені закриті адміністративно-територіальні освіти, і органами федеральної служби безпеки в порядку, що встановлюється Урядом РФ, у визначенні пропускного режиму в закритій адміністративно-територіальній освіті, за винятком режимних територій підприємств і (або) об'єктів, що знаходяться в межах внутрішніх контрольованих і (або) заборонних зон;

- по узгодженню з органами Федеральної служби безпека має право давати дозвіл на в'їзд громадян в закриту адміністративно-територіальну освіту і виїзд з нього, за винятком режимних територій підприємства і (або) об'єктів, що знаходяться в межах внутрішніх контрольованих і (або) заборонних зон;

- здійснюють контроль за санітарно-епідеміологічним, радіаційним і екологічним станом території закритої адміністративно-територіальної освіти, за винятком режимних територій підприємства і (або) об'єктів, що знаходяться в межах внутрішніх контрольованих і (або) заборонних зон, які підлягають ведінню уповноважених на те державних контрольних і наглядових органів. Органи місцевого самоврядування інформуються про результати перевірок;

- вносять пропозиції до відповідних органів державного і військового управління про проведення інспекційних перевірок по дотриманню особливого режиму і забезпеченню достатніх заходів для захисту населення закритого адміністративно-територіального утворення від впливу радіоактивних і інших матеріалів, що представляють підвищену небезпеку;

- виступають замовником на будівництво і ремонт житла, об'єктів соціальної інфраструктури, в тому числі на основі пайової участі юридичних осіб, розташованих на його території;

3) нормативні правові акти органів місцевого самоврядування діють відносно закритого адміністративно-територіального утворення з урахуванням режимного характеру даної території.

Важливе значення має законодавче регулювання організації місцевого самоврядування в прикордонних регіонах. Федеральний закон з цього питання до цього часу не прийнятий. На сьогоднішній день з 89 суб'єктів РФ 44 є прикордонними або прибережними територіями. Вони є центрами перетину самих різних інтересів, представлених в кінцевому результаті, з одного боку, органами державної влади Російській Федерації, рідше - органами державної влади суб'єктів РФ, а з іншою - органами місцевого самоврядування. Знайти і додержати баланс державних і місцевих інтересів покликані і особливі норми муніципального права, які діють на таких територіях.

Режим прикордонної території передбачає ряд правил, які обмежують права населення на здійснення місцевого самоврядування.

Зокрема, в розв'язанні таких питань, як: реєстрація громадян Російської Федерації по місцю перебування і по місцю проживання, ведіння економічної, підприємницької і інакшої діяльності на прикордонній території, ведіння промислової і інакшої діяльності в територіальних і внутрішніх водах, російської частини вод прикордонних рік, озер і інакших водоймищ, а також проведення масових суспільно-політичних, культурних і інших заходів, - органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження тільки по узгодженню з органами державної влади.

Компетенція органів державної влади включає також розв'язання питань прикордонної співпраці, які визначають характер і основні напрями діяльності муніципальних освіт. Тут необхідно відмітити наступне. У ведінні Російській Федерації знаходиться:

- прийняття законодавчих і інакших актів, направлених на регулювання економічного і культурного міжнародного співробітництва прикордонних територій;

- висновок багатосторонніх і двосторонніх міждержавних угод, направлених на розвиток співпраці прикордонних територій;

- прийняття рішень про створення вільних економічних зон;

- встановлення з ініціативи прикордонних територій пільгового режиму ввезення і вивозу готової продукції, провадження робіт і надання послуг, що використовуються виключно для потреб виробництва і споживання на прикордонних територіях;

- напрям частини коштів, отриманих за рахунок митних зборів, на розвиток інфраструктури муніципальних освіт;

- прийняття спеціальних природоохранних програм і проектів для прикордонних територій;

- звертання відповідно до укладених Російською Федерацією міжнародних договорів в міжнародний суд з позовом про відшкодування збитку у разі спричинення прикордонної території екологічного збитку суміжною державою;

- розв'язання інакших питань.

