На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 18 19 20

з 1. Стан російської державності і деякі проблеми її модернізації

Взаємозв'язок державного і муніципального будівництва об'єктивно зумовлений тим, що місцеве самоврядування є фундаментальною основою розвитку російської державності. Тому безперечної, з нашої точки зору, є позиція про те, що реформа місцевої влади повинна здійснюватися відповідно суворому до процесу будівництва нової російської державності, з реформою державно-владних структур в контексті зміцнення федеральної державності.

Актуальною є ідея про те, що "місцеве самоврядування повинне природним образом підживлювати, підтримувати і складати на певному рівні єдине ціле з державним рівнем управління в суб'єктах Федерації. Такої гармонії ми поки не досягли".

З метою координації і гармонізації цих процесів представляється необхідним утворення спеціального органу широкого представництва від федеральних, регіональних і місцевих структур влади, вчених, лідерів суспільно-політичних організацій і рухів типу Координаційної Ради по проведенню державно-правової і муніципальної реформи, основними задачами якого могли б стати: виробіток і схвалення концепції і основних напрямів реформи; попередня підготовка необхідних федеральних, регіональних, муніципальних нормативних правових актів, а також пропозицій по зміні російській Конституції; сприяння практичної реалізації реформи на всіх рівнях влади і управління, суспільно-політичного життя; інформаційне забезпечення реформи.

Саме такий підхід ми вважаємо оптимальним, оскільки грядущі реформи по своїй суті і глибині торкнуться всі пласти не тільки державного і муніципального життя, але і суспільно-політичні відносини, що склався в суспільстві за останнє десятиріччя, а по своїй значущості приведуть до наслідків, порівнянних з етапом конституційно-правових реформ 1989-1993 рр. і Конституцією РФ 1993 р.

У цей час ряд названих питань обговорюється в рамках робочих груп, що утворюються Державною радою РФ. Наприклад, діють робочі групи Державної поради Російської Федерації по підвищенню ефективності місцевого самоврядування в Російській Федерації; по підготовці пропозицій про систему органів державної влади і управління РФ.

Відповідно до доручення Президента РФ від 21 листопада 2000 р. в Адміністрації Президента готуються пропозиції про утворення Ради при Президентові РФ по державному будівництву і федеративній політиці, який візьме на себе функції таких скасованих консультативних органів, як комісії при Президентові РФ по взаємодії федеральних органів державної влади і органів державної влади суб'єктів РФ при проведенні конституційно-правової реформи; по підготовці договорів про розмежування предметів ведіння і повноважень між федеральними органами державної влади і органами державної влади суб'єктів РФ; Ради по місцевому самоврядуванню в Російській Федерації.

Назрілою об'єктивною потребою є зміцнення російської державності. Мова, звісно, не йде про виробіток некой нової утопічної моделі "ідеальної держави". Суть ідеї "державної модернізації" у виправленні вад тієї моделі державності, яка склалася в нашій країні в останні 10 років і яка пов'язана з такими поняттями, як "слабе", "децентралізоване", "разбалансированное" держава.

Як можна визначити таку державу з позиції загальної теорії держави і права? З точки зору типології держави, використовуючи і формационний, і цивилизационний підходи, визначити російську державу останніх 10 років як самостійний тип не представляється можливим. Для його визначення в загальнотеоретичній літературі використовується поняття "перехідної держави", для позначення переходу держави від одного історичного типу до іншого.

У марксистській літературі такий перехід розглядається тільки внаслідок революційного шляху, а перехідна держава як тимчасове і нехарактерне. Тим часом, як вказує професор В. М. Корельський, "насправді ж найбільш естествен і перспективний еволюційний шлях розвитку держави, звідси наявність перехідних держав цілком закономірна, і вони можуть існувати досить довго".

Видний теоретик держави і права професор М. Н. Марченко для характеристики такої держави використовує поняття "перехідний тип держави і праща", розуміючи під ним "визначене, межтиповое стан, виникаючий у держави і права при перекладі від одного типу до іншого". "Перехідне стану Держави і права, - пише М. Н. Марченко, - це завжди вельми складне, внутрішньо суперечливе, нерідкий вельми хворобливий стан держави, пов'язаний з критичною переоцінкою свого минулого і з болісним вибором свого найближчого і віддаленого майбутнього. Серед особливостей держави перехідного типу, в числі інших, відмічаються: підвищення ролі і значення суб'єктивного чинника; органічне поєднання в державно-правовому механізмі елементів старого і нового; періодична зміна державних форм і режимів".

