На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 18 19 20

з 2. Державне встановлення місцевого самоврядування: форми, функції, механізми

Під державним встановленням місцевого самоврядування розуміється визначення основних напрямів діяльності держави в цій сфері. У узагальненому вигляді такі напрями виражаються в функціях держави. У цей час діяльність держави в цій сфері не виділяється в теорії держави і права як його самостійна внутрішня функція. Однак ми вважаємо, що об'єми і можливості державного впливу на місцеве самоврядування настільки великі, що дозволяють в числі інших внутрішніх функцій держави класифікувати діяльність держави в сфері місцевого самоврядування як його функція, яка конкретно виражається в наступних основних формах.

1. Здійснення державно-правового регулювання, в якому визначаються місце і роль місцевого самоврядування в суспільстві і державно-правовій надбудові; встановлюються правові, територіальні, економічні, фінансові, організаційні основи місцевого самоврядування; закріпляються державні гарантії його здійснення і загальні принципи організації, т. е. всі основні параметри існуючого в країні місцевого самоврядування встановлені державою.

Здійснюючи правове регулювання, держава встановлює для себе і своїх органів зобов'язуючі норми у відносинах з місцевим самоврядуванням. Наприклад, заборона на обмеження прав місцевого самоврядування, недопущення здійснення місцевого самоврядування, утворення його органів і призначення посадових осіб місцевого самоврядування органами державної влади і державними посадовими особами, обов'язок формувати правову основу місцевого самоврядування і муніципальну власність. Ці норми, хоч і носять імперативний характер, по суті є декларативними, оскільки не визначається відповідальність державних органів і державних посадових осіб за порушення прав місцевого самоврядування. І в цьому аспекті місцеве самоврядування є залежним від державної волі.

Державно-правове регулювання місцевого самоврядування здійснюється, як було показане в розділі 3, в різних формах на федеральному і регіональному рівнях.

2. Встановлення державної політики в області розвитку місцевого самоврядування. У концентрованому вигляді основні положення такої політики на сьогодні визначені "Основними положеннями державної політики в області розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації", затвердженою Указом Президента РФ від 15 жовтня 1999 р.

Виробітком і реалізацією державної політики в області місцевого самоврядування займаються федеральні і регіональні державні органи.

До останнього часу координаційним центром, що забезпечує розгляд найважливіших питань розвитку місцевого самоврядування, була Рада по місцевому самоврядуванню в Російській Федерації, яку очолював Президент РФ. У число основних задач Ради входили:

- розробка державної політики в області місцевого самоврядування і заходів по її реалізації;

- забезпечення взаємодії органів державної влади і органів місцевого самоврядування при реалізації цієї політики;

- розгляд проектів федеральних законів, указів і розпоряджень Президента РФ, федеральних програм, що зачіпають питання місцевого самоврядування;

- пропаганда і роз'яснення цілей і задач державної політики в області місцевого самоврядування.

У Адміністрації Президента РФ є структурні підрозділи, що займаються питаннями місцевого самоврядування. Це - Головне державно-правове управління, Головне контрольне управління, Територіальне управління і ряд інших.

У Державній Думі цими питаннями спеціально займається Комітет з питань місцевого самоврядування і апарат цього комітету, в тій або інакшій мірі ними займаються інші комітети Державної Думи і відповідні підрозділи її апарату. При Голові Державної Думи діє Рада представників органів місцевого самоврядування в складі 32 чоловік - депутатів Державної Думи і представників 25 муніципальних освіт. Цілі, основні задачі і форми діяльності Ради закріплені в Положенні про нього.

У Пораді Федерації розгляд цих питань входить в компетенцію Комітету у справах Федерації, Федеративному договору і регіональній політиці.

У апараті Уряду РФ питання місцевого самоврядування знаходяться у ведінні Департаменту по взаємодії з регіонами Російської Федерації.

У системі державних органів виконавчої влади федеральної ланки створюються спеціальні органи, що координують багатопланову роботу по організації місцевого самоврядування. Так, Урядом РФ 27 червня 1996 р. прийнято постанова "Про деякі заходи по організації взаємодії федеральних органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування". Дана постанова передбачає освіту в межах встановленої штатної чисельності і фонду заробітної плати структурних підрозділів федеральних виконавчих органів, що спеціалізуються з питань місцевого самоврядування. Постанова містить перелік федеральних органів виконавчої влади, що забезпечують організацію постійної взаємодії з органами місцевого самоврядування (17 міністерств, 11 державних комітетів, 4 федеральні служби).