З метою розширення прикордонної співпраці і, таким чином, розвитку муніципальних освіт на даних територіях органи державної влади суб'єктів РФ має право утворювати комісії з питань прикордонних територій при розділі виконавчої влади суб'єкта РФ з включенням до її складу представників зацікавлених муніципальних освіт; створювати ради розділів муніципальних утворень прикордонних територій суміжних держав по узгодженню сторін для розв'язання оперативних питань прикордонної співпраці; забезпечувати сприятливі умови для взаємних інвестицій і нормального функціонування підприємств і організацій, які сприяють розвитку муніципальних освіт; встановлювати квоти в'їзду іноземних громадян і осіб без громадянства на прикордонні території на постійне і тимчасове мешкання; вирішувати питання взаємного залучення трудових ресурсів, розрахунків за використання залученої робочої сили, прямого обміну науковими працівниками, викладачами, студентами, творчими працівниками і інш.

У визначенні найбільш важливих питань, що вимагають правового регулювання, значну роль грають експерименти по відроблянню різних моделей розвитку місцевого самоврядування на прикордонних територіях. Один з найбільш масштабних з середини 90-х рр. проводиться Міннацем РФ спільно з представниками органів місцевого самоврядування на території Печорського і Питаловського районів Пськовської області, які після розпаду СРСР виявилися прикордонними і зіткнулися в нових для себе умовах з характерними для будь-якої прикордонної території проблемами: відносини органів місцевого самоврядування з прикордонниками, митницею і іншими федеральними службами; регулювання діяльності установ, організацій, підприємств в режимній зоні; особливості інвестиційної політики на прикордонній території; вилучення муніципальної власності, в тому числі муніципальних земель, для зміцнення державної межі і створення відповідної інфраструктури; взаємовідносини з суміжними територіями з питань, що зачіпають безпосередні відносини між ними, потреби і інтереси місцевих співтовариств і інш.

У цих умовах була реорганізована система місцевого самоврядування. У Печорськом районі основною муніципальною одиницею стала волость, а Питаловський район придбав статус єдиної муніципальної освіти. Дані моделі враховували і місцеві умови, і інтереси населення, і можливості здійснення режиму прикордонної території. Були проведені вибори розділів волостей і районів, які пройшли навчання принципам місцевого самоврядування, організації його діяльності, в тому числі в фінансово-економічній сфері. Перші кроки в організації і функціонуванні місцевого самоврядування вже дозволили накопичити великий матеріал для узагальнення і висновків.

Окремі результати були підведені 11 жовтня 1996 р. на засіданні Уряду РФ, яке, розглянувши хід експерименту в Печорськом і Питаловськом районах Пськовської області, передбачило в прийнятій постанові ряд заходів по розширенню експерименту, а також вдосконаленню законодавства, регулюючого організацію місцевого самоврядування на прикордонних територіях.

У постанові відмічалася необхідність узагальнення досвіду роботи органів державної влади Пськовської області по організації місцевого самоврядування і поширення позитивного досвіду в суб'єктах РФ; проведення комплексної наукової розробки принципів формування фінансових основ місцевого самоврядування з перевіркою результатів на прикладі Печорського і Питаловського районів Пськовської області; надання методичною допомоги органам державної влади Пськовської області і органам місцевого самоврядування відповідних муніципальних освіт в розробці нормативних правових актів по предметах ведіння органів місцевого самоврядування; створення інформаційно-обчислювальної системи для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.

Постановою було передбачене виділення з урахуванням експерименту фінансування Федеральної цільової програми, що проводиться соціально-економічного розвитку Пськовської області на 1996-1998 рр., а також цільове виділення до бюджету Пськовської області на розвиток прикордонної інфраструктури частини митних платежів, що збираються на території області. Одночасно з цим Уряд доручив Міністерству іноземних справ РФ спільно з адміністрацією Пськовської області і органами місцевого самоврядування відповідних муніципальних освіт провести з Латвійською і Естонською сторонами переговори про висновок міжурядових угод про прикордонну співпрацю муніципальних утворень трьох країн з питань, що представляють взаємний інтерес.