Ми також виходимо з перехідного стану російської держави, сущностная характеристика якого полягає в наступному.

Стан російської державності 90-х рр. XX сторіччя можна визначити як панування консервативного авторитарного режиму з бонапартистскими тенденціями президентського правління, відірваного від класів і соціальних груп, що спирається на інформаційно-пропагандистську підтримку коштів масової комунікації і вузьку групу великих власників-олігархів, при повній соціальній апатії і політичній пасивності широкої народної маси.

Цей режим не використав всі необхідні владні повноваження по вертикалі, оскільки сам породив виборних, а тому самостійних і незалежних розділів суб'єктів РФ, що вважають себе вершитель доль ввірених ним територій і проживаючого там населення і багато в чому що будували свої відносини не на конституційно-правовій основі, а на договірних нормах і часто особистих зв'язках і домовленостях.

У посланні Президента РФ Федеральним Зборам (липень 2000 р.) признається, що в Росії федеративні відносини недостроени і не розвинені, а регіональна самостійність часто трактується як санкція на деинтеграцию держави.

Той трагічний стан, в якому виявилося наше суспільство на рубежі XXI сторіччя, пов'язаний не тільки з об'єктивними чинниками; багато в чому воно пов'язане зі слабістю державних структур, їх нездатністю ефективно вирішити назрілі суспільно-політичні і соціально-економічні потреби, з тим політичним режимом і федеративними відносинами, які були задані колишнім главою держави. Ми пересвідчилися, говориться в посланні Президента РФ, що нерішучість влади і слабість держави зводять на немає економічні і інші реформи, що Центр і території, регіональні і місцеві власті всі ще змагаються між собою.

Подолати слабість російської державності, її відірваність від суспільства є насущною задачею нового політичного курсу, що почався в першій половині 2000 р. з реформи державного будівництва. Стратегічний курс такої реформи, визначений в самому загальному вигляді в посланнях Президента РФ Федеральним Зборам (липень 2000 р., квітень 2001 р.), зводиться до побудови сильної ефективної держави, зміцнення державної єдності, підвищення ініціативи і відповідальності федеральних органів виконавчої влади.

Цей процес почався поки за рахунок посилення владної федеральної вертикалі. Його перший етап пов'язаний з діями і рішеннями, направленими на посилення президентської влади, яка, будучи відносно самостійним різновидом державної влади, не вхідним ні в одну з її гілок, поименованних в ст. 10 Конституції РФ, і суб'єктивно і об'єктивно прагне до такого посилення, що в результаті, як передбачається, повинно привести до зміцнення російської державності загалом.

Правовою основою процесу посилення президентської влади є конституційне положення про Президента РФ як главу держави, гаранта прав і свобод людини і громадянина, суверенітету, незалежності і цілісності держави (ст. 80). Ця конституційна формула дозволяє, з правової точки зору, вибудовувати президентські структури в будь-якому напрямі по особистому розсуду Президента РФ. Організаційні можливості для цього також передбачені Конституцією РФ. Це - Адміністрація Президента РФ, Порада Безпеки, повноважні представники Президента РФ, без обмеження сфери діяльності таких представників вони можуть бути призначені практично всюди - від федеральних міністерств і відомств до муніципальних освіт.

Саме в аспекті посилення президентської влади потрібно розглядати прийняття в 2000 р. рішень про реформування Поради Федерації, про утворення федеральних округів і призначення в них президентських повноважних представників, про посилення державно-правової відповідальності вищих посадових осіб суб'єктів РФ і регіональних парламентів, а також розділів муніципальних освіт і представницьких органів місцевого самоврядування, про створення Державної поради Російської Федерації, про заходи по забезпеченню єдності правового простору Російської Федерації.