Уряд РФ утворив Раду керівників органів місцевого самоврядування з проблем соціально-економічної реформи при Уряді РФ (постанова від 15 серпня 1997 р.). Рада є консультативним органом, що здійснює попередній розгляд питань соціально-економічної реформи з урахуванням особливостей становлення і розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації і підготовку відповідних пропозицій Уряду РФ.

Утворення вказаних консультативних і координаційних структур ревно сприйняте суб'єктами Федерації. Робиться висновок про те, що федеральна влада, не уміючи тримати під своїм контролем економічні, фінансові, політичні можливості регіонів, представників регіональних елит, вирішила взаємодіяти безпосередньо з владою низового рівня - органами місцевого самоврядування. Вважаємо зі своєї сторони, що ця думка також відображає складні реалії сучасної політики державного будівництва в Росії.

Разом з тим необхідно відмітити, що в країні немає поки спеціального державного органу (у вигляді федерального міністерства, державного комітету або іншого федерального органу виконавчої влади), Який безпосередньо займався б питаннями місцевого самоврядування і муніципального будівництва. Хоч створення такого органу, з нашої точки зору, давно назріло.

Державна політика в області місцевого самоврядування направлена на забезпечення умов для подальшого розвитку і ефективної діяльності місцевого самоврядування, реалізацію його конституційних повноважень. Ця політика формується і реалізовується на основі дотримання наступних принципів:

- єдність цілей, задач і механізмів державної політики;

- комплексний підхід до її реалізації;

- взаємодія і співпраця органів державної влади і органів місцевого самоврядування в процесі реалізації державної політики;

- спадкоємність державної політики на різних етапах проведення муніципальної реформи;

- всебічна підтримка місцевого самоврядування з боку держави;

- невтручання органів державної влади в компетенцію органів місцевого самоврядування;

- контроль з боку держави за реалізацією державними органами і їх посадовими обличчями державної політики.

Основними напрямами державної політики в цій області є:

- забезпечення реалізації конституційних прав громадян на здійснення місцевого самоврядування;

- створення умов для реалізації конституційних повноважень органів місцевого самоврядування;

- забезпечення державних гарантій місцевого самоврядування.

Для здійснення державної політики в області розвитку місцевого самоврядування використовуються наступні механізми:

- правове регулювання організаційної, фінансової і господарської самостійності місцевого самоврядування при розв'язанні питань місцевого значення;

- формування системи державних органів, що займаються питаннями місцевого самоврядування;

- прийняття федеральних і регіональних програм, сприяючих реалізації конституційних основ місцевого самоврядування і розвитку муніципальних освіт;

- бюджетне і податкове регулювання, що дозволяє забезпечити збалансовані мінімальні місцеві бюджети, створити умови для оптимізації податкової бази муніципальних освіт;

- передача в муніципальну власність об'єктів, що знаходяться в державній власності, необхідних для здійснення повноважень місцевого самоврядування;

- методична підтримка місцевого самоврядування, в тому числі організація і проведення конференцій, семінарів з актуальних питань місцевого самоврядування;

- підготовка і підвищення кваліфікації кадрів для місцевого самоврядування, в тому числі підвищення кваліфікації виборних облич місцевого самоврядування, підготовка кандидатів і учасників виборних кампаній до виборів і інших процедур прямого волевиявлення населення;

- інформаційна підтримка місцевого самоврядування, в тому числі роз'яснення населенню конституційних основ місцевого самоврядування, інформування (те про хід і проблеми реформи місцевого самоврядування, про роль населення в створенні системи суспільного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування;

- широке використання погоджувальних процедур при розв'язанні проблем, виникаючих в процесі взаємодії федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування.

Такий комплексний підхід до виробітку і здійснення державної політики дозволяє підвищити ефективність місцевого самоврядування, визначити оптимальні форми його взаємодії з державними структурами.

Російська держава законодавчим шляхом (федеральними і регіональними законами, актами Президента і Уряду РФ) визначає основні напрями становлення і розвитку місцевого самоврядування. Указом Президента РФ від 11 червня 1997 р. № 5681 "Про основні напрями реформи місцевого самоврядування в Російській Федерації" констатується завершення, в основному, першого етапу реформи місцевого самоврядування. Пріоритетним напрямом діяльності Президента і Уряду РФ назване активне сприяння становленню і розвитку місцевого самоврядування.