Загалом дана постанова і експеримент в Печорськом і Питаловськом районах Пськовської області мають, безумовно, не локальне значення. Вони означають коло проблем, що мають значення для більш ніж чотирьох десятків інших суб'єктів РФ і муніципальних освіт, розташованих аналогічно на прикордонних територіях, і визначають механізм їх дозволу. У цьому випадку муніципальна практика має нечастий досвід попереднього випробування тих або інакших федеральних законів, можливість врахувати труднощі і протиріччя, які зустрічаються в ході їх реалізації. Крім цього, такі центри, як Пськовська область, можуть стати науковими лабораторіями підготовки відповідних фахівців з місцевого самоврядування, розвитку муніципального права, інформаційної допомоги і підтримки всіх, хто займається відповідними питаннями.

Муніципальній освіті, згідно з Федеральним законом від 7 квітня 1999 р. "Про статус наукограда Російської Федерації", може бути привласнений статус наукограда. Під наукоградом Російської Федерації Федеральний закон розуміє муніципальну освіту з градообразующим науково-виробничим комплексом. Привласнення статусу наукограда проводиться Президентом РФ по представленню Уряду РФ на термін до 25 років. При цьому затверджуються пріоритетні для даного наукограда напряму наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності, а також програма розвитку наукограда.

Встановлення і зміна меж муніципальних освіт, в тому числі при їх освіті, об'єднанні, перетворенні або скасуванні, здійснюються з ініціативи населення, органів місцевого самоврядування і органів державної влади суб'єкта РФ. При цьому повинні враховуватися історичні і інакші місцеві традиції, а при зміні меж муніципальної освіти - також думка населення відповідних територій, що прямо зафіксовано в ст. 131 Конституції РФ.

Порядок утворення, об'єднання, перетворення або скасування муніципальних освіт, їх меж і найменувань визначається законом суб'єкта РФ. Територіальні основи здійснення місцевого самоврядування в кожному суб'єктові РФ встановлюються в їх конституціях, статутах, законах.

Так, в Конституції Кабардино-Балкарской Республіки встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється в містах, районах, селищах, сільських поселеннях.

У Статуті Кемеровської області під муніципальними освітами розуміються міське, сільське поселення, декілька поселень, об'єднаних загальною територією, частина поселення, інакша населена територія, в межах якої здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування.

Закон Рязанської області від 10 січня 1996 р. "Про місцеве самоврядування в Рязанської області" в редакції від 2 жовтня 1996 р. і 26 лютого 1997 р. до муніципальної освіти відносить:

1) міське поселення;

2) райони як систему декількох поселень;

3) сільське і інакше поселення в складі району.

У ряді суб'єктів РФ ухвалені спеціальні закони, присвячені територіальній організації місцевого самоврядування. Наприклад, Закон Краснодарського краю від 24 березня 1997 р. "Про території муніципальних освіт в Краснодарськом краї, порядку їх реорганізації або скасування, встановлення і зміни їх меж" визнає як муніципальні утворення міста і райони і фіксує, що межі територіальних муніципальних освіт і адміністративно-територіальних одиниць можуть співпадати. Закон Республіки Комі від 10 червня 1997 р. "Про муніципальні освіти в Республіці Комі" під територією муніципальної освіти розуміє територію селища, села, села, частини міст районного і республіканського підкорення.

Питання про територіальні основи всі роки становлення місцевого самоврядування в нашій країні залишається одним з актуальних і спірних, зухвалих пожвавлені дискусії в колах наукових і практичних працівників. Обговоренню проблем і перспектив розвитку територіальних основ місцевого самоврядування був присвячений "круглий стіл" Поради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації, організований Комітетом у справах Федерації, Федеративному договору, регіональній політиці Поради Федерації і Тюменської обласною Думою і минулий в квітні 2001 р. в м. Тюмені.

Аналіз виступів учасників "круглого стола" свідчить про значний розкид думок і практики муніципального будівництва по визначенню територій муніципальних освіт.