Ці і деякі інші заходи повинні позитивно позначитися на підвищенні ефективності держави і особливо президентських структур влади. Сьогодні ці заходи свідчать про те, що робиться спроба посилення особистої президентської влади, що в результаті може привести до авторитарного режиму з опорою на військово-силові і деякі вибрані олігархічні структури при мовчазній підтримці широкої народної маси, що отримала в останні роки морально-психологічний імпульс некой надії і помірного оптимізму.

Наведення порядку в органах влади, говориться в посланні Президента Федеральним Зборам (липень 2000 р.), це не кінцева мета, а лише самий перший етап державної модернізації. Головними задачами є: вдосконалення політичної системи і будівництво ефективної держави як гаранта стабільного суспільного розвитку, гаранта дотримання прав особистості; фактичне вирівнювання можливостей суб'єктів Федерації з метою забезпечення громадян країни всією повнотою політичних і соціально-економічних прав; створення правових гарантій розвитку російської економіки як економіки вільного підприємництва і ділової ініціативи громадян.

Які можливі шляхи зміцнення держави, реформування його структур? Для відповіді на це питання необхідно визначити головні орієнтири розвитку державності, висловлені і обгрунтовану в наукових государствоведческих, філософських, политологических дослідженнях.

Якщо сформулювати їх в узагальненому, вигляді, то мова може йти про ідеї "гарантованої держави" (Н. А. Алексеєв), "цивилизма - як нового рівня всесвітньої історії людства" (В. С. Нерсесянц), "Євразійської держави" або "євразійського федералізму" і "органічної демократії" (А. Дугин і інш.); побудови "імперської федерації" як основи розвитку російської державності.

У останні роки в науковій літературі і на сторінках юридичного друку, на парламентських слуханнях і науково-практичних конференціях йдуть широкі дискусії по самим різним питанням нашого суспільно-державного, законодавчого, духовного життя, які можна визначити загальним девізом "Як нам впорядити Росію?"

Серед сотень висловлених пропозицій і прогнозів, що мають стратегічне і тактичне значення, визначимо найбільш значущі з них

1. Теоретичне обгрунтування академіком В. С. Нерсесянцем необхідності переходу до цивилизму, цивилитарному будую, в основі якого лежить цивільна власність, як нова форма власності (на відміну від приватної і державної), що означає визнання і закріплення права кожного на рівну частку в досоциализируемой власності і що є невідчужуваним правом на цивільну власність, яке визначається як прижиттєве, особисте, суб'єктивне право кожного громадянина.

При цьому концепція цивилизма розглядається їм як сучасне вираження російської національної ідеї, яка додає всесвітньо-історичне значення і адекватне майбуття унікальної по своїй напруженості російської історії XX в.

Саме на основі позицій цивилизма, а не курсу капіталізації соціалізму, повинні осмислюватися, підготовлюватися і здійснюватися якісно нові суспільні і державно-правові перетворення. Установка на капіталізацію соціалізму за своєю природою - конфронтаційний шлях до власності, права, правової держави. Концепція цивилизма, на думку її основоположника В. С. Нерсесянца, виступає як теоретичне обгрунтування і вираження абсолютного значення категоричного імператива всієї постсоциалистической епохи - ідеї і вимога руху до більше за високий, ніж це було в минулій історії, рівень правової рівності, свободи і справедливості.

2. Питання призначення Росії, її цивілізованого майбутнього активно розробляються широким колективом вчених різної спеціалізації під загальним кураторством Центра Євразійських Геополітичних Ініціатив (директор А. Дугин). Головна їх спрямованість складається в спробі обкреслять основні вектори розвитку Росії, пріоритети, ціннісні установки, критерії і методології, які покликані затвердити самобутність Росії в умовах "нового світового порядку" (так званий атлантичний образ світу в XXI в.), створити йому масштабну, планетарну альтернативу, в якій Росія не тільки відстояла б свою цивилизационную упевненість і право на власний шлях, але і надала б таке ж право іншим народам планети.

З позицій справжнього дослідження хотілося б виділити найбільш важливі і актуальні проблеми, поставлені у вказаній роботі.