Як основні напрями державної політики в області місцевого самоврядування названі:

- завершення формування правової бази становлення місцевого самоврядування;

- створення необхідних умов для формування фінансово-економічної основи місцевого самоврядування;

- здійснення заходів державної підтримки місцевого самоврядування.

Органам державної влади суб'єктів РФ рекомендовано розробити комплекс заходів, направлених на реалізацію названих основних напрямів.

Конкретно державна політика в області розвитку місцевого самоврядування реалізовується в законодавче закріплених повноваженнях органів державної влади в області місцевого самоврядування. Ці повноваження встановлені в Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в, Російської Федерації".

Стаття 4 названого Закону встановлює наступні повноваження органів державної влади Російській Федерації в області місцевого самоврядування:

1) прийняття і зміна федеральних законів про загальні принципи організації місцевого самоврядування, контроль за їх дотриманням;

2) забезпечення відповідності законодавства суб'єктів РФ про місцеве самоврядування Конституції РФ і федеральному законодавству;

3) забезпечення гарантій здійснення передбаченої Конституцією РФ і законами РФ обов'язків держави в області місцевого самоврядування;

4) регулювання законами порядку передачі об'єктів федеральної власності в муніципальну власність;

5) наділення органів місцевого самоврядування федеральним законом окремими повноваженнями Російської Федерації, передача їм матеріальних і фінансових коштів, необхідних для здійснення вказаних повноважень, контроль за їх реалізацією;

6) встановлення державних мінімальних соціальних стандартів;

7) регулювання відносин між федеральним бюджетом і місцевими бюджетами;

8) прийняття федеральних програм розвитку самоврядування;

9) компенсація місцевому самоврядуванню додаткових витрат, виниклих внаслідок рішень, прийнятих федеральними органами державної влади;

10) регулювання і захист прав громадян на здійснення місцевого самоврядування;

11) забезпечення федеральних гарантій фінансової самостійності місцевого самоврядування;

12) встановлення федеральних гарантій виборчих прав громадян при виборах органів місцевого самоврядування і посадових осіб місцевого самоврядування;

13) встановлення порядку судового захисту і судовий захист прав місцевого самоврядування;

14) регулювання і встановлення відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування за порушення законів;

15) здійснення прокурорського нагляду за дотриманням законності в діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування;

16) регулювання особливостей організації місцевого самоврядування в прикордонних територіях, закритих адміністративно-територіальних освітах;

17) регулювання основ муніципальної служби.

Стаття 5 названого Федерального закону встановлює наступні повноваження органів державної влади суб'єктів РФ в області місцевого самоврядування:

1) прийняття і зміна законів суб'єктів РФ про місцеве самоврядування, контроль за їх дотриманням;

2) забезпечення відповідності законів суб'єктів РФ про місцеве самоврядування Конституції РФ і законам РФ;

3) регулювання порядку передачі і передача об'єктів власності суб'єктів РФ в муніципальну власність;

4) регулювання відносин між бюджетами суб'єктів РФ і місцевими бюджетами;

5) забезпечення сбалансированности мінімальних місцевих бюджетів на основі нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості;

6) наділення органів місцевого самоврядування законом окремими повноваженнями суб'єктів РФ, передача матеріальних і фінансових коштів, необхідних для здійснення переданих повноважень, контроль за їх реалізацією;

7) прийняття регіональних програм розвитку місцевого самоврядування;

8) захист прав громадян на здійснення місцевого самоврядування;

9) забезпечення гарантій фінансової самостійності місцевого самоврядування;

10) забезпечення державних мінімальних соціальних стандартів;

11) встановлення і зміна порядку утворення, об'єднання, перетворення або скасування муніципальних освіт, встановлення і зміна їх меж і найменувань;

12) компенсація місцевому самоврядуванню додаткових витрат, виниклих внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади суб'єктів РФ;

13) регулювання законами згідно з справжнім Федеральним законом особливостей організації місцевого самоврядування з урахуванням історичних і інакших місцевих традицій;

14) законодавство про муніципальну службу;

15) прийняття і зміна законів суб'єктів РФ про адміністративні правопорушення з питань, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування;

16) встановлення порядку реєстрації статутів муніципальних освіт.