Наприклад, в Тюменської області модель територіальної організації місцевого самоврядування представлена різними муніципальними освітами. Ними є 4 міста, 33 села і селища, 256 сільради, 2 райони. Цю модель можна віднести до комбінованої, т. е. до територіально-поселенської. Причому основна кількість муніципальних освіт доводиться на сільраду, яка різниться між собою: по території - від 3 до 300 тис. гектарів, по кількості населених пунктів - від 2 до 12, по чисельності населення - від 400 чоловік до 550 тис., одна третина з них має населення від 500 до 1 тис. чоловік. Райони мають статус адміністративно-територіальних утворень області, і в них діють районні адміністрації як територіальні органи адміністрації області як органи державної влади загальної компетенції.

Поселенський принцип встановлений в основу побудови місцевого самоврядування в Агинськом Бурятськом автономному округу, де діє 39 муніципальних освіт в межах сільських і селищних Рад.

При визначенні рівня створення муніципальних освіт, зі слів глави адміністрації Агинського Бурятського автономного округу Б. Б. Жамсуєва, враховувалися наступні чинники:

1) максимально можливого наближення органів місцевого самоврядування до населення;

2) можливості рішення на цьому рівні всього комплексу питань місцевого значення, належних передачі у ведіння місцевого самоврядування;

3) створення муніципальних освіт не повинне перешкоджати розв'язанню питань, що відносяться до повноважень органів державної влади;

4) облік співвідношення питань місцевого значення і питань державної влади, що вирішується на даному рівні.

Серед переваг поселенського принципу організації місцевого самоврядування голова постійної Комісії з соціальних питань і місцевого самоврядування Тюменської обласної Думи Н. П. Баришников відмічає наступні:

- вовлеченность населення в розв'язання питань місцевого значення (збільшення території є чинником, що знижує міру усвідомлення спільних інтересів, причетність до їх реалізації і ефективності самоорганизації, що є невід'ємною частиною самоврядування);

- прозорість діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, внаслідок чого населення здатне оперативно реагувати на їх дії, в тому числі шляхом застосування різних видів відповідальності перед населенням;

- доступність влади населенню, весь спектр її послуг надається, що називається, "на місці";

- оперативність і своєчасність розв'язання проблем конкретного населеного пункту, в тому числі ще тільки виникаючих;

- реальність розв'язання питань місцевого значення формами безпосереднього волевиявлення (сходом, референдумами), що дозволяє оперативно враховувати думку населення;

- прозорість місцевого бюджету: жителі бачать напрями витрачання бюджетних коштів.

Значна трансформація територіальної основи місцевого самоврядування сталася в Оренбургської області. На першому етапі в 1996 р. там було освічено 579 муніципальних освіт; з них 11 - міських, 567 - сільських і одні об'єднані - м. Абдулино і Абдулінський район. До представницьких органів місцевого самоврядування було вибрано майже 5000 депутатів. З 1998 р. почалося опрацювання інших моделей місцевого самоврядування. У результаті муніципальні освіти були створені на рівні районів. Нині в області діє 48 муніципальних освіт, в тому числі: міст - 8, об'єднаних міст і районів -4, районів - 31, поссоветов - 1, сільради - 4. До складу представницьких органів місцевого самоврядування в грудні 2000 р. було вибрано 1225 депутатів, т. е. в 4 рази менше, ніж їх було в 1996 р.

Оцінюючи досвід такої трансформації, голова Законодавчих зборів Оренбургської області В. Г. Новіков зазначає, що ще рано робити висновки про ефективність знову створених муніципалітетів. Якщо говорити про класичне розуміння муніципальних освіт, то районні, і тим більше об'єднані (місто і район), муніципалітети не відповідають цим вимогам. Муніципальна освіта - це компактне мешкання людей в окремих населених пунктах. Росія, підписавши Європейську Хартію про місцеве самоврядування, прочитала її по-своєму, позбавивши державну владу всякого контролю за місцевим самоврядуванням.

Уважно придивившись, ми не знайдемо в області зовнішньої різниці між державною владою і органами місцевого самоврядування. Це зайвий раз підкреслює надуманность виділення органів місцевого самоврядування з системи органів державної влади.

Скільки ж буде продовжуватися експеримент створення оптимальної структури влади в Росії? Ймовірно, Стільки, скільки буде тривати експеримент в економіці.