На основі аналізу закономірностей історичного розвитку Росії робиться висновок про те, що "всякий раз, коли Росія долає кризу національної і державної самосвідомості, нове формулювання її державної ідеї стає ще більш універсальним і масштабним, ніж попередня". На думку авторів, наступний "етап державного затвердження Росії повинен стати епохою створення геополітичної Євразійської Держави континентального об'єму".

Обгрунтовуючи концепцію "органічної демократії і євразійського федералізму", автори дають, на нашій думку, справедливу оцінку "ліберальної демократії", яка "тяжіє до того, щоб ототожнитися з лібералізмом і скасувати всяке уявлення про "народ" (демосі) як про єдине ціле", автори підкреслюють, що "органічна демократія", навпаки, "ставить акцент саме на цьому цілому, усвідомленому як історична єдність, об'єднана загальною географією, загальною історією, загальною культурою, загальним цивилизационним проектом, загальною долею".

У протилежність ліберальної демократії, яка веде до відчуження громадян від сфери політики, євразійська політична думка заснована на імперативі співучасті всього суспільства в прийнятті основоположних історичних рішень на справжньому народовладді.

Співучасть народу в своїй власній долі авторами проекту мислиться таким чином.

Управління стратегічним потенціалом Росії повинне бути зосереджене в руках невеликої групи або окремої особи, як би він ні називався - президентом, монархом, Вищою Радою, вождем і т. д. Така персоніфікація влади не суперечить принципу органічної демократії в тому випадку, якщо загальний вектор діяльності вищого обличчя (групи осіб) держави відповідає основному напряму історичного розвитку, засновується на константах національного буття. При цьому критерієм оцінки адекватності (або неадекватності) глави держави повинна бути не просто ефективність в реалізації своїх функцій і посадових обов'язків, але, насамперед, лояльність "великому проекту" народу, служіння історичної місії держави.

На базовому рівні "органічна демократія" передбачає широку і гнучку систему автономного самоврядування, співвіднесену з культурними, релігійними і професійними традиціями конкретних колективів. У деякому розумінні можна співвіднести цю модель з аналогом Рад. Тут повинні діяти принципи "прямої демократії", механізми колективного виробітку рішень, що мають локальне політичне значення і вписаних в конкретику регіону.

Між стратегічним унітарним принципом верховної влади і диференційованим плюралізмом автономних груп на низовому рівні повинна існувати гнучка система політичної координації в особі органів виконавчої і законодавчої влади проміжного рівня, здійснюючих координацію волевиявлення общин зі стратегічною лінією центрального керівництва.

Співучасть буде максимально ефективною в тому випадку, якщо вищі інстанції в державі будуть контролювати тільки ті аспекти політичного життя, які мають стратегічне значення, а саме:

- збереження територіальної цілісності держави;

- забезпечення його суверенності і незалежності;

- планування розвитку стратегічних секторів промисловості і економіки;

- забезпечення правових норм в суспільстві;

- відстоювання інтересів Росії в світовому масштабі і т. д.

У інших нестратегічних питаннях різноманітним суспільним низовим освітам буде надана максимальна автономія, самостійність, право самим визначати параметри політичного буття на локальному рівні.

Концепція "євразійського федералізму", яка влаштовується авторами проекту, передбачає поєднання стратегічного унитаризма в централізованому управлінні і широкої різноманітності політичної, соціальної, правової і господарської організації складових частин.

У євразійському федералізмі чітко розділяються два поняття - стратегічний унитаризм і широкий етнокультурний, регіональний плюралізм. Держава політично є єдиною в значенні здійснення унікальної історичної місії, загального геополітичного "великого проекту". Але ця єдність не звичайної країни, але цілої цивілізації, не рядової державної освіти, але визвольної "демократичної імперії" нового типу. Тому солідарність на рівні планетарної долі супроводиться найширшою диференціацією на рівні складових частин, розвиненою культурною і релігійною автономією. Росія, навіть в сьогоднішньому її вигляді, зберегла виразно федеративні риси, основні ознаки "імперії", що складається з цілого сузір'я надзвичайно різнорідних в етнічному, соціальному, культурному і географічному значенні регіонів. Кожний регіон являє собою самостійну систему з цілим рядом унікальних, неповторних крес.