Державна політика реалізовується в федеральних і регіональних цільових програмах підтримки місцевого самоврядування, що пов'язано з наступною функцією держави в сфері місцевого самоврядування. Світовий досвід свідчить, що місцеве самоврядування створює реальну противагу сепаратистським настроям регіональних елит і сприяє зміцненню принципів федералізму. У зв'язку з цим пріоритетною задачею державної політики в сфері місцевого самоврядування повинне бути зміцнення федеральної вертикалі влади, ослаблення сепаратистських спрямувань.

3. Державна підтримка місцевого самоврядування, яка включає в себе створення органами державної влади необхідних правових, організаційних, матеріально-фінансових умов для становлення і розвитку місцевого самоврядування, надання сприяння населенню в здійсненні права на місцеве самоврядування.

До державної підтримки місцевого самоврядування відносяться федеральні і регіональні програми розвитку місцевого самоврядування, прийняття яких входить в число повноважень органів державної влади (п. 8 ст. 4, п. 7 ст. 5 Федеральних закони "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації").

У 1996-1999 рр. реалізовувалися заходи Федеральної програми державної підтримки місцевого самоврядування, затвердженої постановою Уряду РФ від 27 грудня 1995 р. № 1251. Основною метою вказаної Програми було забезпечення становлення і розвитку самоврядування населення Російської Федерації шляхом створення основ для формування влади на муніципальному рівні при умові досягнення муніципальними утвореннями фінансово-економічної самостійності. У основному поставлена мета досягнута: ухвалені основоположні закони, визначена територія муніципальних освіт, сформовані органи місцевого самоврядування.

У цей час здійснюється затверджена постановою Уряду РФ від 15 грудня 1999 р. Федеральна цільова програма державної підтримки розвитку муніципальних освіт і створення умов для реалізації конституційних повноважень місцевого самоврядування.

Вона передбачає:

- вдосконалення нормативної бази; територіальних і організаційних основ місцевого самоврядування;

- виробіток механізму взаємодії органів місцевого самоврядування з органами державної влади і населенням;

- створення умов для фінансово-економічної самостійності муніципальних освіт;

- вдосконалення системи науково-методологічної підтримки розвитку муніципальних освіт, підготовку кадрів для органів місцевого самоврядування;

- інформаційну підтримку місцевого самоврядування.

У Програмі визначаються конкретні заходи щодо державної підтримки розвитку муніципальних освіт, передбачаються два основних етапи її виконання:

- перший етап (2000-2002 рр.) - створення базових умов для розвитку муніципальних освіт і реалізації конституційних повноважень місцевого самоврядування;

- другий етап (2003-2014 рр.) - виконання програмних заходів, направлених на кодифікацію законодавства про місцеве самоврядування, а також на рішення задач інвестиційного характеру, здатних забезпечити стійкий соціально-економічний розвиток муніципалітетів і істотне підвищення життєвого рівня населення.

Необхідно звернути увагу на наступні, передбачені Програмою, заходи:

- розвиток системи державного контролю за виконанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами і громадянами законодавчих актів Російської Федерації про місцеве самоврядування і нормативно-правових актів муніципальних освіт;

- вивчення досвіду організації місцевого самоврядування як в Російській Федерації, так і за рубежем;

- науково обгрунтований підхід до встановлення територій муніципальних освіт і створення структур органів місцевого самоврядування;

- встановлення принципів організації структур управління муніципальним господарством;

- розробка і впровадження механізмів ефективної взаємодії органів державної влади і органів місцевого самоврядування;

- забезпечення діяльності системи інформаційної підтримки місцевого самоврядування;

- вдосконалення системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації кадрів для органів місцевого самоврядування, включаючої довузовское і послевузовское навчання основам місцевого самоврядування;

- формування федерального, регіонального і муніципального замовлень на підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації муніципальних службовців;

- розробка і затвердження державних освітніх стандартів, виконання базових учбових планів і програм по спеціальності "Державне і муніципальне управління";

- видання і поширення наукової і учбово-методичної літератури, що стосується підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації кадрів для органів місцевого самоврядування, а також методичної літератури з питань організації муніципальної служби і роботи з кадрами в органах місцевого самоврядування.