У літературі висловлюються різні пропозиції про визначення територіальної основи місцевого самоврядування. Наприклад, М. Прусак, Е. Савченко, О. Богомолов вважають, що органи місцевого самоврядування повинні бути обмежені рівнем районів і мікрорайонів в місті, вуличних комітетів, селищ, сіл, сіл, а органи влади районного і міського рівнів включаються в систему органів державної влади.

Протилежну позицію займає мер м. Краснодара В. Самойленко, який вважає, що федеральним законодавством необхідно передбачити базовий рівень місцевого самоврядування - місто, сільський район, а в населених пунктах можливе створення комітетів територіального суспільного самоврядування. У систему органів державної влади суб'єктів Федерації, на його думку, повинні увійти ради розділів муніципальних освіт (по одній людині від муніципалітету) при губернаторові з відповідними функціями і правом вето відносно законів і інакших актів суб'єкта Федерації, що суперечать федеральному законодавству. Включення міст і районів в систему державної влади фактично ліквідовує місцеве самоврядування.

Президент Республіки Північна Осетія - Аланія А. Дзасохов, загалом підтримуючи пропозицію трьох губернаторів (М. Прусака, Е. Савченко, О. Богомолова), вважає, що місцеве самоврядування доречно здійснювати на низовому рівні, там, де дійсно нерідко рветься владна нитка і де виникають найбільші проблеми, а розділи районних і міських адміністрацій повинні призначатися керівником суб'єкта.

Таким чином, в регіональному законодавстві і практиці муніципального будівництва неоднозначно вирішуються питання про територіальну організацію місцевого самоврядування. У одних суб'єктах РФ місцеве самоврядування здійснюється в міських і сільських поселеннях, в інших - в містах і районах.

На сьогодні в Російській Федерації сформувалися території муніципальних утворень всіх можливих типів: окремі поселення (міські і сільські), сільські округи (сільрада, волості і т. п.), райони, дворівнева організація (райони і внутрирайонние муніципальні освіти, місто і внутригородские муніципальні освіти). При утворенні муніципальних освіт використовуються поселенський, територіально-поселенський і територіальний принципи.

Усього в Російській Федерації нараховується 12215 муніципальних освіт, з них: міст - 625, селищ - 516, міських районів і округів - 153, районів - 1404, сільських округів - 9314, сільських населених пунктів - 203. По різних типах територіальної організації місцевого самоврядування застосовно до суб'єктів РФ склалося наступний розподіл:

- на рівні адміністративних районів - в 6 суб'єктах РФ;

- на рівні адміністративних районів і міст - в 37 суб'єктах РФ;

- на рівні адміністративних районів, міст і сільських округів - в 23 суб'єктах РФ;

- на рівні сільських округів і селищ - в 5 суб'єктах РФ;

- на рівні міських районів і округів - в 2 суб'єктах РФ;

- на рівні міст і сільських округів - в 11 суб'єктах РФ;

- не визначені території муніципальних освіт або тільки окремі території є муніципальними освітами - в 5 суб'єктах РФ.

У Записці до засідання колегії Міннаца Росії (16 травня 2000 р.) "Про стан місцевого самоврядування" відносно питання формування територіальної основи місцевого самоврядування справедливо вказується, що вибір моделей територіальної організації місцевого самоврядування в більшості випадків відбувався в процесі конкуренції регіональних і місцевих політичних елит, виходячи з їх інтересів. Результатом цього стало встановлення територій муніципальних освіт або на основі компромісу між названими елитами, або в інтересах однієї з них. При цьому території муніципальних освіт часто визначалися без урахування принципів максимально ефективного виконання функцій, що реалізовуються місцевим самоврядуванням, і формування структур місцевого самоврядування на рівні, максимально наближеному до населення. У результаті, в значній більшості суб'єктів РФ територіальна організація місцевого самоврядування не відповідає його цілям, задачам і функціям.

Часто створення муніципальних освіт жорстко зв'язується з існуючими адміністративно-територіальними одиницями, що, з нашої точки зору, також стримує процес становлення місцевого самоврядування саме там, де проживають люди, де воно об'єктивно необхідне, - на самому нижньому рівні.

Проведений аналіз дозволяє внести пропозиції, направлені на виробіток нових підходів до організації місцевого самоврядування.