Ця специфіка етнічної, соціальної, правової і суспільної мозаичности повинна відбиватися і на політичному рівні як широке федеративне об'єднання колективних суб'єктів різного статусу і рівня. У основі визначення одиниць федерального простору повинна лежати не адміністративно-територіальна ознака (як в нейтралистских державах-націях), але гнучка система критеріїв, що враховує цілий комплекс культурної, соціальної, історичної, економічної, етнічної ідентичності. Причому федеральний суб'єкт, що грає структурообразующую роль в формуванні держави, повинен відтворювати федерально-демократичну модель і на внутрішньому рівні, т. е. являти собою не обмежений аналог держави-нації в малому масштабі (як це має місце у разі новообразовавшихся республік, що відділилися від Росії, а також національних і територіально-адміністративних освіт, прагнучих сьогодні до підвищення своєї політичної автономії, аж до сепаратизму), але мини-імперію з найширшим спектром внутрішніх колективних суб'єктів, структурообразующих, в свою чергу, для самого суб'єкта великої федерації. І так далі, аж до самоврядування робочих колективів, виконавчих органів місцевих общин і Рад.

3. Доктрина "імперської федерації" висунена головою Законодавчих зборів Красноярського краю А. В. Уссом. Він вважає, що поняття "імперія" насамперед є синонімом "держави". У самому загальному значенні "імперія" - це держава, що історично вбрала в себе значну безліч інших територій, бувших раніше незалежними державами або що знаходяться поза державним буттям, і об'єднуюче їх за допомогою універсальної ідеології, єдиної державно-правової і економічної системи і загальної культурної парадигми.

Виходячи з того, що імперська федерація повинна стати моделлю розвитку Росії на наступне тисячоліття, він пише: "Імперська федерація в Росії - це держава, в якій функціонує сильна центральна влада, що гарантує в тому числі і реальна рівноправність всіх суб'єктів Федерації. Ця держава з централізованою системою виконавчої влади. Ця держава, що має корпус законів, що регламентують чітке розділення відповідальності між Федерацією і її суб'єктами. Ця держава, в якій жорстко кладуться край всі вияви сепаратизму, включаючи посягання на цілісність єдиного правового простору".

Освітлюючи проблеми створення такої федерації, А. В. Усс зупиняється на ролі інституту федерального Президента.

Особливістю російської федеративної моделі може стати і посилення повноважень Президента, що пропонується як гаранта Конституції Росії. Досі Президент був позбавлений повноважень, що дозволяють впливати на вияви відкритої або латентної зневаги федеральним законодавством з боку керівництва суб'єктів Федерації.

Федеральний Президент - персоніфікація федеральної влади - повинен дістати виняткове право оперативного застосування сили у разах порушення федерального законодавства, посягання на територіальну цілісність Росії з боку державних органів і посадових осіб будь-якого рівня влади.

По-перше, надто актуально наділення Президента правом припинення дії будь-яких правових актів суб'єктів (від конституцій або статутів до постанов) з подальшим звертанням до Конституційного або Верховного Суду.

По-друге, необхідне управомочить федерального Президента запускати процедуру "політичної відповідальності" регіональної влади, що дозволяє народу, що проживає на території суб'єктів, реалізувати свій "народний суверенітет". Потрібно наділити Президента повноваженнями за призначенням регіональних референдумів про дострокове припинення повноважень законодавчих органів і розділу виконавчої влади. Там, де влада реалізовується людьми некомпетентними або прагнучими задовольнити свої власні політичні амбіції, саме Президент повинен надати народу можливість вирішити питання про довір'я губернатору або законодавчому органу.

По-третє, Президент повинен дістати право реального, а не формального контролю за положенням справ в регіонах. Представники Президента в суб'єктах Федерації, виступаючі сьогодні як ритуальні фігури, цілком можуть дістати право фінансового і адміністративного контролю за виконанням федеральних законів органами державної влади регіонів. У випадку, коли губернатор відкликаний народом або усунений з посади при застосуванні заходів федерального втручання, саме представник Президента повинен здійснювати повноваження тимчасового керівника виконавчої влади суб'єкта Федерації.

На основі проведеного аналізу пропонується авторське бачення можливих шляхів модернізації російської державності, підвищення ефективності державних структур і передусім посилення президентської влади.