4. Встановлення державного захисту і гарантій місцевого самоврядування, їх форм, меж і можливостей, в тому числі:

- компенсація місцевому самоврядуванню додаткових витрат, виниклих внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади. У відповідності з ч. 2 ст. 38 Федеральних закони "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" збільшення витрат або зменшення доходів органів місцевого самоврядування, виникле внаслідок рішень, прийнятих федеральними органами державної влади і органами державної влади суб'єктів РФ, компенсуються органами, що прийняли рішення. Розмір компенсації визначається одночасно з прийняттям відповідного рішення. Рішення органів державної влади, манливі додаткові витрати органів місцевого самоврядування, реалізовуються органами місцевого самоврядування в межах, переданих їм як компенсація коштів;

- гарантії виборчих прав;

- судовий захист місцевого самоврядування, який означає право громадян, що проживають на території муніципальної освіти, органів і посадових осіб місцевого самоврядування пред'являти в суд або арбітражний суд позови про визнання недійсними порушуючих права місцевого самоврядування актів органів державної влади і державних посадових осіб, органів місцевого самоврядування і посадових осіб місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, а також суспільних об'єднань.

5. Здійснення державного контролю і нагляду за дотриманням законності в діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що включає в себе:

- контроль за реалізацією переданих органам місцевого самоврядування державних повноважень;

- фінансовий контроль, контроль межбюджетних відносин;

- прокурорський нагляд;

- державну реєстрацію статуту муніципальної освіти;

- інші види державного контролю, включаючи контроль з боку різних державних відомств і служб.

6. Встановлення державно-правової відповідальності органів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування, включаючи припинення їх повноважень.

Така відповідальність наступає у разі порушення ними Конституції РФ, конституції, статуту суб'єкта РФ, федеральних законів, законів суб'єкта РФ, статуту муніципальних освіт.

Органи місцевого самоврядування і посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за здійснення окремих державних повноважень в тій мірі, в якій ці повноваження забезпечені відповідними органами державної влади матеріальними і фінансовими коштами.

Відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед державою можна розглядати як новий вигляд юридичної відповідальності, а саме державно-правова відповідальність, яка, в кінцевому результаті, спричиняє припинення повноважень органу і виборної посадової особи місцевого самоврядування, про що законодавчий (представницький) орган державної влади суб'єкта-РФ приймає рішення на основі висновку відповідного суду. Одночасно призначаються нові муніципальні вибори.

Розгляд державних функцій в сфері місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про вирішальну роль держави у встановленні і регулюванні місцевого самоврядування, визначенні його видів, форм, рівнів, а також ролі, місці і значенні місцевого самоврядування в державно-правовій структурі російського суспільства.

Все сказане свідчить про тісний взаємозв'язок держави і самоврядування, про проникнення в місцеве самоврядування державних початків і про наявність в самій державності самоуправленческих елементів.

За допомогою єдності цих двох початків вирішуються найважливіші суспільно-державні задачі:

1) виключається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності і ослаблення держави і становлячих його інститутів, до роз'єднання територій;

2) створюються можливості для більшої частини людей участі в управлінні справами суспільства і держави, що підвищує культурно-правовий рівень громадян і виховує в них почуття поваги до законів;

3) ліквідовується розрив між суспільством і державою;

4) досягається єдина мета - збереження і зміцнення суспільства і держави при наявності демократичних інститутів;

5) держава в більшій мірі входить в курс місцевих справ і приймає відповідні рішення, суть яких узгодиться з інтересами людей;

6) породжується спільний інтерес для громадян і державних органів, суть якого складається в облаштуванні життя, гідної кожної людини і суспільства загалом;

7) управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється в єдиний творчий процес.

Приведені положення є концептуальним орієнтиром для подальшої розробки теорії місцевого самоврядування, в основі якої лежить державно-суспільний підхід до місцевого самоврядування і включає при його визначенні обидва ці початки. Тому перспективної в умовах нашої країни представляється державно-суспільна теорія місцевого самоврядування, яка, з нашої точки зору, дозволить об'єктивно відобразити що склався реалії і більш адекватно визначити місце, суть і роль місцевого самоврядування в державно-організованому суспільстві. На базі такої теорії повинна бути розроблена і прийнята в формі федерального закону Федеральна державна концепція (доктрина) реформування місцевої влади, проведення глибокої муніципальної реформи, в основу якої повинен бути встановлений російський досвід земського і міського самоврядування, облік досягнень радянського будівництва, а також позитивні результати організації місцевого самоврядування, що є в світовій теорії і практиці.