1. Про диференційований підхід до правового регулювання міських і сільських поселень. Відмінності між містом і селом все ще досить великі. Тому лозунг, що існував в радянські часи про стирання граней (відмінностей) між містом і селом далекий від реального втілення. Справедливо підкреслюється, що "форми організації, економічна основа, адміністрування і менеджерирование сільських і міських поселень настільки різні, що намагатися не бачити ці відмінності... здатний викликати великими ускладненнями на практиці".

У містах зосереджене 76% основних фондів народного господарства. Це - економічний і оборонний потенціал країни, переважна частина промислових підприємств, наукові і проектно-конструкторські організації, вищі і середні спеціальні учбові заклади, соціальна, інженерно-транспортна інфраструктура, об'єкти інших галузей, виробляючих товари і що роблять послуги. У міських поселеннях зайнято понад 51 млн. людина, або більше за 3/4 кадрових потенціали країни.

Тому ми вважаємо, що необхідно на федеральному рівні законодавче розділити місцеве самоврядування на два самостійних типи: міське і сільське і здійснювати їх окреме правове регулювання, як це традиційно складалося протягом багатовікової російської історії. При цьому можна максимально використати досвід здійснення земського і міського самоврядування в дореволюційній Росії.

Це можуть бути федеральні закони "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в містах (міських поселеннях)" і "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в сільських поселеннях". На основі цих законів суб'єкти Федерації могли б здійснювати конкретне правове регулювання організації місцевого самоврядування в містах і в сільських поселеннях. Такий диференційований підхід дозволить більш оптимально і ефективно здійснювати муніципальне будівництво у вказаних поселеннях.

2. Про рівні здійснення самоврядування. У цей час російське законодавство не передбачає яких-небудь рівнів організації самоврядування, виходячи з того, що воно здійснюється в муніципальних освітах на всій території Росії, а тому права і обов'язки, предмети ведіння і повноваження в однаковій мірі розповсюджуються і на села, і на селища, і на райони, і великі і великі міста.

Ми вважаємо, що такий підхід нівелює існуючі значні, можна сказати, якісні, особливості між названими поселеннями і територіями. Тому, з нашої точки зору, перехід на дворівневу систему організації місцевого самоврядування є насущною потребою подальшої оптимізації і підвищення ефективності організації і діяльності місцевих органів влади. Такий перехід міг би виглядати таким чином:

1) первинний (нижній) рівень міг би включати в себе середні, малі міста і селища з населенням до 100 тис. чоловік, сільські поселення (великі, середні, малі), а також райони у великих і великих містах. На низовому рівні формується представницький орган - муніципалітет - шляхом як прямих виборів, так і делегування до його складу представників самоврядних структур, діючих в муніципальній освіті. Муніципалітет обирає з свого складу розділ муніципальної освіти, який одночасно очолює муніципалітет і утворить (при необхідності) орган виконавчої влади з членів муніципалітету;

2) повторний рівень міг би включати в себе об'єднані території, т. е. райони (повіти) і сільські округи, а також міста з населенням понад 100 тис. чоловік; організація місцевого самоврядування на цьому рівні повинна відрізнятися від первинного рівня.

Питання про закріплення в законодавстві багаторівневої системи територіальної організації місцевої публічної влади є сьогодні предметом обговорення в представницьких і виконавчих органах державної влади. Наприклад, в числі основних елементів такої багаторівневої системи в аналітичній записці Міністерства у справах Федерації, національній і міграційній політиці РФ від 12 січня 2001 р. в Державну Думу називаються: міста; селища, сільські округи (общини, сільрада і т. п.); райони; адміністративно-територіальні освіти - при необхідності у великих суб'єктах Федерації.

Одним з спірних і поки не вирішених є питання про організацію публічної влади на районному рівні. За даними Міністерства у справах Федерації, національній і міграційній політиці РФ, на рівні адміністративних районів місцеве самоврядування здійснюється в 66 суб'єктах Федерації, в 43 з них селища і сільські округи не є муніципальними освітами; в 18 суб'єктах РФ на районному рівні здійснюється державна влада, а органи місцевого самоврядування утворяться в містах, міських районах, сільських округах і селищах. При такому підході до організації територіальної основи місцевого самоврядування більше за 12 тис. селищ і сільських поселень випадають з організації повноцінного самоврядування на своїх територіях і не є муніципальними освітами.