На федеральному рівні необхідно більш активно провести модернізацію таких президентських структур, як Адміністрація Президента РФ і Порада Безпеки.

Адміністрація Президента РФ повинна стати політичним органом (центром), що визначає внутрішню і зовнішню політику держави, кадрову політику, в тому числі кадрового резерву, вирішальним питання державно-правового і муніципального будівництва, реформування судової влади, сприяючої становленню оновленою політичної системи, що відповідає демократичним принципам і відповідної загальноприйнятим світовим стандартам.

Ця політика проводиться Президентом РФ:

1) через його послання до парламенту, виступи, мови, інтерв'ю і т. д.;

2) укази, розпорядження, доручення;

3) в необхідних випадках через федеральні закони шляхом використання Президентом права законодавчої ініціативи.

Порада Безпеки покликана забезпечувати проведення політичного курсу Президента РФ через силові структури шляхом прийняття відповідних адміністративних рішень і організаційних заходів.

Державна рада, будучи сьогодні дорадчим органом, сприяючим реалізації повноважень глави держави з питань узгодженого функціонування і взаємодії органів державної влади, повинна отримати конституційне закріплення з визначеним довкола владних повноважень. При цьому він не повинен автоматично формуватися тільки з числа вищих посадових осіб суб'єктів РФ. Це повинен бути орган, що складається з найбільш відомих і шановних людей - можливо, колишніх президентів, голів палат парламенту, голів Уряду РФ, що пішли у відставку суддів Конституційного, Верховного, Вищого Арбітражного судів РФ, лідерів політичних партій, представників регіонів, науки, культури.

На міжрегіональному рівні певну трансформацію повинні зазнати федеральні округи, створені відповідно до Указу Президента РФ від 13 травня 2000 р. "Про повноважного представника Президента Російської Федерації в федеральному округу", які в перспективі, на нашій думку, можуть стати державно-територіальними утвореннями оновленої Федерації, створеними на добровільній основі суб'єктами РФ з метою їх міжрегіональної інтеграції і координації питань державно-правового і муніципального будівництва і соціально-економічного розвитку. Ті суб'єкти, які не побажають увійти до складу федеральних округів (особливо це може відноситися до республік), продовжують своє існування як колишньому до конституційного закріплення нового субъектного складу Російської Федерації. Можливо, нарівні з федеральними округами будуть існувати республіки як самостійні суб'єкти Федерації. При цьому потрібно мати на увазі також входження, як представляється, в недалекому майбутньому, нині незалежних держав до складу Росії або у знову освічену союзну державу - типу Російського або Євразійського Союзу і які в цій ситуації знайдуть статус республік як суб'єктів нової державної освіти.

Здійснення президентської влади на міжрегіональному рівні проводиться через розділи федеральних округів. З нашої точки зору, повноважні представники Президента поступово переростуть в розділи округів, що призначаються ним. Розділ федерального округу утворить виконавчий орган - типу адміністрації, що складається з вищих посадових осіб суб'єктів, вхідних в округ, і керівників територіальних органів федеральних органів виконавчої влади, діючих на території округу.

Представницький орган федерального округу формується шляхом делегування представників від кожного законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єктів РФ, вхідних до складу округу. Його основними функціями повинні стати: координація, розв'язання загальних міжрегіональних питань, підготовка модельних законів і інших нормативних правових актів, які потім трансформуються через законодавство суб'єктів або їх схвалення законодавчим (представницьким) органом суб'єкта.

На регіональному рівні протягом перехідного періоду державну владу здійснює існуюча в суб'єктах РФ органи державної влади, порядок формування яких на цей період залишається колишнім. Разом з тим можливе утворення двопалатних регіональних парламентів, одна з яких (муніципальна палата) буде формуватися шляхом делегування в неї представників регіонального Союзу муніципальних освіт, чим буде досягатися поєднання державних і самоуправленческих початків в організації і діяльність законодавчих (представницьких) органів влади суб'єктів РФ і що з'явиться істотним кроком на шляху поширення на регіональному рівні принципів самоврядування відповідно до Європейської Хартії регіонального самоврядування.