Авторське бачення організації публічної влади на районному рівні зводиться до наступного.

Район не є муніципальною освітою, він виступає такою адміністративно-територіальною одиницею, в якій найбільш послідовно поєднуються державні і самоуправленческие початки.

Представницький орган району - Рада муніципальних освіт - формується шляхом делегування членів від представницького органу (муніципалітету) що кожного знаходиться в межах території району муніципальної освіти. До складу Ради входять по посаді глави муніципальних освіт. Рада здійснює координуючі функції, вирішує загальні питання, питання межмуниципальних відносин, приймає модельні нормативні акти і т. д.

Очолює Раду муніципальних освіт розділ району, який призначається розділом федерального округу (варіант: вищою посадовою особою суб'єкта РФ) із згоди Ради муніципальних освіт. У перспективі реальним представляється створення міжрайонних освіт шляхом їх добровільного об'єднання в муніципальні округи, здійснення публічної влади в яких буде будуватися на тих же основах і принципах, що і на районному рівні. Особливості організації місцевого самоврядування на районному рівні можна було б врегулювати в федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в районах (повітах) і інших об'єднаних територіальних одиницях".

3. Законодавче повинні бути врегульовані особливості організації місцевого самоврядування не тільки в прикордонних територіях і закритих адміністративно-територіальних освітах, як це вимагає Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", але і в наукоградах, військових містечках, козачих общинах і поселеннях, територіях з градообразующими підприємствами.

4. У основу організації нині існуючого місцевого самоврядування встановлений територіально-поселенський принцип, тим часом в реальному житті ця організація не зводиться тільки до нього. Існують інші види самоврядування, а саме: виробниче, шкільне, студентське (учнівське, університетське), корпоративне, по місцю проживання (те, що зараз визначається як територіальне суспільне самоврядування). Також потрібно мати на увазі, що на територіях муніципальних освіт діють профспілки і інші суспільні об'єднання з власними самоуправленческими початками. Вважаємо, що крім типів і рівнів повинна бути законодавче закріплена можливість наявності різних видів самоврядування і форм їх участі в самоуправленческих процесах, що відбуваються в муніципальних освітах.

При такому підході можливо, з нашої точки зору, побудова цілісної общероссийской системи місцевого самоврядування, яка могла б включати в себе наступні основні ланки:

- районні Ради муніципальних освіт, що утворюються шляхом делегування в них представників муніципалітетів - низової ланки місцевого самоврядування і діючі в рамках території району і території муніципального округу (повіту);

- регіональні Союзи муніципальних освіт діють на території суб'єкта РФ і формуються шляхом делегування в них представників районних Рад муніципальних освіт (в перспективі - Рад муніципальних округів) і міських Рад муніципальних освіт. Союз муніципальних освіт делегує частину своїх членів в муніципальну палату регіонального парламенту;

- міжрегіональні асоціації муніципальних освіт діють в рамках території федерального округу і формуються шляхом делегування в них представників регіональних Союзів муніципальних освіт; муніципальні палати регіональних парламентів делегують своїх представників до представницького органу федерального округу;

- общероссийский Конгрес муніципальних освіт діє як загальнонаціональний орган місцевого самоврядування на території Російській Федерації, формується шляхом делегування в нього представників асоціацій муніципальних утворень федеральних округів, інших існуючих в цей час федеральних і міжрегіональних союзів і асоціацій (типу Союзу місцевої влади, Союзу малих міст і т. д.), які поступово будуть вбудовуватися в нову модель організації місцевого самоврядування.

***

Такі основні параметри державного і муніципального будівництва, які, на думку автора, можуть бути використані при виробітку державної концепції нової моделі місцевого самоврядування, практична реалізація якої стане можливої після проведення конституційно-правової реформи і передусім перегляду або внесення поправок в Конституцію РФ, пов'язаної з новими підходами до російського федералізму, побудови федеральної, міжрегіональної і регіональної державної влади, організації місцевого самоврядування.